后精準扶貧時期的成效考核機制及其優化

[摘要]自精準扶貧工作開展以來，我國已經初步形成了一套包括考核目標、考核內容、考核方式和考核結果在內的考核體系，在研判精準扶貧成效中發揮了重要作用。后精準扶貧時期的過渡階段旨在鞏固脫貧攻堅成果，鄉村振興階段旨在拓展脫貧攻堅成果，這都對成效考核機制提出了更高的標準和更新的要求。應該在已有的經驗基礎上，對成效考核機制進一步規范化，建立長期的動態監測，借助新科技建立較為完備的管理平臺，堅持考核的“隨機性”原則，加強和高校智庫的深度合作，并更注重對考核結果的合理使用。

[關鍵詞]后精準扶貧;鄉村振興;成效考核;優化

[中圖分類號]F323.8? ?[文獻標識號]A? ?[文章編號]1009-0169（2022）02-0035-06

一、精準扶貧時期的成效考核機制

精準扶貧工作是貧困治理的復雜系統性工程的一個重要組成部分，具有重大的社會影響力。黨和政府需要建立動態化的管理系統，為達成目標任務而進行嚴格的考核，對精準扶貧的成效作出研判，因此，成效考核是精準扶貧管理的關鍵性環節。

精準扶貧工作時間緊、任務重、覆蓋面大、牽涉面廣，尤其在我國西部地區，黨和政府始終把精準扶貧工作放在重要位置，傾注了大量心血，對其成效寄予了很大希望。2012年1月，《扶貧開發工作考核辦法（試行）》出臺，對中央和國家機關相關部委、省、市、重點縣等的考核框架基本形成。2015年11月，《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》對考核的基本原則、主體責任、考核方式以及督查問責等方面作出了規定。2016年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發了《省級黨委和政府扶貧開發工作成效考核辦法》，對扶貧考核進一步作出了重要部署。2017年6月23日，習近平總書記在深度貧困地區脫貧攻堅座談會上指出，要實施最嚴格的考核評估，堅持年度脫貧攻堅報告和督察制度，加強督查問責，對不嚴不實、弄虛作假的嚴肅問責[1]?！白顕栏瘛比齻€字明確表達了對考核評估的高標準、嚴要求，即要實行嚴格評估，按摘帽標準驗收，確保脫貧質量。

成效考核是指對已完成或階段性完成的工作進行信息收集、整理和分析的系統性過程，以評估該工作的價值和意義。扶貧工作績效考核的核心是扶貧成效，在國際上牛津貧困和人類發展研究中心為聯合國國際開發署設計了多維貧困（MPI）指數加以衡量;我國精準扶貧工作非常復雜，涉及扶貧主體、扶貧客體、扶貧手段（資金、物資、制度等），其成效考核也是多維度的。從具體的實踐層面看，精準扶貧的成效考核機制是一個系統，主要包括考核目標、考核內容、考核方式和考核結果等幾大部分?？己四繕嘶卮稹盀槭裁纯己恕?，考核內容回答“考核什么”;考核方式回答“怎樣考核”，即用什么具體的方式方法去完成考核;考核結果是前面的環節的目標，就是要得到一個考核的結果。但是考核的結果需要人們將考核過程中得到的數據資料進行整理和分析才能獲得，之后還包含了這個獲得的結果應該如何使用的問題。

在成效考核機制中，“考核內容”要根據扶貧工作的要求，堅持科學全面原則、可操作性原則，從實際出發，設計出易于理解、數據便于收集、操作方便，又能夠反映事物本質和規律的具體、實用的指標。在中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發的《省級黨委和政府扶貧開發工作成效考核辦法》中提出了績效考評辦法體系，根據不同的標準或維度，指標體系主要包含了一級指標、二級指標和三級指標。一級指標包括了減貧成效、精準識別、精準幫扶、扶貧資金等維度，二級指標是每個一級指標之下所列出的基本方面，三級指標是更為詳細的或可量化的指標。如精準識別、貧困戶退出等就是二級指標，“精準識別”更具體的指標包含了最基本的“兩不愁、三保障”，亦即查“吃飯、穿衣、教育、醫療、住房”等具體的指標;“貧困戶退出”就要查脫貧戶當年受扶持情況、收支情況等，查脫貧戶退出程序是否符合規定等。

