國企黨組織發揮監督作用的困境及策略

□ 成都 唐熙皓

監督制度，由國家頒布的旨在監督國家機關及其工作人員在國家管理活動中遵紀守法情況等一系列法律規定和各種規定所形成的體系。監督制度包括的內容相當廣泛，既包括國家機關的立法、行政、司法的監督，也包括政黨監督、群眾監督和社會輿論監督等。國企是一個囊括了經濟、政治為一體的復雜機構，不僅是國民經濟發展的中堅力量，更是中國特色社會主義的支柱。在黨組織的加入后，國企監督工作將面臨怎樣的困境？黨組織又應如何發揮其監督作用？

一、黨組織參與國企監督工作的基本原則及方式

1.基本原則。國有企業監督體系的創立，是20世紀70年代以來，國有企業治理結構的最大變革。其中包含了“討論前置”、“雙向進入、交叉任職”、“八項規定”等一系列重要文件措施。想要在黨組織參與后構建國企“大監督體系”，建立這樣的制度體系需要貫徹落實以下六大原則。①監督力量要整合。簡言之就是：一切力量為我所用，企業內部所有的部門，都要納入到大監督體系中來。②監督責任要分清。在分類繁雜的國有企業內部，各部分所對應的工作和承擔的責任也相對較多。既不能“人多不辦事”，也不能“人多打混仗”，如果監督責任邊界劃分不清，則會出現監督失控的現象。③監督管理要融合。本文所提到的監督，并非業務經營和業務管理“兩張皮”現象，而是監督+業務所融合的監督模式，即：人人做監督，人人受監督。④監督目標要全覆蓋。國企的監督目標不僅僅是反腐倡廉，也不僅僅是針對違規違紀。而是要覆蓋到以企業大發展為目標的方方面面都在監督之內。⑤監督信息要共享。在信息化迅速發展的時代，必須要利用好這些科學的方法，使得各監督主體之間信息溝通無障礙。⑥監督過程要閉環。“閉環監督管理模型”的提出意味著監督一定是一個完整的，不斷循環的，不斷優化的過程。并非是單向或者雙向的獨立機制存在于企業內部。以上這六大原則的核心則是：黨內監督主導。但是，學術界當前的研究并未解決以下問題：在理論層面，企業是經濟組織，強調“利益優先”，黨組織是政治組織，是“講政治”。為何要讓政治組織融入經濟組織發揮監督作用？在實踐層面，多數國企在黨組織的參與后設立了監事會，監事會和紀委監委如何發揮協同作用使得企業監督力量增強？最后，黨組織參與監督在企業內也遇到了許多問題，監督制度的完善，更重要的是理論上的問題還是具體實踐中的問題？

2.當前黨組織參與國企監督工作的方式。十八大以來，黨中央充分認識到國有企業在發展過程中的監督方面顯露出的各種問題并形成了“1+N”政策體系及精細的配套文件使國企監督工作有條不紊地進行。首先，黨組織是以政治監督的方式還是以經濟監督的方式融入其中？這一點在企業實踐過程中極難劃分出清晰的界限。因為政治方向的把控和經濟策略的決策互相依存，不可拋開黨建只談效益，也不可只注重經濟效益而放松黨建工作。因為黨組織對經濟決策的參與、判斷可能是多層次、多向度、綜合性的過程，既是權利，也是義務。這種綜合監督的方式可以有效避免國企黨建工作出現“兩張皮”現象，從源頭進行監督。其次，黨組織參與國企監督工作是以“個人參與”的方式進行監督還是以“集體參與”的方式進行監督？黨的十九大對黨章做出修改，刪除了“政治核心”四字，增加了“國有企業黨委（黨組）發揮領導作用……依據規定討論和決定企業重大事項”，這也明確了黨組織參與國企監督工作從“個人參與”式的監督方式到“集體參與”式的監督方式的重大轉變。就字面意思而言，黨組織參與國企監督，應屬于“集體嵌入”式的監督方式，意在黨組織作為一個整體“集體參與”而非個別成員選擇性的兼任企業某職務進行監督。因為這種方式可以有效破解“內部人控制”和“一把手專權”等問題。再其次，“集體參與”的監督方式在具體實踐中又可分為：“集體參與”和“分散參與”。前者，是指黨組織自身作為獨立的監督主體，獨立于“三會”之外對國企進行監督。這種方式的實施，無疑會脫離企業實際，對企業內部運轉日常不熟悉，導致信息掌控不全面；后者，是指黨組織成員分散嵌入企業各個治理主體進行監督，此方式雖然可以使得黨組織全面掌握企業情況，但卻難以保證黨員同志在各治理主體間的數量優勢，使得黨組織的領導權得不到保障。為了解決以上參與方式中存在的問題，我們可以將“集體參與”方式再細化，通過“集中參與”的方式對企業進行監督。例如：將黨委融入監事會，并賦予監事會更大的權利，類似德國法人上的人事任免權、薪酬決定權等。使監事會真正意義上成為企業的監督機構而并非企業的附屬機構。

