改進提升國企內部審計職能及定位途徑

□ 四川宜賓 唐 萍

新時代國有企業內部審計是總體審計、綜合審計、動態實時審計、智能化審計，是“全能之眼”。針對當前國有企業內部審計職能定位及審計職能發揮存在的問題，特別是內部審計獨立性問題，文章從多個角度提出了相應的政策建議。

國有企業內部審計既屬于國有企業內部控制的構成部分，又是對內部控制的再控制。內部審計職能定位是否正確，內部審計職能是否充分發揮，直接影響國有企業發展質量。

一、公司治理理論

國有企業一路改革過來，當下注重國有企業資本運營、混合所有制改革，建立現代企業制度，國有企業形成了一套頂層的公司治理制度安排，“三會一層”現代治理結構。公司三權分立相互制衡，確保公司治理高質量，實現發展高質量。

國有企業公司治理實踐中，可能出現以下問題：①國有企業股東與經理之間存在信息不對稱，經理處于信息優勢地位，再加上經理目標與股東目標之間的差異以及國有大股東的“天然缺位”，可能出現經理追求自身利益時，損害股東的利益和公司的利益。②國有企業股東之間也存在利益沖突，可能會存在侵害中小股東的利益。③國有企業有許多的利益相關方，包括股東、債權人、員工、管理者、供應商、客戶、政府、社區以及環境等等，公司治理過程中可能發生國有企業某一利益相關方或多方受益的同時而其他多方或一方利益受損的情況。

治理公司存在哪些問題以及如何治理，需要獨立的內部審計部門展開審計，充分發揮內部審計的確認和咨詢職能。

二、風險管理理論

《中央企業全面風險管理指引》第3條認為企業風險是指未來的不確定性對企業實現其經營目標的影響。企業風險分為戰略、財務、市場、運營、法律等風險。根據COSO的企業風險管理報告中定義風險管理為：在公司既定的遠景或使命下，組織董事會、管理層和相關人員制定戰略目標、選擇戰略，自上而下選擇相互協調的目標，并且在企業中貫穿下去。檢測影響企業的不確定事件，控制風險，為企業最終目標的實現提供合理保證。國有企業風險包括戰略風險、經營風險（包括利率風險、外匯風險、市場風險、流動性風險、信用風險、其他經營風險等）、財務報告風險和合規風險四大類。

企業的風險管理為企業內部審計提供了思路，內部審計可按企業的風險管理過程進行。

公有制經濟為主體、多種所有制經濟共同發展是我國社會主義初級階段的基本經濟制度。做大做強做優國有企業不但是社公主義市場經濟發展的要求，也是保證中國共產黨執政的重要物質基礎，國有企業內部審計承擔一定的政治責任，其確認職能包括國法監督及評價。

三、新時代國有企業發揮內部審計職能的主要障礙

盡管國有企業內部審計職能定位為確認和咨詢，國有企業內部審計日益受到重視，但新時代國有企業內部審計職能發揮存在以下主要障礙。

1.國有企業內部審計重視度不夠。國有企業治理機制是否健全直接影響著不同層次代理人的行為及內部審計職能的發揮，事關國有企業利益相關者利益滿意化目標的實現。國有企業獨特的股權結構和治理構架存在追求最佳治理動能的不足，且董事會和經理層交叉任職，決策監管和經營之責較模糊，而監事會對董事會和經理層的制約作用并不擁有更多的資源來發揮監管，經理層主導下的內部控制機制，無上層制約的前提下，向下約束的能量也弱，存在董事會或經理層對內部審計的需求不強烈。

2.國有企業內部審計缺失獨立性。①內部審計機構設置存在缺陷。國有企業內部審計機構按其內部隸屬關系劃分有以下幾種設置情況：a.直接對國有企業黨委會負責，有較高的獨立性，但內部審計就涵蓋不了黨委會的工作；b.內部審計在董事會領導下，各職能部門之上，其獨立性較強，但內部審計就涉及不到董事會；c.內部審計直屬于監事會，也有一定獨立性，但監事會被排除在內部審計之外；d.內部審計在總經理領導下，各職能部門之上，有一定的獨立性，內部審計就達不到公司治理層；e.在總會計師領導下，與其他職能部門同級、獨立性較低。在此種情況下，國有企業內部審計“盲區”“死角”最多，內部審計職能的充分發揮嚴重受限。②內部審計人員天然“缺鈣”。內部審計人員是國有企業的員工，其經濟報酬、非經濟利益以及職位的升遷等均受到其他利害部門特別是高層左右，再加上其他種種關聯關系的存在，審計人中獨立性缺失。就不要指望內部審計人員對利益攸關方發表獨立意見了，特別是針對存在的問題比如公司治理問題、戰略問題、董監高勝任能力和企業家精神以及對不確定性事件的創新解決能力問題等難以獨立發聲。內部審計獨立性不強是新時代國有企業內部審計確認和咨詢職能難以充分發揮作用的最大障礙。

