政府購買社會組織服務的目標置換研究
——基于多重邏輯的分析視角

文/鄒珊珊黃葉青楊蓓蕾（.同濟大學公共管理系，上海 0009；.華東理工大學社會學系，上海 0037）

一、問題的提出

政府購買社會組織服務興起于20世紀70年代末的歐美國家。自2013年出臺《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》和《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》后，政府購買服務已成為我國全面深化改革的一項關鍵性舉措。政府購買服務以提高公共服務供給的質量和財政資金的使用效率、改善社會治理結構、滿足公眾的多元化需求而著稱。①Van Slyke D.M，“The Mythology of Privatization in Contracting for Social Services，”Public Administration Review，Vol.63，No.3，2003，pp.296-315.然而，政府實施購買社會組織服務過程中，時常出現目標沒有實現、各種“失靈”問題頻頻發生的現象，如公共服務提供質量降低，不能節省成本、合同管理監督成本高、“供應商壟斷”②周俊：《政府購買公共服務的風險及其防范》，《中國行政管理》2010年第6期。、缺乏競爭市場③徐家良、程坤鵬、蘇鈺歡：《公共價值視域下政府購買公共服務市場競爭度研究——基于S市的定性比較分析（QCA）》，《上海行政學院學報》2019年第5期。、需求失真、評估作假④劉舒楊、王浦劬：《政府購買公共服務中的風險與防范》，《四川大學學報》（哲學社會科學版）2016年第5期。、服務流于表面⑤賈晶晶、馬穎穎：《過程式嵌入：對社會服務項目化供給低效運轉的解釋——以S市A街道辦事處社會服務項目為例》，《社會工作》2021年第2期。等各種問題，為公共服務及其治理目標的實現帶來不確定性。

學界對政府購買服務中出現的問題一般歸納為三類。一是我國政府購買社會組織服務的制度環境的問題。強政府弱社會的制度環境中，我國政府購買服務難以達到政府和社會組織的伙伴合作關系，分工不明、責權不清、業務交叉等問題和公平有序競爭的缺乏容易影響政府購買服務質量。⑥章曉懿：《政府購買養老服務模式研究：基于與民間組織合作的視角》，《中國行政管理》2012年第12期。二是具體政策和相關機制的問題，比如風險防范機制、合同管理機制、項目管理機制⑦陳堯、馬夢妤：《項目制政府購買的邏輯：誘致性社會組織的“內卷化”》，《上海交通大學學報》（哲學社會科學版）2019年第4期。、績效評估機制⑧陳曉蓉、張汝立：《手段偏差與目標替代：制度邏輯視角下政府購買服務績效評估困境》，《求實》2021年第5期。等迫切需要優化。三是聚焦購買雙方主體自身缺陷的問題：政府合同管理能力缺乏，服務與管理難以形成合力，政府購買選擇容易操作而不是民眾急需的服務從而導致需求失真。⑨周志忍、李海燕：《購買服務：政府應作精明買主》，《中國機構改革與管理》2014年第8期。社會組織力量弱小，專業能力不強，有限資源和精力用于應對政府或第三方評估，內卷化嚴重，使得服務質量難以保證。⑩王詩宗、楊帆：《政府治理志愿失靈的局限性分析——基于政府購買公共服務的多案例研究》，《浙江大學學報》（人文社會科學版）2017年第5期。這些研究成果一定程度上發現了政府購買與社會組織服務供給之間的因果關系，而從政策過程的角度看，其雖有一定的解釋力，但局限性也很明顯。

借用管理學目標置換模型能夠發現政府購買服務過程中的政策執行偏差。本文使用的目標置換（goal displacement）概念系舶來品，也被譯作目標轉移、目標替代或目標偏差，是指組織悖離最初設定的官方目標轉而追求其他目標的現象。?大衛·霍頓·史密斯等：《非營利管理辭典：術語與概念》，吳新葉譯，北京大學出版社，2018年，第117頁。這一概念大體上有三層含義：一是管理主義原則下的目標置換，表現為管理者偏好使用量化指標進行衡量的結果。因此，目標置換變成了一種忽略了組織聲稱要實現的目標，而更多關注容易測量的、顯性的目標，或是將手段作為目標，導致偏離組織最初目標的組織現象。①劉煥、吳建南、徐萌萌：《不同理論視角下的目標偏差及影響因素研究述評》，《公共行政評論》2016年第1期。聚焦于用易測量的產出指標替代難測量、更有意義的指標是組織目標置換的常見表現形式。②Resh，W.G.and Marvel，J.D.，“Loopholes to Load－Shed：Contract Management Capacity，Representative Bureaucracy，and Goal Displacement in Federal Procurement Decisions，”International Public Management Journal，Vol.15，No.4，2012，pp.525－547.二是程序主義原則的目標置換，典型的表現是目標管理的規則被主觀放大，而初始目標自身則被視為次要的追求。有些情況下，行動者將程序置于優先位置甚至將其視為唯一，而實質正義則游離于目標體系之外。默頓在對組織研究中發現，組織經常將目的和手段置換，遵循規則勝過達到目的。③羅伯特.K.默頓：《社會研究與社會政策》，生活·讀書·新知三聯書店，2001年。三是不僅組織運行中會出現目標置換，政策執行過程中也容易出現目標置換，各種政策敷衍、政策歪曲、政策附加等形式代替了政策的初始目標達成。④袁飆：《政策執行中的目標置換行為及其對策探析》，《江西行政學院學報》2002年第3期。政策執行中的目標置換行為浪費了大量的社會公共資源，違背了政策的長遠目標，影響了政治主體的權威性，帶來諸多負面影響。⑤楊麗麗、龔會蓮：《公共政策執行中的目標置換行為及其治理》，《廣西社會科學》2014年第6期。