“考核方式”則最具有實踐性、富有挑戰性。從考核主體來看，主要有政府部門直接考核、第三方考核、省際交叉考核以及媒體暗訪等幾種方式，每一種方式包括了考核主體、客體、步驟、手段如資金等物質支持等具體內容。政府部門直接考核一般根據需要，于平時、年中或年底進行，以每年年底實施的居多，要求在規定的期限內，向上級部門以及中央提交貧困人口信息、扶貧手冊等各種完備的數據資料，并接受核查或抽查。除了這種常規考核外，《省級黨委和政府扶貧開發工作成效考核辦法》中引入了富有創新性的“第三方評估”。所謂“第三方”既非扶貧攻堅任務的下達者，也非扶貧攻堅任務的執行者、完成者，它是政府組織和扶貧開發對象即貧困人口之外的特定機構或社會組織，本質上說即非利益相關者，具有獨立的主體地位，因此它在一定程度上，能有效地規避考核者“既是運動員又是裁判員”的情況，使得考核結果更加符合客觀實際，所獲得的數據更加準確，具有更強的客觀性、可信度?！暗谌皆u估”是新時代客觀評判省級黨委和政府扶貧開發工作精準度、群眾滿意度的重要措施，是除了上級管理部門常規考核之外最重要的一種考核方式。

除了“第三方評估”，近幾年在各地考核方式中還出現了省際交叉考核、媒體暗訪等。交叉考核的主體為脫貧攻堅任務的承擔者，對脫貧攻堅工作的重點、難點等更為敏感、更加了如指掌，到異地去執行考核任務時有獨特優勢，可以規避被考核者由于偏好導致自我評價評估結果偏高等情況，彌補“第三方”在實際評估當中的一些不足?！暗谌皆u估”主要是由學者、科研工作者等構成，他們專業水平較高，但由于評估經驗不足、協作能力不強以及基于對政策理解上的偏差和方法不當運用，有可能影響感知和判斷，交叉考核則能彌補這一弱點。媒體本身具有監督的責任，媒體暗訪是新聞采訪的一種方式，是指媒體為了獲取真實信息、把握事實真相，隱瞞身份獲取新聞材料的調查方式，要求采訪者在法律許可的范圍內操作，不觸及法律底線。將這種方式引入精準扶貧考核，能夠借助新媒體的信息優勢與技術優勢，如實地探訪、全程錄音錄像等，獲取第一手接地氣的關鍵性事實材料，能夠增強考核的真實性和可信度，在一定意義上也保障了貧困群眾的參與度和話語權。

以上幾種考核方式相輔相成、相互補充、相互制衡，構建起了多元的考核方式體系。精準扶貧成效考核顯然不是靠單一主體能夠完成的，要推動中央政府、地方政府、“第三方”組織或機構、媒體、扶貧對象等多元主體協同努力，構建多元聯動的、多層次的、立體化的考核體系，作為客觀、全面地反映我國脫貧攻堅成果的有效“標尺”，對扶貧工作進行全面、精準的考核，更有利于發揮扶貧政策的實效。毋庸置疑，精準扶貧時期的成效考核機制在奮戰脫貧攻堅的過程中發揮了重要的作用。

二、后精準扶貧時期對成效考核機制的新要求

2020年是脫貧攻堅的收官之戰，到年底時現行標準下農村貧困人口已經全部脫貧，脫貧人口5575萬，全國832個貧困縣全部摘帽，消除了絕對貧困，區域性整體貧困得到了一定程度的解決。這表明精準扶貧任務基本完成，同時意味著新生活、新奮斗的起點，換言之，2021年我國進入了后精準扶貧的新時期。

后精準扶貧時期包含兩個相續的階段，第一個階段即過渡期。2020年3月6日，習近平總書記在決戰決勝脫貧攻堅座談會上提出，可以考慮設個過渡期，時長約為5年。準確理解和把握設立脫貧攻堅過渡期的政策指向和多重意蘊，是高質量實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的認識基礎，具有重要的理論實踐意義。由于各省、市、縣的基礎條件、貧困程度等方面存在差異，各地的脫貧質量毫無疑問也會存在差異，扶貧工作也不可能達到同等效果。比如都是強調貧困地區的“造血”功能，有的產業或項目具有良好的發展前景，而有的產業或項目則呈現“短平快”的特點，在持續“造血”上有脆弱性。因此，完成了貧困村摘帽、貧困縣退出的脫貧攻堅任務，還需要在鞏固脫貧成果上下功夫。換言之，在脫貧攻堅的任務完成之后，存在著一個脫貧的可持續性問題，亦即脫貧的穩定性、持久性問題。中國進入絕對貧困消除、相對貧困長期存在的新階段，貧困治理依然是中國政府、中國社會面臨的重要任務，只不過從目標靶向上，由開發“造血”模式升級成鞏固脫貧成果、防止返貧模式，讓脫貧攻堅戰取得徹底性勝利。

