鄉村振興戰略背景下寧夏“以地興村”路徑探索與思考

張瓊慧

（寧夏回族自治區國土空間規劃研究中心，寧夏銀川 750001）

2018 年，中共中央、國務院印發《鄉村振興戰略規劃（2018—2022 年）》，各地也陸續編制印發了地方鄉村振興戰略規劃，明確了鄉村振興戰略第一個五年規劃發展目標、重點任務、重大工程、重大計劃和重大行動。通過規劃實施，鄉村振興取得了階段性成效，為各地探索不同區域鄉村振興路徑模式，更好全面推進鄉村振興、加快農業農村現代化積累了良好的現實經驗。2022 年，黨的二十大進一步對鄉村振興作出了深刻論述和全面部署，為各行各業在推進鄉村振興中如何找準自己的位置并作出貢獻，提供了指導方針和基本原則。本文結合寧夏回族自治區（以下簡稱寧夏）農村地區總體情況，從“以地興村”的角度，分析農村地區土地資源管理中的經驗做法及需要解決的問題，科學研判農村發展面臨的新形勢和新要求，并提出相應的對策建議，以期為寧夏制定農村土地資源利用政策、實現鄉村振興提供借鑒。

1 機遇與挑戰

1.1 發展機遇

1.1.1 依托國家重大戰略，改善農村生產生活

黨的十九大報告提出要堅持農業農村優先發展，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化。《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》從提升農業發展質量等9 個方面進行了安排部署，為加快推進農業農村現代化走中國特色社會主義鄉村振興道路指明了方向。黨的二十大報告指出要堅持農業農村優先發展，堅持城鄉融合發展，暢通城鄉要素流動，加快建設農業強國，扎實推動農村產業、人才、文化、生態和組織振興。

1.1.2 借助土地政策創新，支持農村新產業新業態發展

農村新產業新業態發展涉及農村要素配置、農村土地權益與利益格局及農村用地結構的調整與優化，對此，國家各部委在鄉村旅游和農民就業增收方面制定了一些支持政策。例如，2015 年原國土資源部、住房和城鄉建設部、國家旅游局等3 部門聯合發布《關于支持旅游業發展用地政策的意見》，提出對農民就業增收帶動作用大、發展前景好的休閑農業與鄉村旅游項目用地，在符合相關規劃的前提下優先安排年度計劃指標；支持農民利用自有住房發展農家樂，農村集體經濟組織可依法使用集體建設用地自辦或以土地使用權入股、聯營等方式與其他單位和個人共同舉辦住宿、餐飲等旅游接待服務企業等。

1.1.3 借力農村土地制度改革試點，破解農村發展困境

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要建立城鄉統一的建設用地市場，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價；推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置；保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度等。2015 年，原國土資源部在全國選取33 個縣（區）進行農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度等三項改革試點，寧夏石嘴山市平羅縣被確定為三項改革試點縣，在試點期間，試點地區可突破《中華人民共和國土地管理法》相關條款。

1.2 面臨的挑戰

1.2.1 農村產業發展動力不足

寧夏農村產業結構相對單一，規模較小、分布零散、產業層次低、地區差異大，一二三產業融合發展進程緩慢。受自然資源稟賦、地理區位和經濟條件等各種因素影響，農村產業招商引資難度大，產業發展動力不足，產業發展增收途徑與空間面臨巨大的挑戰。

1.2.2 農村發展與農民日益增長的生活需求不平衡

寧夏大多數村莊存在布局雜亂、風格多樣化、環境衛生差的問題。雖然近年來通過農村人居環境整治及重大基礎設施項目的實施建設，較大地改善了鄉村生活條件，但隨著生活條件和環境的改善，農民的需求也發生了結構性變化，由個人需求轉向了公共需求，需求層次也由生存型需求轉向發展型需求。而當前寧夏農村地區的發展條件已難以滿足農民日益增長的生活需求。

1.2.3 農村人才匱乏，“空心村”現象嚴重

寧夏農村地區經濟發展相對緩慢，吸納勞動力的能力有限，高素質人才不愿回到農村地區發展和生活。農村的醫療、教育等方面的條件仍與城市存在較大差距，大量農村青壯年勞動力選擇外出務工、進城落戶，導致農村人口大量流失，“空心村”現象嚴重，農村勞動力供需矛盾突出，相應的人才安置機制也不健全，人才匱乏已成為制約農村發展的短板。