政府購買社會組織服務存在的問題，本質上是一個政府購買服務政策從目標制定到執行和評估各環節失靈的綜合，多種因素疊加，導致目標置換呈現錯綜復雜的特征。政府購買社會組織服務的目標主要分為兩類：價值目標和績效目標。價值目標強調政府購買服務可以優化公共服務配置資源、加快政府職能轉變、改善服務質量、滿足公眾的多元化需求、促進民主。⑥薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關系》，中國人民大學出版社，2017年?？冃繕藦娬{購買服務能夠有效引入競爭、節約資金、提高效率、提高公共服務供給的質量和財政資金的使用效率。⑦蘇明、賈西津、孫潔、韓俊魁：《中國政府購買公共服務研究》，《財政研究》2010年第1期。實踐中，政府購買社會組織服務中目標置換偏離政府購買服務初衷，營造出政府職能轉變的假象，服務變成“跟形勢”的政績⑧王思斌：《警惕政府購買社會服務中的目標偏離》，《中國社會報》2014年第5期。，浪費了公共資源，同時影響了民間社會組織的發展⑨鄒珊珊：《政府購買社會組織服務過程中的“合謀”問題研究》，《復旦公共行政評論》2015年第3期。。目標置換問題目前成為基層政府購買社會組織服務面臨的核心風險⑩張海：《基層政府購買社會組織服務中的目標置換問題及其治理》，《學習與實踐》2021年第4期。，成為城市治理過程中的離散性誘因?吳新葉：《城市治理中的社會組織：政府購買與能力建設》，《上海行政學院學報》2018年第5期。，是亟待解決的問題。

本文將“目標置換”置于多重邏輯分析框架中，通過分析政府購買社會組織服務過程中目標置換的表現形式，探討不同主體行動背后的邏輯以及邏輯之間的張力，試圖解釋政府購買社會組織服務中目標置換的形成機理，并為矯治政府購買服務失靈提供了建設性的參考依據。

二、多重邏輯分析框架

政府購買社會組織服務，涉及政策制定者即中央政府的政策法令制定，也涉及服務購買者即地方政府的政策執行，以及服務提供者即大量社會組織承接服務。整個購買服務過程中出現目標置換，是多個組織（行動主體）不同邏輯在同一場域中互動的結果。

制度邏輯是指某一領域中穩定存在的制度安排和相應的行動機制，每一種制度場域都有其自身的行動邏輯，不同邏輯強調不同的價值基礎，強調不同行動取向的優先性。①斯科特：《制度與組織：思想觀念與物質利益》，中國人民大學出版社，2010年。制度邏輯提供了宏觀層次上制度安排與微觀層次上人們可觀察的行為之間的聯系。單一討論某一制度邏輯對組織的作用常常會導致片面認識甚至誤讀。只有在不同邏輯的相互作用中才能認識它們各自的作用和影響。②周雪光、艾云：《多重邏輯下的制度變遷：一個分析框架》，《中國社會科學》2010年第4期。多重邏輯的分析框架已被廣泛運用于“村莊選舉”“精準扶貧”③孫宗鋒、孫悅：《組織分析視角下基層政策執行多重邏輯探析——以精準扶貧中的“表海”現象為例》，《公共管理學報》2019年第3期。“政策擴散”④李智超：《政策試點推廣的多重邏輯——基于我國智慧城市試點的分析》，《公共管理學報》2019年第3期?！皩＼囍卫怼雹葜芟蚣t、劉宸：《多重邏輯下的城市專車治理困境研究》，《公共管理學報》2016年第4期。等研究領域。本文關于政府購買社會組織服務的多重邏輯（見圖1）是一個行動分析框架，用以解釋多元主體的行動機制及其規律性。本文認為，在既有制度邏輯下，國家、地方政府和社會組織在各自場域中的行動方式同行動場域存在相關性，但三者之間的互動方式并不一致，彼此間的張力導致政府購買服務的目標置換。

圖1 政府購買社會組織服務目標置換分析框架

在政府購買社會組織服務中，運用多重邏輯分析框架具有解釋力。一是政府購買社會組織服務過程中的多重過程機制及其相關作用。在整個購買服務中，無論是招投標階段、項目實施階段，還是評估階段，我們都可以看到政策的制定者、服務的購買者和服務提供者三者不同邏輯的相互作用，正是不同邏輯的相互作用產生的張力帶來了目標置換。二是多重邏輯視角提供了宏觀層次上制度安排和微觀層次上可觀察行為之間的聯系。一方面，中央政府出臺各種政策法令以推進培育社會組織和政府購買，從而地方各個層級的行動都能體現出中央政府的政策影響；另一方面，基層政府作為購買者，在各種壓力和資源不足的情況下會有各種變通行動；而作為服務提供者，不管是官辦社會組織還是民辦社會組織都會有不同方式的回應策略。在購買服務領域，我們可以看到不同主體之間的相互作用，觀察到多重邏輯的互動過程。政府購買社會組織服務主要有以下三重邏輯。