第二個階段是鄉村振興階段。鄉村振興戰略是黨的十九大報告提出的戰略。實施鄉村振興戰略立足于對城鄉關系的深刻理解，是要消除城鄉發展之間的鴻溝，解決“三農”問題，實現農村“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！钡哪繕?。從精準扶貧到鄉村振興，是我國“三農”工作重心的一個歷史性轉移。從邏輯上看，精準扶貧解決絕對貧困，實現全面小康;鄉村振興解決相對貧困，實現共同富裕;精準脫貧是鄉村振興的基本前提，鄉村振興是精準扶貧的提升和深化。按照既定的工作部署，沒有精準扶貧邁開堅實的第一步，鄉村振興也就無從談起，而“脫貧”之后就要走向“致富”，所以脫貧工作和鄉村振興的銜接具有內在的必然性。過渡期結束之后，精準扶貧和鄉村振興戰略進行有機銜接，只有兩者銜接，才能實現長短結合、標本兼治，向著共同富裕的目標繼續前進。

在后精準扶貧時期，無論處于哪一個階段，成效考核都是必不可少的工作，都不能缺位，否則很難把握這兩個階段的目標任務是否完成，以及完成的質量如何。當然，階段不同，對成效考核的要求也會有所不同。

從考核目標來看，過渡階段的目標任務是鞏固脫貧攻堅的成果。雖然絕對貧困已經“見底摘零”，但是相對貧困的情況還是不容樂觀的，返貧的風險依然存在，因此，這個階段考核目標從是否脫貧轉換成了是否鞏固了脫貧攻堅的成果。在過渡期內，工作的重點是確保脫貧群眾不返貧，防止發生新貧困，確保不發生系統性返貧風險。習近平總書記指出，“在過渡期內，要嚴格落實摘帽不摘責任、摘帽不摘政策、摘帽不摘幫扶、摘帽不摘監管的要求，主要政策措施不能急剎車，駐村工作隊不能撤”，還要求“要加快建立防止返貧監測和幫扶機制，對脫貧不穩定戶、邊緣易致貧戶以及因疫情或其他原因收入驟減或支出驟增戶加強監測”[2]?？梢?，2021年開始是朝鞏固脫貧攻堅成果的方向努力，確保脫貧人口不返貧，保證此前的脫貧工作扎實穩固。

和上述考核目標相應，考核內容要圍繞脫貧的穩定性、脫貧效果的可持續性進行調整，扶貧效果的可持續性考核指標應成為過渡期考核體系的重要內容。要對是否有返貧現象進行監測，考核重點也相應地放在返貧率、新貧困發生率上。如果貧困人口的脫貧能力真正得到了提升，貧困地區具有持續性的“造血”功能，返貧率很低，說明脫貧成效是可持續的，責任主體的工作應該得到肯定。相反，除了疫情等不可抗因素外，如果還有較高的返貧率，那就說明脫貧成效不可持續。對于返貧率，在考核體系中應該包括返貧的比例、返貧的反復性、返貧的原因等方面的考核內容。新貧困發生率是指在精準扶貧時期并未被核準為貧困人口或貧困家庭的，由于某個或某些因素，在過渡時期陷入貧困，同樣的，在考核體系中應該包括新貧困發生的原因、采取的幫扶措施等具體方面。

鄉村振興階段的目標任務是拓展脫貧攻堅的成果?！巴卣埂碑斎灰馕吨乱徊綉咚降姆较蚺?，但這個方向不是主觀任意的，而是和我國新的歷史節點結合在一起的，即鄉村振興是要從“兩個一百年”的高度著眼和努力。黨的十九大提出了決勝全面建成小康社會和分兩個階段實現第二個百年奮斗目標的戰略安排，即到2035年基本實現社會主義現代化，到本世紀中葉把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國。如果鄉村的發展不盡人意，那么社會主義現代化強國也會大打折扣。因此，中央農村工作會議作出了新的戰略部署，明確了實施鄉村振興戰略的目標任務，這個目標任務是和我國“兩個一百年”奮斗目標同頻共振的：到2020年，鄉村振興取得重要進展，制度框架和政策體系基本形成;到2035年，鄉村振興取得決定性進展，農業農村現代化基本實現;到2050年，鄉村全面振興，農業強、農村美、農民富全面實現?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于實施鄉村振興戰略的意見》強調，“完善扶貧督查巡查、考核評估辦法”[3]，這實際上是圍繞鄉村振興提出了更高的考核要求。