1.2.4 農村集體土地盤活機制有待健全

近年來，隨著城鎮化進程和人口流動不斷加快，農村宅基地閑置現象日益突出。但當前寧夏農村地區集體土地盤活路徑不暢通、機制不完善，土地流轉、集體建設用地處置再利用等方面有效措施較少，導致越來越多的農村集體土地被閑置、廢棄，嚴重浪費了農村土地資源[1]。

2 寧夏“以地興村”典型案例分析

2.1 農村土地制度改革

農村土地制度改革試點期間，平羅縣嚴格落實“土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損”底線原則，在宅基地有償使用和自愿有償退出、農民增收、村級治理、集體土地資源盤活、農民就業渠道拓寬和土地使用秩序方面制定了相關制度政策，并取得了一定成效，但要形成具有寧夏特色、可復制、易推廣、利修法的改革成果仍需加大創新力度。

2.2 易地搬遷

寧夏中衛市沙坡頭區東園鎮金沙村易地搬遷安置點選擇靠近工業園區、毗鄰現代農業基地，既可就近轉移勞動力，又可依托安置點周邊村莊的優勢特色產業，發展農耕蔬菜體驗園等特色種植業。安置房的建設參照美麗鄉村標準，統一房屋結構，統一規劃配套上下水，統一配建水沖式廁所等設施，實現了家庭寬帶網絡電視全覆蓋。同時，政府部門通過多種措施，引導移居農民盡快融入當地，結合當地產業發展實際，逐步培養造就了一批懂技術、會經營、能致富的新型農民，真正幫助農民走上了增收致富的幸福路。

3 其他地區“以地興村”典型案例分析

3.1 廣東省農村土地制度改革

廣東省佛山市南海區等農村土地制度改革試點地區在賦予集體建設用地完整權能的前提下，根據當地實際明確了集體經營性建設用地入市主體、入市范圍和途徑；構建了以基準地價為核心的集體建設用地價格體系，建立了市場交易規則與監管制度，完善了政府與集體、集體與集體、集體與個人等多種關系下的收益共享機制，試行了收益調節金的具體征收比例；在完善宅基地權益保障和取得方式、探索宅基地有償使用制度、宅基地自愿有償退出機制和宅基地三權分置制度等方面進行了大膽創新，出臺了相關標準，取得了一定成效，積累了一些有益經驗。

3.2 浙江省農村產業用地政策創新

浙江省紹興市為扭轉城市化和工業化帶來的農村凋敝、土地閑置利用問題，啟動閑置農房激活計劃，引導資本下鄉，推動城鄉間的資本、勞動力和土地等要素流動。其中，紹興市上虞區構建了閑置農房流轉平臺，鼓勵閑置農房重建、改建，并創新金融產品，在提高宅基地利用水平的同時緩解了資金瓶頸；依托農村產權交易所，使有意愿讓渡宅基地使用權的農戶和有意向投資鄉村文旅產業的社會資本達成交易；在金融扶持上，推出驛宿貸和農宅貸兩種金融特色產品，試水宅基地抵押服務，個體或經營主體可以憑《交易鑒證書》向銀行申請抵押貸款，用于民宿修繕等費用支出。

3.3 吉林省土地計劃指標支持鄉村振興

土地利用年度計劃管理是助力農業供給側結構性改革的重要調控工具。吉林省根據發展實際，積極改進完善土地利用年度計劃管理方式，通過計劃單列、省級統籌、“一事一議”等多種舉措，推進計劃指標配置精準化、差別化、減量化、項目化，優先安排一定比例計劃指標支持農村新產業新業態和產業融合發展。

3.4 四川省城鄉建設用地增減掛鉤模式創新

城鄉建設用地增減掛鉤節余指標普遍用于保障城鎮發展用地，而很少用于農村建設與產業發展。為解決這一普遍問題，四川省成都市研究制定了《成都市集體建設用地整理與集中使用管理暫行辦法》，探索嘗試“小掛鉤”，開展試點工作，為增強農村的內生發展動力提供用地保障。同時，成都市以“小掛鉤”項目為抓手，加強鄉鎮基礎設施建設，提升公共服務水平，引導鄉鎮人口集聚，通過提升需求為產業發展奠定基礎，因地制宜在鄉鎮周邊預留用地空間，用于保障產業用地需求，促進農村三產融合發展。