（一）國家的邏輯

我們把國家定義為包括全國人大和國務院。全國人大是立法機構，具有制度制定的權威；國務院為最高行政機構，不但行使政府購買服務的行政立法權，而且還有行政管理過程的控制權。這一界定的依據是“國家中心論”所倡導的國家角色理論，即國家是經濟發展和社會再分配的促進者。埃文斯發現，能有效進行產業政策干預的國家往往具備兩種特征：一方面，國家具備不受外部既得利益群體掣肘、自主有效施政的能力，國家機器以韋伯意義上的理性官僚制的方式組織起來，以達成國家內部行動能力的協調統一；另一方面，國家與社會保持緊密的聯系，在制定和實施政策的過程中與社會保持頻繁、有效的溝通。①Evans，Peter.Embedded Autonomy：States and Industrial Transformation.Princeton，NJ：Princeton University Press.1995.根據埃文斯的理論，我國在政府購買服務中也可以進行有效的社會政策干預，因為我國從中央到地方存在高效的運作體制，中央政府有自主施政的能力，同時存在各種溝通反饋機制，保持與社會的有效溝通。實踐中，中央政府從登記注冊、孵化培育到購買服務相繼出臺了一系列政策文件，為政府購買社會組織服務提供了頂層制度保障。這些政策包括：《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（2013）、《關于支持和規范社會組織承接政府購買服務的通知》（2014）、《中華人民共和國政府采購法實施條例》（2014）、《關于改革深化組織管理制度促進社會組織健康有序發展的意見》（2016）、《政府購買服務管理辦法》（2020）。在應然的層面，中央強調通過政府購買優化公共服務、提升政府效率、激發社會活力，并且出臺各種政策和細致的規則對政府購買服務行為進行規范。

在國家層面，政府推動政社分開、轉變政府職能、政府購買社會組織服務、激發社會活力，呈現出壓力傳導的邏輯。政府購買社會組織服務的實踐在很大程度上并非市場選擇行為而是政府改革的伴生物。中央政府的目標設置，會按照行政隸屬關系向下層層分解、逐級落實。我國在政府購買社會化組織服務中，存在“供需導向”的市場邏輯與“權威運作”的政治邏輯的沖突。①齊海麗：《公共服務購買場域的制度邏輯沖突與應對策略》，《學習與實踐》2017年第1期。而權威運作的壓力傳導是政府購買社會組織服務中體現出來的“國家邏輯”，體現出轉變政府職能、激發社會活力的高層意志。

（二）科層制的邏輯

科層制，也稱官僚制，指的是一種權力依職能和職位進行分工和分層、以規則為管理主體的組織體系和管理方式，它既是一種組織結構又是一種管理方式。科層制強調分工明確、具有嚴格的職位等級結構和服從關系，嚴格按照程序辦事的規范，以行政效率和程序公正為行政之基本準則。②馬克斯·韋伯：《經濟與社會》第1卷，閻克文譯，上海人民出版社，2019年。即使科層制受扁平化管理、后科層制時代等挑戰，但從管理效率的角度出發，科層制仍是當下中國政府體制最有效的組織形式。在政府購買社會組織服務中，盡管屬地政府具有相對自主性，但地方政府尤其是基層政府作為政府購買社會組織服務的政策執行者、服務購買者，其行動場域介乎國家與社會組織之間，既需要回應國家政策，又需要為社會組織創造合適的購買環境。③上海市徐匯區司法局軟法治理課題組：《基層治理中的軟法定位與實現——上海四個社區的調查》，《天津行政學院學報》2022年第1期。地方政府日常面臨著更高權威的政策法令，面臨著上級給予的多重任務、各種考核與壓力?；鶎诱?，在壓力型體制中處于最低端，終日忙于各種繁瑣艱巨的任務。政府科層制度的壓力型體制、向上負責制和激勵機制讓基層官員對上級的指令十分敏感。④周雪光、艾云：《多重邏輯下的制度變遷：一個分析框架》，《中國社會科學》2010年第4期。

一方面，基于橫向競爭和晉升錦標賽，各種激勵制度讓地方政府對于推進社會治理創新、推行政府購買社會組織服務有一定的動力。地方政府出臺地方上的政府購買社會組織服務的相關政策，建立各種孵化園，培育社會組織，搭建政府購買社會服務的平臺，積極回應中央的政策指令。另一方面，有限的資源和多重壓力，各種考核制度，又讓地方政府在購買服務過程中，往往出現各種應付和求穩行為。地方政府呈現出“科層制邏輯”，激勵制度誘發政府購買的政績導向，考核制度誘發應付和求穩的邏輯。