基于目標靶向的變化，成效考核的目標也轉換成脫貧攻堅的成果是否有所拓展。和鄉村振興的“兩個十五年”相應，在第一個十五年考核農業現代化是否基本實現。農業現代化是國家治理現代化過程中的逐步探索，如果說精準脫貧主要考核的是最基本的“兩不愁三保障”，那么在“第一個十五年”，首先考察的就是農戶的“兩不愁三保障”，即吃飯、穿衣、教育、醫療、住房是否在“量”和“質”上有了提升，以及有多大幅度的提升，其中最重要的是教育的“質”和“量”是否有了提升，因為教育才是防止貧困現象世代延續以及鄉村振興的根本因素。然后考察的是延展性指標，即農戶家庭及所在地區的公共服務，如通信條件、網絡條件、交通條件、公共文化條件、社會保障體系等方面的改善程度，即現代化所要求達到的程度。在“第二個十五年”，因為目標是鄉村全面振興，重點放在與城市的比較上，因此應該主要考核農村和城市的比較性指標，如果農村和城市在各項指標上差距很小了，或者說沒有差距了，甚至某些指標超過城市了，那么就表明鄉村實現了全面振興。

在考核方式方面，后精準扶貧時期的考核方式依然可以借助多元考核體系來進行。換言之，無論是在過渡階段，還是在鄉村振興階段，考核方式上的“第三方評估”、省際交叉考核等都是可以繼續適用的。當然，這些方式使用的時間還不是太長，2015年扶貧第三方評估才實施，2016年增加了省際交叉考核，因此步入后精準扶貧時期后應該優化和完善?？傊?，在后精準扶貧時期，績效考核指標體系是大量人力、物力、財力的凝結，要根據系統論和層次結構論的觀點和方法，科學地設計、構建好績效考核體系機制，預先評估考核體系本身，并在實際工作中及時改進。

三、后精準扶貧時期成效考核機制的優化

精準扶貧時期的成效考核機制是一種創新，并在實踐中逐步完善，確保了脫貧成果經得起檢驗，在取得顯著效果的同時，也要看到這種機制還存在需要進一步完善的地方。為了更好地發揮作用，精準扶貧的多元考核體系需要不斷優化，在已經積累的先進、有效的經驗的基礎上，逐步調整成后精準扶貧時期的成效考核機制。

（一）結合實際需要，將現有多元考核體系進一步規范化

精準扶貧的成效考核體系剛剛實行了幾年，屬于先行先試積累經驗，還存在著考核指標設計不夠合理、內容籠統、操作性不強、適用范圍有限、地區標準不統一等情況。要深刻認識和領會黨和國家的鄉村振興政策，抓緊出臺制度規范，對考核的指標設定、運作機理、模式流程、責權落實、人員安排、技術應用、實施進展等方面做出明文規定，出臺實施的細則方案，建立統一規范的評估指標體系，完善全數據采集系統、標準化統計分析系統，執行統一的評估標準和專業化的評估方法。規范流程管理，確保評估客觀高效必須緊盯評估目標，并以評估核心指標為中心開展評估工作，同時實現評估過程的連續性、系統性和規范化，在此基礎上就要嚴格程序、規范評估，這樣才能實現客觀、公正、科學、全面的檢驗。

雖然盡可能要實現“標準化”“規范化”，但也可以給出一些自由度，各地可以根據自身的實際情況，靈活地設置一些指標項，比如，有的地方在生態移民、金融扶貧、產業扶貧或社會扶貧等某個方面有亮點或存在問題，可以在規范性考核之外，確立少量專項考核作為補充。有些地方考核指標有些機械、呆板，甚至太過于苛刻死板， 如有的要求每年駐村時間不得少于200天，有的要求每月走訪貧困戶不得少于10戶，有的要求每月駐村時間不得少于22天，有的在村里安裝攝像頭查崗，這樣會束縛扶貧干部的干事手腳，打擊他們外出爭取資金、申報項目、引進企業、外出考察等工作的熱情。簡言之，不同區域之間存在差異性，同一個指標設計要考慮區域性差異，要具有一定的彈性和靈活性，在程式化的考核之余，也允許靈活地針對某個內容安排蹲點調研、實地回訪等具體做法，對具體過程中可能會暴露出的一些新情況、新問題，要及時改進。