二、黨組織參與國企監督工作面臨的困境及制度目標

由于當前黨組織參與國企監督方式的局限性，目前許多企業在黨組織參與監督的實踐過程中常常陷入三種困境。本節首先分別闡述三種困境，再對監督制度目標進行總結和邏輯梳理。

1.多元制監督主體職能重合的困境。這種觀點認為：國有企業中存在兩類監督機構，其一是紀委，即黨組織紀律檢查機關；其二是監事會，即企業治理結構中的專職監督機構。既然兩類監督機制有共同的監管目標和一致的監督對象，那么在多數企業內部監事會作用微小的情況下不如直接統一由黨組織成立的紀委檢查組監督？該觀點忽略了一個基本事實：根據國務院國有資產監督管理委員會101號最新文件《關于加強中央企業內部控制體系建設與監督工作的實施意見》（以下簡稱“實施意見”）的第四點和第五點，國企監督重點在于加大監督評價力度和加強出資人監督。其一，監督評價的力度由四個方面構成，即：全面企業自評、集團監督評價、外部審計監督和運用監督評價的結果。這四個方面的構成，都缺少不了各自領域的專業人才思想的結晶，如果僅僅依靠黨組織的紀委監督，力量是遠遠不夠的。其二，國有企業的出資人是國家，是人民，所謂的加強出資人監督，就是建立出資人監督檢查工作機制。加強對企業國有資產監管政策制度執行情況的綜合檢查工作。每年組織專門力量對企業重要領域進行抽檢，發現和堵塞管理漏洞并完善相關制度。既然要加強出資人監督，那么在委托代理關系下的國有企業更應該賦予企業監事會更大的權利，與紀委工作協調配合完成既定目標。

2.國有企業多元監督制度難以形成合力監督的困境。然而，在理解清楚了第一種困境的條件下，現在國企多元監督又會陷入另一種困境。在提出了國有企業法人治理結構改革后，國企內部出現了多元化的治理主體，這也使得監督的力量得到強化，多元制監督主體在一定程度上彌補了一元制監督出現的漏洞，但從實際操作情況來看卻不是很理想。例如，在具體監督過程中，雖然多元制監督主體所監督的對象相同，但各自的動機卻不一樣。紀委監督的方向為企業是否符合國家人民的利益，重點在把方向，管大局。而監事會監督的重點大部分在企業高官的決策決定是否為企業帶來收益。這樣一來，由于不同監督主體具有不同的動機，其對國有企業的監督行為和能力均有所不同，導致國有資產流失的案例頻發。實際上，由于黨組織和企業管理層截然不同的監督動機，如果只單方面運用其中某一種監督機制可能會導致更嚴重的監督困境：企業變成“一管就死、一放就亂”的狀態，使企業失去自主力。又或是企業內部貪污腐敗更為嚴重。在這樣的情況下，即使有企業內部多元制監督主體的存在，也難以形成相互配合，相互協調的監督合力。

3.過分依賴外部監督而導致內部監督失控的困境。在前兩類困境的基礎之上不難發現，想要有效解決內部監督力量分散的困境就必須依靠更強力的監督機構，即外部監督。研究表明發現，在大量的國企高管違法亂紀案件中，極少數是通過企業內部紀檢部門發現并查處的。真正發揮監督作用的，主要是外部監督力量，如：巡查監督、中央紀檢委監督等。雖然外部監督具有權威性，但是外部監督力量有限，不能做到隨時隨地監督企業內部狀況。再加上新一輪國企改革之后，企業下屬子公司的調整導致國企數量越發龐大，僅僅依靠外部監督是很難完成的。