（三）社會組織的邏輯

社會組織具有非營利性、非政府性、志愿性、公益性或互益性等特征，因其能彌補“政府失靈”和“市場失靈”而備受關注。受長期的強政府弱社會影響，中國的社會組織總體表現出“依附式自主”的特征。⑤王詩宗、宋程成：《獨立抑或自主：中國社會組織特征問題重思》，《中國社會科學》2013年第5期。許多社會組織均堅持“工具主義”的發展策略，并帶有資源獲取的沖動，而不是依據特定公益價值而設置。⑥李友梅、肖瑛、黃曉春：《當代中國社會建設的公共性困境及其超越》，《中國社會科學》2012年第4期。從角色上來看，社會組織是政府購買服務中的承接方，也是專業服務的提供者。隨著政府購買社會組織服務的推進，小部分成立較早、承接項目較多、社會影響力大的社會組織的話語權逐步擴大①徐盈艷、黎熙元：《浮動控制與分層嵌入——服務外包下的政社關系調整機制分析》，《社會學研究》2018年第2期。，規模大的獲得上級政府肯定和表彰的社會組織可以根據合同要求提供服務、捍衛服務運營自主性②葉士華、孫濤：《政府購買服務背景下社會組織自主性的影響機制研究——從組織資本視角分析》，《上海行政學院學報》2020年第5期。。社會組織的專業化使得其在社會治理中越來越具有重要的地位。

然而在政府購買社會組織服務中，更為普遍的是，政社“伙伴”關系的政策預期被社會組織屈于“伙計”位置的結果所取代，政策激勵沒有實現社會組織良性發展的預期目標。③郎曉波：《剩余控制權：社會組織自主性的機制考察——以H市多邊合同執行為例》，《中國行政管理》2020年第4期。組織行動邏輯是接受、迎合甚至強化了行政邏輯，而非削弱政府行政化和官僚化的力量。④許源：《購買場域中的組織特征及其制度邏輯：政府購買服務供給市場研究》，《學習與實踐》2016年第1期。社會組織想要生存下去，就要成功地“游走”于不同部門間，就必須清晰理解不同部門的偏好，呈現出各種策略行動以及事本主義特征。⑤黃曉春、嵇欣：《非協同治理與策略性應對——社會組織自主性研究的一個理論框架》，《社會學研究》2014年第6期。因此，社會組織一方面有著追求專業化提供服務、參與社會治理的傾向，另一方面，也呈現出工具理性的邏輯，其生存邏輯是大量社會組織的主要行動邏輯。

本文以S市的政府購買社會組織服務為研究對象。S市政府購買社會組織服務早在20世紀90年代就有所嘗試。從2009年開始，S市在養老、教育、就業、醫療衛生、社區文化、社會安全、行業性服務等多個領域開展了政府購買服務的探索實踐。研究者在2013年至2022年期間對該市的市、區的4位社會服務采購方（政府和事業單位職能部門）負責人、10位供應商（官辦社會組織5家、民辦社會組織5家，主要服務領域包括為老服務和社區服務）負責人、1位評標專家（某大型基金會負責人）和3位服務對象進行長期多次半結構訪談。本文通過文獻研究和半結構訪談，嘗試通過多重邏輯分析框架，探討S市高層政策制定者、服務購買者和服務提供者不同主體的行動邏輯，多種邏輯之間的張力帶來政府購買社會組織服務中的目標置換問題。

三、政府購買社會組織服務中目標置換的表現形式

目標置換的主要表現是各種弄虛作假的行為：粗制濫造（cutting corners）、說謊（lying）、轉移焦點（sampling bias）或“挪用資源”等。⑥Bohte J and Meier K J，“Goal Displacement：Assessing the Motivation for Organizational Cheating，”Public Administration Review，Vol.60，No.2，2000，pp.173-182.政府購買社會組織服務的過程中，出現了不同類型的目標置換表現形式。

（一）把手段當成目的

目標置換的一個重要表現形式把手段當作目的，組織目標實現過程中出現手段和目標的倒置。政府購買社會組織服務過程中，將手段當作目標是其目標置換形式之一。

1.維持生存替代使命目標

由于資源的匱乏，社會組織“活命比使命重要”。為了獲得資金以更多地承接項目，一些社會組織“饑不擇食”，以拿到項目資助為目的，把使命和目標放在了一邊。①陳為雷：《政府和非營利組織項目運作機制、策略和邏輯——對政府購買社會工作服務項目的社會學分析》，《公共管理學報》2014年第11期。為了有足夠的經費能夠養人，在S市到處承接政府購買項目，成為一些社會組織的主要目的。

“社會組織為了生存到處去找業務。為了拿項目，它可能低價贏出。事實上這個是非常不合理的，也破壞了市場規律。我們也曾經接過跟我們使命不相干的項目，沒辦法，實在需要錢?！保ǚ辗矫耖g社會組織LS負責人T老師，訪談資料20171201）

生存成了社會組織首要目的，社會組織為了生存，整天想著如何接下一個項目，以致無法踏踏實實做項目。ZY作為一個民間發起的社會組織，扎根于社區，隨著組織的成長、人員的增加，必須不斷地接項目來支付人員工資。