4 “以地興村”的路徑建議

4.1 完善耕地和永久基本農田保護制度

為實現“以地興村”，寧夏農村地區需探索創新耕地數量、質量、生態“三位一體”保護機制。1）在現有耕地提質改造基礎上，探索開展建設占用耕地耕作層剝離再利用，拓展耕地占補平衡新途徑。2）探索將由于歷史原因未納入耕地保護范圍、適宜開發的農用地納入新增耕地的可行性。3）發揮耕地景觀功能，探索“種養結合”多種模式，建設生態良田，有效提升種植效益，助力農村新業態發展。

4.2 發揮規劃引領作用

村莊規劃是農村開展各項建設的依據和支撐，是提升鄉村國土空間治理能力、提高農村發展水平的重要抓手，是實現鄉村振興的重要舉措。1）在探索構建國土空間規劃體系過程中，要適應現代農業和農村產業融合發展需要，因地制宜科學編制村莊規劃。2）統籌好各項開發保護利用活動，優化耕地保護、村莊建設、產業發展、生態保護等用地布局，嚴格落實國土空間用途管制，引導農田集中連片、建設用地集約緊湊，進而推進農村綠色高質量發展。

4.3 充分運用改革試點經驗，激活農村發展動力

1）借鑒農村土地制度改革三項改革試點的創新經驗做法，充分發揮試點的示范作用，將土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革三項試點有機結合，統籌建立“超占有償使用、新增有償取得、審批縣域統籌、轉讓政府補貼”制度，解決宅基地空置率高等問題。2）統籌推進宅基地“三權分置”和集體建設用地綜合整治，平衡好國家、集體、個人利益，讓農民公平享有土地增值收益。3）建好用好城鄉統一的建設用地市場，充分發揮市場資源配置作用，增強農村發展內生動力[2]。

4.4 加強建設用地計劃指標支持

充分發揮土地利用計劃對促進國家重大政策落實具有積極作用。1）進一步完善土地利用計劃指標獎勵機制，實事求是、科學評估鄉村振興取得的成效，對取得明顯成效的地方進行土地利用計劃指標獎勵。2）在年度土地利用計劃指標中，安排一定比例的指標用于農村新產業新業態和產業融合發展，同時建立動態調整機制，將年度土地利用計劃指標與存量盤活成效掛鉤，根據地方上年度存量建設用地盤活情況合理調整本年度土地利用計劃指標。

4.5 盤活農村各類存量建設用地

1）建立和完善農村集體建設用地騰退有償調劑制度。農村集體經濟組織或村民委員會，可根據村莊規劃和農民提出的拆舊意愿，拆舊復墾廢棄宅基地等閑置建設用地，鼓勵通過農村土地綜合整治等多種方式節約建設用地，支持農產品加工、倉儲、物流等設施建設，并促進鄉村休閑旅游、農村電商、養老產業等農村二三產業發展[3]。2）鼓勵農村集體經濟組織充分利用城鎮低效用地再開發政策，引入投資經營主體，推動農村配套設施改善和產業轉型升級[4]。

4.6 引導城市資源要素向農業農村流動

引導城市資源要素向農村流動，既要打破制度壁壘，又要發揮市場作用，真正推動城鄉融合。例如，建立公共營銷服務平臺，通過入股聯營等方式創辦農業企業，通過推動市民下鄉等方式擴大農村市場，通過改善農村基礎設施提檔升級，降低資源要素進入農村的成本，促進資源要素流向農村[5]。

4.7 探索土地復合利用

鼓勵農業生產和村莊建設等用地復合利用，按照規劃要求和用地標準，在嚴格保護耕地和生態環境、保障農民權益的前提下，利用農用地和集體建設用地發展休閑農業、農業交易、農業科普、農事體驗、鄉村旅游等產業，拓寬土地利用方式和功能，促進土地節約集約，提高農村土地利用效率，優化農村產業用地結構，推進農村產業興旺。