4.制度目標。國有企業內部監督安排了多種監督主體，但是多元制的監督主體在具體實踐中又可能導致監督陷入困境甚至失效。那么，為什么要進行多元制的監督主體對企業進行監督？《監督意見》和《實施意見》希望通過這種設計達成怎樣的制度目標？回答上述問題，首先要厘清紀委和監事會性質的不同點以及在企業內部實施監督時各自的不足。具體來說，紀委是黨內監督機關，具有權威性的監督權，其在國企治理體系中是代表政府監管企業內部執行者的角色。與此同時，還承擔了對大股東負責并實施監督的角色。紀委的監督職責主要來源于《黨章》的規定，簡言之可歸納為：地方及基層紀委在同級黨委會和上級紀委的雙重領導下，肩負監督、執紀、問責的職責。而監事會是現代化國企治理結構中“三會一層”的法定必設和常設的監督機構，有公司股東和職工大會選舉產生，其代表的是企業對高管及日常業務活動進行監督。監事會的監督職責來源于《公司法》的相關文件規定。紀委在監督方面的不足主要表現為：一，偏離了自身監督定位，未能肩負監督、執紀、問責的職責，經常與企業管理層的運營責任混淆；二，國企內部專業紀委監督人員人數較少，在面臨繁重的監督任務時難免會顯得力不從心；三，紀委人員在面臨對同級黨委的監督時，經常會顯現出監督能力有限的問題。

監事會在監督方面的不足主要表現為：首先，由于現有的企業治理結構，監事會極易淪為董事會操縱的議事機構，缺乏獨立性；其次，雖然有“雙向進入、交叉任職”的體系存在，但也難免存在監事會成員專業素養匱乏的問題；再其次，在前兩點的基礎之下，讓監事會的實際監督力量薄弱，極易造成“內部人控制”的現象，導致國有資產流失。綜上所述，國有企業的監督體系的設計目標，應明確習近平總書（2016）所提出的：要處理好黨組織和其他治理主體的關系，明確權責邊界，做到無縫銜接，形成各司其職、各負其責、協調運轉、有效制衡的公司治理機制。這樣的精神依舊能在黨組織參與監督工作中指明方向。

三、黨組織參與國企監督工作的制度設計

要把制度目標落到實處，還需要完善制度設計。在黨組織融入企業內部監督過程中，監事會的各項監督事項已比較明確。因而，制度設計的關鍵就在于黨組織如何與監事會及其他監督主體有效融合更能有效發揮黨組織的監督職能。這就需要具體探討黨委（組）在與監事會進行共同監督時展現出的積極影響。

1.提高紀委成員融入監事會各自互補的作用。由于紀委的特殊身份，決定了其無法采用黨委參與公司治理的“雙向進入、交叉任職”模式。多數情況只能紀委成員進入企業監事會，而監事會成員少有進入紀委。因此，在制度的設計中，應著重提出增加紀委成員席位增加占比的建議，這樣一來，進入監事會的紀委成員一方面可以在企業中增強黨組（委）的話語權；另一方面，兼任監事的紀委成員也能在監督過程中為監事會的監督方向、范圍等情況獻言獻策并及時了解企業情況并向黨組織匯報。同時，也確保了黨組（委）在各項指標上都對企業現狀有最及時、清晰了解。在紀委成員融入監事會的過程中，雙方應注重交流學習各自所處環境中的監督技能和專業知識，互相學習以提升國有企業監督人員在監督各方面的認知。這種高效的互補能力也有利于企業長期發展奠定堅實的基礎。例如，“討論前置”制度在企業中進行時，雙方成員在協同狀態下的成員響應、收集資料、人員溝通、監督工作開展才能迅速展開。