“一旦用人就要發工資。每天想著下一個項目從哪來，一個項目接著一個項目，不斷操心，下一頓米怎么下鍋還不知道。開個玩笑，進入此行，都是誤入歧途，上了‘賊船’，但抽身又難，也難以放棄，組織畢竟創辦起來了。因為不知道明年是否能拿到項目，所以對于長遠發展、人員配置、能力建設等，無法做長遠打算，也無法深入去做，服務能力沒法提升，浮于表面。我們在關心弱勢群體，最后我們自己也成了弱勢群體。要錢沒錢，要人沒人，能力也不行。”（服務方民間社會組織ZY項目主管S老師，訪談資料20181205）

2.遵守細則代替了目標

而政府購買合同中，為了達到目標會有相應很多細則。這些細則原本是為了實現目標，是提供服務的手段。過度強調細則，反而忽視了活動內容。政府購買社會組織服務的項目細則中，有每次活動人數的具體限定，有禮品簽收的登記記錄，有的甚至需要每位簽收人的身份證和電話號碼，還有100%的見面率等，各種數量化的文本化的細則讓社會組織疲于應對，如果沒有完成就可能影響評估結果。比如，一場活動要60人以上，不管刮風下雨還是高溫，只要湊足人數，買各種禮品把人吸引過來也在所不惜。把實現細則要求本身當成了目標，活動本身的質量反而顯得次要了。

“XX中心，這個點有多少人，都是要統計數字。當初政府定的活動其實沒啥需求，社會組織為了確?；顒尤藬担s緊到群里發消息：你們明天一定要來啊。人數不夠，到處動員。每天擔心人數不夠，至于活動本身倒是沒那么重要了。”（服務方民間社會組織SL負責人T老師，訪談資料20171201）

此外，嚴格遵守政府購買服務中要求的預算細則也給社會組織帶來困擾。承接政府購買項目，項目預算并不提供服務人員的工資。一方面，政府購買服務項目嚴格限制“人頭費”；另一方面，公共服務的性質決定了人工費用占很大比例。①游玎怡、李芝蘭、王海燕：《政府轉移職能和購買服務提升了社會組織的服務質量嗎？——以中國科技社團為例》，《中國行政管理》2020年第7期。很多政府嚴格遵守細則進行購買，導致社會組織沒法通過正規途徑獲得人員工資、安心提供服務。現實的情況是，社會組織只能想盡辦法鉆細則的空子去獲取人員經費，從而耗費大量精力，也打擊了社會組織承接政府項目的積極性。

“各種規則規定得非常死，因為沒有人員經費，社會組織需要想盡各種辦法去拿到錢。以前到處找發票湊，現在不少活動不是自己做的，是別人做的，也鏈接過來，算作自己做的。然后要花不少時間，定期地變通著去申請活動經費，也就是把一些管理人員按照志愿者來對待，因為發工資成為組織的頭等大事?！保ǚ辗矫耖g社會組織PS負責人Q女士，訪談資料20220326）

（二）作假

作假是組織目標置換的一種形式。在政府購買社會組織服務過程中，從招投標、服務實施到服務評估，不同環節都出現了作假。

1.招投標環節的作假

在招投標環節，存在內定作假現象。

“如果內定是我做的，那其他組織就是陪標的。比如我們陪標，他們標書自己寫好，我們來投。標書他們自己更切合實際點，我們就故意把資金寫高一點?！保ǚ辗焦俎k社會組織PY組織負責人，H老師，訪談資料20181203）

“大家都知道游戲規則。有些組織明擺著陪標的，明擺著有樣抄樣的，明擺著就是為了滿足程序（有三家組織競標）的，看得非常明顯，幾份標書一看就知道誰是主演誰是陪演?！保ㄔu標專家L女士，訪談資料20160527）

為了內定成功，操縱流標也是作假的一種方式，高層級的項目是由隨機從專家庫選取的評標專家來打分的，政府不太好控制，當發現對內定產生挑戰時，政府和內定社會組織也會采取變通行為。

“本來項目是內定好了，然后突然來了一家比較厲害的社會組織，它也來投標，萬一它中標呢？所以要想辦法流標，不能讓它中。本來是內定的，三家來投標對吧，來了第四家了，那你另外兩家陪標的就不用上傳相關投標材料了，你準備好的標書都不上傳了，這都是有辦法的?！保ǚ辗矫耖g社會組織LS負責人T老師，訪談資料2017120171201）

2.服務實施過程中的服務作假

社會組織不提供服務，將別家組織的服務來謊報自家組織的服務，這種作假并非少見。

“我們隔壁有家叫XX家園的組織，是XX辦下面的社會組織，兩個小青年沒啥事。每次我們組織活動，他們就跑過來拍照，蹭我們的項目寫成是他們的活動。有個大學生來我們這邊實習，說你們做得實啊！之前她實習的幾個社會組織，造假現象比較普遍?！保ǚ辗矫耖g社會組織ZY項目主管S老師，訪談資料20181205）

在一些常見的社區服務中，社會組織彼此蹭項目，可能一個活動打多個條幅，拍照來充作自己組織舉辦的項目，也成了社會組織心照不宣的共識。

“互相蹭項目也正常，只要不要太過分。有時候我也要留個心眼，大的項目還是要到場，以防其他組織打著旗號借了我們的項目。”（服務方官辦社會組織LP項目主管B女士，訪談資料20180613）