3.國有企業內部審計高端人才匱乏。對于搞好國有企業內部審計工作，其對企業審計人員的要求也是非常高的，不僅需要掌握審計學知識和技能，還要掌握整個企業的財務運行和運營管理情況外，還需要熟悉戰略管理、公司治理、全面風險管理、企業全面的經營管理、創新管理和勝任企業家評價等。高端內部審計人才諳熟企業運營，理論知識扎實，實踐經驗豐富，是復合型創新型人才，是國有企業管理綜合診斷專家。而目前國企大部分的審計人員都是從財務部門直接抽調過來，僅對財務管理知識較全面，而對審計工作理解不深，難以保證審計工作的質量。另外，甚至有的國有企業將紀檢部門或政工部門的人員抽調進入內部審計部門，內部審計在勝任能力有限。這導致國有企業的內部審計工作壓力過大，對企業的情況很難進行全面審計，從而發現不了企業內部實際存在的問題，影響審計工作質量。高端審計人才奇缺以及內部審計人員綜合素質和能力的欠缺，內部審計的確認和咨詢職能發揮效果欠佳。

4.國有企業內部審計手段落后。盡管新興技術比如大智移云蓬勃發展，但國有企業利用先進技術改造企業，企業數字化轉型緩慢。企業內審工作跟不上信息化時代的要求，沒有完整的審計信息平臺，國有企業內部各部門分割以及信息孤島問題。審計還停留在違規舞弊審計階段，審計工作大多是手工完成，傳統的賬山票海，人海戰術的現場審計仍然存在。審計數據缺乏科學的分析，滯后不前，阻礙了新時代國有企業內部審計職能的完全發揮。

四、改進和提升新時代國有企業內部審計職能定位的路徑

1.提高認識，高度重視內部審計職能定位。①從政治高度重視國有企業內部審計職能定位。堅持黨領導國有企業的重大政治原則，必須一以貫之。中國特色現代國有企業制度，“特”就特在把黨的領導融入公司治理各環節，把企業黨組織內嵌到公司治理結構之中，明確和落實黨組織在公司法人治理結構中的法人定位，做到組織落實、干部落實、職責明確、監督嚴格。必須充分發揮國有企業內部審計定位的職能，把中國特色現代國有企業制度落到實處。

②全面把握國有企業內部審計職能定位內涵。國有企業內部審計職能定位為確認和咨詢。確認職能是基礎，通過內部審計工作的開展，全面檢視國有企業經營管理活動，積極監督和評價。咨詢職能是內部審計的高階職能，通過確認職能的發揮，精準把握企業運營現狀，發現存在的主要問題，為企業各部門和相關責任人提供咨詢建議，實現企業價值穩定增長。國有企業內部審計是國有企業的“免疫系統”。國有企業內部審計不是靜態審計而是動態審計，是集事前、事中、事后審計于一體；國有企業內部審計不是被動審計而是主動審計，是有計劃的長效機制安排；國有企業內部審計不是局部審計而是綜合審計、全面審計，審計涉及到國有企業所有的部門和所有的人員，在國有企業的邊界內，任何單位、任何人均不能被排除在內部審計之外，內部審計猶如“全能之眼”，一切盡在眼中。內部審計部門與國有企業各個部門及相關人員不是對立關系而是協同合作關系。

③全員積極支持國有企業內部審計工作。內部審計職能的完全發揮離不開全員的鼎力支持。支持的前提是理解。國有企業領導尤其是高層領導必須首先領會內部審計的職能、目標，然后各級領導帶頭在企業各個層面開展全員學習理解內部審計的活動，營造支持內部審計的良好氛圍。國有企業支持內部審計工作還必須為內部審計工作展開創造有利條件，給予充分的人力、物力和財力配置。

2.確保國有企業內部審計的獨立性。①確保審計部門的獨立性。內部審計是國有企業的“觀測衛星”、“透視鏡”、“再生器”，以提供企業整體層面、宏觀層面、方各層面重大審計發現和建議為己任。因此，國有企業內部審計部門在組織中應該處于高級別地位，否則就會出現內部審計“盲區”和“死角”。本文認為應該將內部審計部門直接歸屬于國有企業董事會的專業委員會：審計委員會管理，內部審計部門直接對審計委員會負責。因為按照公司治理要求審計委員會的成員全部是由獨立董事組成，有很高的獨立性，可確保內部審計工作不受干擾。

②確保內部審計線條上人員的獨立性。a.創新制度確保審計委員會里獨立董事“真正獨立”。國有企業審計委員會成員雖然由獨立董事構成，但其獨立性還存在許多問題和障礙。主要表現在：第一，獨立董事聘任程序不夠規范，總體上難以保證其獨立性要求。第二，獨立董事多為社會名流，近一半的獨立董事來自高等院校和科研單位，很難保證其有足夠的時間、精力和實踐經驗履行職責。第三，激勵機制比較單一，缺乏動態化的、長期的針對獨立董事的激勵與約束機制。b.提升國有企業內部審計人員的獨立性。完善制度確保審計委員會獨立董事的獨立性還不夠，還必須提升國有企業內部審計人員的獨立性。完善公司章程，在明確內部審計部門直屬于審計委員會的情況下，規定內部審計人員的選拔、任用、激勵與約束應該由審計委員會決定，國有企業其他任何部門及領導無權干預，只能配合審計委員會的工作。另外，國有企業在提拔領導時，在相同條件下應該優先提拔內部審計人員。這樣一來，調動了國有企業符合條件的員工進入內部審計部門成為內部審計人員的積極性，獨立性的增強有利于內部審計人員放心開展工作，真正成為國有企業內部審計“鐵軍”，可以把內部審計人員錘煉成企業增值的綜合人才。