2.促進紀委與監事會間的信息溝通問題。國有企業改革以來，無論是宏觀層面的治理結構，還是微觀層面的監督機制，都一直存在著運行成本與實際成本的不匹配的難題。例如法人治理結構中的代理成本過高，在紀委與監事會共同監督過程中存在的監督成本過高的問題。想要有效解決這類問題，各監督主體之間的信息溝通就顯得尤為關鍵。紀委與監事會，二者在監督過程中收集信息的方式不完全一樣，各自存在優點和不足。群眾路線是黨的根本工作路線，黨的一切運動都必須深入到廣大群眾里面去。對于紀委而言，群眾在國企監督實行反腐倡廉工作中起到了巨大的作用。群眾通過紀委專門提供的電話、郵箱、公眾號等渠道為紀委提供了廣泛的線索，也是監督工作開展的重要信息來源。而對于監事會而言，其對企業自身的經營情況非常了解，所收集到的信息則是紀委不能第一時間所收集的，對于企業的運營戰略，長期發展更為了解。這兩種信息的獲取方式、呈現形式完全不同，紀委往往了解到的信息大多來自群眾，缺乏對企業實際情況的掌握，而監事會對企業具體情況了解更多卻缺失了群眾的信息，在社會責任方面有所欠缺。那么如何通過信息的溝通，將兩類信息歸納整合降低監督成本？雖然兼任監事會的紀委監督成員在協同監督過程中起到了至關重要的紐帶作用，若想要紀委與監事會之間建立更加穩定、更加長久的信息共享渠道，除了增加紀委成員席位，更重要的是利用現代化企業不可或缺的信息化共享平臺進行信息交流。通過信息化優勢減少信息重復率和縮短溝通渠道，提高信息利用率避免重復執行監督任務。在發生重大事項時，紀委監督成員通過平臺也能第一時間了解企業現狀，根據實際情況進行監督。監事會成員也能第一時間了解黨組織的意愿，更好地配合紀委成員開展監督工作。進而從源頭上防范事態向不好的方向發展。

3.建立協調統一的內外部監督機制。內部監督處理不好甚至由于權利有限不愿處理的情況無疑是一種懶政的表現，也是造成“內部人控制”現象的罪魁禍首。不但辜負了黨和人民對其的期盼，也造成了國企資產的貶值，流失。紀委由于政府賦予其權利，行使監督權自然不用多說。重點則是增強監事會的權利。雖然紀委通過“雙向進入、交叉任職”的方式進入監事會，但仍然存在個別監事會成員由于自身職位過低不敢完全行使其監督權力，從而導致與紀委監督成員之間產生信息誤差。在黨組織嵌入后，應當充分給予監事會成員更大的權利和更多的配合，這樣一來，國企內部監督力量逐步增強，將不再過分依賴外部監督，一方面可以減少外部監督的成本，另一方面則有利于內部監督的良性發展從而提高監督能效。

4.構建協同監督格局下追責問責機制。在這個國有企業監事會被邊緣化的時代，應賦予監事會更大的監督權利，以避免監事在的執行監督高管以及同級監督任務時產生的不良影響。問責機制，無論是學術界還是黨政機關都一直在探討國有企業治理結構中的重要議題。雖然問責機制早已在建國之初就已經建立，但是這么多年來，運轉并不理想。問責機制是指問責主體對其管轄范圍內各級組織和成員承擔職責和義務的履行情況，實施并要求其承擔否定性后果的一種責任追究制度。具體來說，“有權必有責，失責必追究”是問責機制的基本原則。想要構建協同監督格局下的追責問責機制，應明確：“權利被誰行使了”。在黨組織融入國企監督機制前，企業的追責問責機制的制定與其說是由監事會負責倒不如說是由“高管領導下的監事會”負責，監事會只是高管執行權利的附屬品，這也導致出了問題受到責任追究的始終是監事會，而高管成員頂多受到牽連卻并不負主要責任。

由于黨組織的嵌入，化解了過往的難題。具體來說，如果監督過程中，出現了政治方面的問題，主要追究黨組織的責任，重點問責紀委書記；如果出現了企業經營方面的問題，主要追究監事會的責任，重點問責監事會主席，董事會成員及參與人員也會被逐級問責。其中，監督事項分類復雜，在企業文化建設、思想教育、反腐倡廉等關乎國企發展的重大監督事項中，紀委成員負首要責任。在企業具體日常運營管理監督中，由監事會及各監督主體承擔主要責任。一方面，建立中國特色現代化國有企業監督追責問責機制既能夠把控企業在政治方向上的不偏離，提高在人民群眾眼中的企業社會責任感，還能夠有效地限制企業“內部人控制”問題，起到了對企業全方面地監督；另一方面，構建協同監督格局下的追責問責機制，不僅能夠精確追責問責到具體負責人，還能根據監督過程中建立的數據庫來不斷更改優化機制，大大降低了監督成本。