3.評估過程中的作假

評估作假在政府購買社會組織服務中也不是一種罕見的現象。有的顧及政府心意而作假。當得知政府希望績效良好以顯示當初選擇某社會組織來購買服務的決策是正確的，第三方評估的社會組織為迎合政府領導的意愿，“顧全大局”地或者自己作假或者無視對方作假，使最終評估結果達到預期的水平。①鄒珊珊：《政府購買社會組織服務過程中的“合謀”問題研究》，《復旦公共行政評論》2015年第3期。有的是為了應付評估的作假。各種量化的指標，尤其是非常主觀不切實際的評估手續，耗費社會組織精力，也引發造假。此外，無論是有形的請求還是無形的人情基礎，都有可能會影響第三方評估進行公正、客觀的評價。評估階段還有的是利益驅動造假，因利益交換而造假。

比如某區政府購買G機構的服務對轄區內XX中心進行評估。轄區內有的街道去找G機構，讓自己的中心排名靠前。由于G機構是由某高校老師和其研究生運營，一些街道政府就另外委托5萬元或10萬元的研究項目給G機構的老師或學生。（服務方民間社會組織MT負責人D老師，訪談資料20180523）

（三）粗制濫造

將有限資源聚焦于能夠“彰顯政績”的面子工程，服務流于形式，投機取巧，忽視服務目標是對多元化需求的滿足，也是目標置換的表現形式。

1.面子工程背后的粗制濫造

有的政府購買服務項目是按照上級的主觀意愿，根據上級所掌握的基層數據按照人口比例的要求分解落實的所謂“實事工程”。服務項目基本上按照既定的項目類型以及相應“被確定了的”服務人群、服務內容和服務目標來開展，導致項目需求呈現出自上而下的既定邏輯而非自下而上的發現邏輯。②徐選國：《社區公益服務項目第三方評估的“內卷化”困境及其治理》，《中國社會工作》2017年第4期。

“S市政府每年要將70%的福彩基金費用全部用掉，必須花在XX事業上，但其中大量經費的使用效益不明顯，項目不少是不務實的。總之要把錢用掉，這是政府的任務?！保ǚ辗焦俎k社會組織PY組織負責人，H老師，訪談資料20181203）

將有限資源聚焦于能夠“彰顯政績”的面子工程，關注領導是否滿意而不是老百姓是否滿意，將精力放在各種宣傳上而替代了深入的服務。

“形式大于內容。只要政府領導參觀時人丁興旺就行，他們就高興了。很多都是形式，政府需要的只是形式。政府讓我們花精力打造一個品牌，敘述好一個故事，政府帶人來參觀，認為是自己開發的社會組織，是自己的創新，而社會組織的積極性倒不高。”（服務方民間社會組織ZY資深員工S老師，訪談資料20160511）

2.行政攤派下的粗制濫造

地方政府讓社會組織重心放在自己科室的行政工作上，而不是項目服務上，帶來了粗制濫造的問題。大量社會組織像行政末梢一樣主要圍繞基層行政部門的治理目標開展活動，與政策部門和理論界預期的具有社會屬性、代表社會訴求的社會組織角色有很大區別。①黃曉春、周黎安：《政府治理機制轉型與社會組織發展》，《中國社會科學》2017年第11期。在現實中，基層政府往往讓社會組織把精力放在科室工作而不是承接的服務項目上。

“我們作為官辦社會組織，當初的成立就是為了完成科室的任務，所以在承接政府購買服務的時候，街道經常抱怨：‘你們忙項目的事，科室的事顧到了沒有呀？’所以那些項目，我們只能應付，工作重點是科室的事?！保ǚ辗焦俎k社會組織LP項目主管B女士，訪談資料20160801）

社會組織并不是只要完成政府購買服務合同上的指標就可以順利“交差”，合同之外的“附加工作”才是一些社會組織工作的重心。②陳天祥、鄭佳斯：《雙重委托代理下的政社關系：政府購買社會服務的新解釋框架》，《公共管理學報》2016年第3期。社會組織的服務目標從滿足公眾需求轉移到了滿足基層行政需要，存在目標完全置換的問題。③張汝立、劉帥順、包孌：《社會組織參與政府購買公共服務的困境與優化——基于制度場域框架的分析》，《中國行政管理》2020年第2期。

“居委會、街道的負責人無論什么事都要找你，下達一個命令，哪哪要派幾個人，哪哪需要人手。他們不會考慮，你也是經濟獨立核算的機構，你也有人員支出的成本。但我們也不拒絕，一旦拒絕，明年的項目就拿不到了。今年街道開會，要打防疫針，要我們去值班。為了能夠持續獲得政府購買，至于我們接的項目究竟要怎么做，要完成什么目標，只能應付，沒法深入。”（服務方民間社會組織ZY項目主管S老師，訪談資料20211116）

3.資源不足背后的粗制濫造

由于社會組織資源有限，社會組織在承接政府購買服務中，存在著粗制濫造（cutting corners）現象，只提供表面的服務，服務的量和質則發生了根本性的改變和退化。社會組織工作人員“一次性服務”、上門探訪等短期性服務越來越多，把“社區工作”做成“社區活動”。①岳經綸、王燊成：《社會服務管理中的管理主義與專業主義張力：基于政府購買社會服務的分析》，《行政論壇》2018年第1期。流于表面、深入度不足的現象在S市并非罕見。

“人手有限，也沒有能力做很深。一個社區覆蓋四五個居民區，三個專職員工在一個社區工作，怎么可能做得好！這不是我們一個組織的感受，而是整個S市的問題。我們的社會工作者就在感嘆，也跟其他社會組織交流過，發現原來S市社會工作這塊這么浮躁啊，那么沒有使命感，這個行業里面有很多搗漿糊的！”（服務方民間社會組織ZY組織資深員工S老師，訪談資料20160511）

官辦社會組織YG是X局主管下的社會工作組織。YG組織的社會工作者提到，苦于完成各種見面率而無法對工作進行深化，只是疲于應付：

“一個社會工作者要輻射到100個人，還要保證每個月的見面率，每天疲于應對考核，哪里談得上專業化輔導？所以雖然自己具有專業化背景，也無法深入去做個案?！保ü俎k社會組織YG社工，訪談資料20130316）

而對于服務對象而言，如果服務僅僅是浮于表面、流于形式卻沒有實質內容，服務不僅無意義反而變成干擾。在A區享受某社會組織為老服務的老人這樣說：

“他們的服務主要就是打電話，問我：‘楊伯伯您好嗎？’我說好的。就這樣，經常打。也沒有別的服務。有時在上廁所，聽到電話很急的，跑出來接，很容易摔跤出事。我們這里老城區房子舊，有些電話裝在樓下，人在樓上吃飯，聽到電話急著接很容易摔跤。”（服務對象楊伯伯，訪談資料，20160605）

四、多重邏輯的張力與目標置換的形成

在S市政府購買社會組織服務的多年實踐中，出現了“將手段當作目標”“粗制濫造”和“作假”等目標置換的形式。盡管政策制定者、服務購買者和服務提供者的行動邏輯存在差異，但其中目標置換并不是單一變量的結果，而是多重變量“合力”所致。

（一）“國家的邏輯”與“科層制邏輯”張力

在國家“政社分開”“轉變政府職能”“實施政府購買服務”的強勢邏輯推動下，即使當地市場并不成熟，供應不足，地方政府購買的服務是“落實”而非按照本地社會組織的供給狀況決定的。一些地方政府官員會將購買項目成效作為尋求職務晉升的砝碼②Rong Zhao，Zhongsheng Wu and Chuanjin Tao，“Understanding Service Contracting and Its Impact on NGO Development in China，”Voluntas：International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations，No.5，2016，pp.2229-2251.，追求政績，推進政府購買。同時由于市場不成熟，地方政府又需要應對多重壓力，呈現應付求穩的邏輯?！皣业倪壿嫛焙汀翱茖又七壿嫛钡膹埩?，帶來了各種作假、粗制濫造等目標置換的現象。

招投標中的失范問題就是“國家的邏輯”和“科層制邏輯”張力的產物。在上級政府壓力傳導下，下級地方政府求穩求政績的邏輯傾向于體制內培育社會組織、內定承接政府購買。地方政府以行政機制為主要手段配置財政資金和其他資源以培育社會組織，此類社會組織反映的是政府的需求和偏好。①郁建興、滕紅燕：《政府培育社會組織的模式選擇：一個分析框架》，《政治學研究》2018年第6期。

“培育社會組織，政府購買服務，當時每次開會都是作為一個重點去講，上面一直在推，一直在講。雖然我們S市很早試點過，但還是很難。我們就想要培育一個社會組織，當時是想成立一個S市XX協會，去承接一些服務。這個過程還蠻好笑的，因為我這個單位是事業單位，已經在承接XX辦政府的一些事務性的工作。那么你要成立一個社團組織的話，就像又養一個弟弟。政府為啥喜歡自己培育自己內定購買，因為生怕這錢用得不好出事情，怕有后遺癥?！保ㄙ徺I方S市XX中心J主任，訪談資料20220108）

雖然政府購買的服務需要購買方和承接方存在一種非制度化的默契、理解和協作②周俊：《公共服務購買中政府與社會組織合作的可持續性審視》，《理論探索》2019年第6期。，隨著合作時間的延續，演進的“委托代理關系”會創造信任的基礎而趨向于“管家關系”是常見現象。③VAN SLYKE D M，“Agents or Stewards：Using Theory to Understand the Government-Nonprofit Social Service Contracting Relationship，”Journal of Public Administration Research and Theory，Vol.17，No.2，2007，pp.157－187.然而現實中，這樣一種體制內培育社會組織來承接政府購買服務，偏離了激發社會活力的初衷。各種虛假招標雖然節約了政府的交易成本，但政府職能并未轉變，并未從社會領域退出，而是以另一種形式在加強對社會的控制。

（二）“科層制邏輯”與“社會組織邏輯”的沖突

地方政府在晉升制度激勵下也在積極培育社會組織，購買社會組織服務，營造出政社合作、治理創新的氛圍，然而其“科層制邏輯”中政績導向、好大喜功的特征與“社會組織邏輯”中進行深度“專業服務”邏輯產生沖突?！翱茖又七壿嫛钡母鞣N應付上級任務和求穩的邏輯，又會加大招投標作假，也導致地方政府在購買服務中額外把行政任務代替項目任務施加在社會組織身上。這讓社會組織難以提升其專業化能力、參與社會治理，同時也強化了社會組織“工具理性”的生存邏輯?！翱茖又七壿嫛焙汀吧鐣M織邏輯”的沖突，最終又帶來“手段當作目的”、服務“粗制濫造”等目標置換問題。

粗制濫造的面子工程和各種作假現象，浪費了公共財政資源，沒有達到通過政府購買服務提升財政資金使用效率的初衷。在政府購買社會組織服務中，社會組織受政府的影響，工具理性生存邏輯也日漸占上風，社會組織通過專業化的服務滿足多元化需求的目標也難以達到。即使社會組織的數量和政府購買社會組織服務數量不斷增長，實際上呈現出“沒有發展的增長”這樣一種“內卷化”現象。④吳耀健、陳安娜：《行政化與專業自閉桎梏：廣東D區民辦社會工作機構的內卷化》，《社會工作》2017年第5期。而專業化能力弱、缺乏話語權以及社會組織的權宜主義，又順應和強化了政府購買的行政邏輯。①許源：《購買場域中的組織特征及其制度邏輯：政府購買服務供給市場研究》，《學習與實踐》2016年第1期。

（三）“國家的邏輯”和“社會組織的邏輯”張力

中央政府一直強調政社分開、轉變政府職能、激發社會活力和發揮社會組織的作用。同時民政部十三五規劃強調，“有計劃有重點扶持一批品牌性社會組織，發揮各類社會組織在促進經濟發展、管理社會事務、提供公共服務中的作用”（民發〔2016〕107號）。中央政府從大方向上給社會組織發展提供了很好的空間，然而實踐各部門自上而下不斷規范各種細則，政府購買服務更多的是讓社會組織作為政府的延伸，現實中社會組織缺乏話語權、生存艱難?！皣业倪壿嫛钡膲毫鲗c“社會組織邏輯”中的“專業化”提供服務、參與社會治理的邏輯形成張力，最終社會組織退行，以生存邏輯為主，通過“粗制濫造”等目標置換形式維持生存。有限的財政資金被不斷反復投入，在一種較低使用效率的意義上資助大批功能相近的社會組織重復建設。②黃曉春：《政府購買社會組織服務的實踐邏輯與制度效應》，《國家行政學院學報》2017年第4期。政府購買服務中存在著看不見的手，代表著傳統國家與社會關系在新領域中的強化。③管兵：《競爭性與反向嵌入性：政府購買服務與社會組織發展》，《公共管理學報》2015年第3期。

五、結語

在對政府購買社會組織服務目標置換的分析中，我們發現政府購買社會組織服務的目標置換形式多樣：“將手段當目的”“粗制濫造”甚至“作假”等。在對因果機制的進一步研究中，研究發現了政府購買社會組織服務目標被替換的內在機理也是多元的。S市政府購買社會組織服務給我們展現了一個不同邏輯相互作用的一個場域，主要體現出三重邏輯之間的張力帶來的目標置換。

要解決政府購買社會組織服務中目標置換的問題，需要消解不同邏輯之間的張力和沖突。一是政府購買社會組織服務要以社會需求為導向，從中央政府、地方政府和社會組織都要把關注點放在社會的需求上，對多元需求進行精準識別與有效整合。政府、社會組織和民眾要建立常態化的溝通聯系機制，克服“政府主導”的偏狹，遵循“非必要不購買”的原則，避免政府為了購買而購買、為了創新而創新，避免培育一批為了生存而承接購買的社會組織，最終防范政府購買目標置換，從而節約公共資金。如果地方政府編制不足，公共服務的確需要政府來提供，政府直接生產更能降低交易成本、維護服務的穩定性和質量。這種情況就需要嚴格按照“三定”的原則因事設崗，而不是一味追求“小政府”而壓縮編制，去購買服務。

二是在中央政府、地方政府和社會組織層面，從宏觀政策到細則，在購買社會組織服務全過程中都應該給予社會組織更獨立的空間、更堅定的支持和更完善的制度保障。購買服務項目設計和考核指標設定，在滿足政府治理目標和社會需求的同時，也需要考慮到是否有利于社會組織專業能力的提升。政府和社會組織之間簽定合同規范合理，日常運作中邊界清晰，雙方遵守契約精神，營造平等信任的環境。政府因為擁有資源和權力雙重優勢，所以需要注重邊界，只有讓社會組織不受行政干擾和合同外工作的攤派，提升自己專業化能力，才能更好地提供服務、實現政府購買服務的目標。

三是社會組織踐行組織使命，用專業手段解決社會問題、深耕細作，“有為才有位”。社會組織從使命愿景、戰略規劃、內部治理、人才培養、資源拓展等多個方面加強專業性建設，打造其專業品牌，減輕對政府購買服務項目資金的依賴，擴大在承接政府購買服務中的專業話語權。專業性能提升社會組織的談判權，面臨政府的各種行政攤派，更有助于社會組織說“不”，贏得政府的理解和尊重。當社會組織專業化能力提升了，提供更多社會問題的解決方案，將有效的方法不斷推廣，政府購買社會組織服務的目標才能更好地達成。