（二）細致統籌安排，建立長期的動態監測機制

《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》強調，“除黨中央、國務院統一部署外，各部門一律不準再組織其他檢查考評”，“嚴格控制各地開展增加一線扶貧干部負擔的各類檢查考評，切實給基層減輕工作負擔”[3]，要簡化考核過程，減少不必要的考核環節。全局性的統籌特別需要科學技術的支撐，條件較好的地區應該利用互聯網、大數據、云計算等現代技術手段，搭建評估數字化管理平臺，實現對評估過程中人、財、物的系統調配、調研進度的精準把控和復雜問題的及時處理，降低評估成本投入，提高組織管理效率。

相關領導部門在部署考核工作時，要將常規考核、省際交叉考核、“第三方評估”、媒體暗訪考核進行細致的統籌安排，因為扶貧工作任務非常繁重，如果從年初到年終，不分輕重、不斷加碼、重重考核，勢必給基層帶來極大的壓力，也沖淡了鞏固脫貧和鄉村振興工作本身。常規考核當然頻次最高，是平時考核、年中考核和年終考核相結合;媒體暗訪比較靈活，在一年中可以隨機地進行;省級交叉考核可以上半年、下半年各一次;“第三方評估”可以只安排年終考核。這樣穿插地進行，避免重復評估，減少評估人員、相關組織和機構的工作量，提高考核效率。主管部門在一些細節上也要加以考慮，比如有些受考核地交通不便，走村入戶經濟上和時間上成本高，有些民族地區語言不通、交流困難，主管部門要在資金、時間進度、人員配備等方面做好保障，以使成效考核評估工作有序地推進。

（三）堅持考核的“隨機性”原則，保證考核評估客觀公正

獨立性是保證考核評估客觀、公正開展的前提，但在實際工作中也會出現問題，比如“第三方評估”的存在是一種有效、必要的外部制衡機制，也是內部評估的一種重要補充形式，但也不可避免地受到外部環境的干擾，第三方評估機構由于對當地人事、地理環境不熟悉，有賴于地方政府的配合，就存在著工作受地方政府阻礙的可能性，影響評估結果的真實與準確。其實，無論哪種考核主體，都是在一定屬地被管轄的，這樣就可能與考核任務的委托方有了某種利益關系，形成利益共同體，會做出某些妥協退讓，不能保證考核的獨立性和客觀性。主管部門在安排考核時，要對種種可能作出預判，盡量減少或避免行政力量干預，為考核主體創造相對獨立的考核環境。

因此，除了常規考核外，其他考核方式要遵循隨機性原則，要讓考核主體在屬地之外開展工作，隨機地通過電腦抽調或接受考核任務。換言之，媒體暗訪應該是隨機異地暗訪，省際交叉考核不能自選關系較好方或者幫扶方進行考核，“第三方評估”也是隨機抽到異地某處作為考核對象?？傊褪且ㄟ^隨機操作，將利益相關變為利益弱相關或利益不相關，這樣才能保證考核的客觀有效。

（四）加強和高校、科研院所智庫的深度合作

在各種考核方式中，除了常規考核，“第三方評估”以其獨立性、專業性、科學性和權威性很受推崇?！暗谌皆u估”需要具備專業的知識，比如對財政涉農資金、扶貧資金管理核算，就需要非常專業的知識和方法，不是一般性機構能完成的。在西方國家，多數情況下承擔評估的是非政府組織（NGO），在我國的現行“第三方評估”實踐中，從中央到地方，由省到市縣，委托的主要是高等院校、科研機構或社會組織等，目前大致以高校和科研院所為主。高校和科研院所自身也有繁重的教學科研任務，屬于松散的半自發狀態，需要時臨時組建評估隊伍，隊員挑選一般以本科生、研究生為主，進行臨時培訓，具有一定的隨意性，素質良莠不齊，對政策的執行過程及出現的具體問題把握程度有限，與委托任務存在一定沖突，不能完全保證評估的質量。

但是，近年來各大高校、科研機構正在建立中國特色的智庫，數量規模正在壯大。成效考核可以和智庫進行合作，因為智庫人員一般而言都由專家組成，具備專業性條件、層次與資質，和智庫合作，既可以保證“第三方評估”的質量，又能提高智庫的社會貢獻度。當然，智庫在一些高校、科研機構中還屬于新生事物，也會存在人員不足的情況，但是可以從高校、科研院所的其他部門抽調，進行理論政策學習，通過舉辦項目培訓班、經驗交流會等多種形式，進行評估流程、社會調研方法以及經濟學、政治學、管理學等多學科知識專業培訓，這樣既具有可操作性，也能保證智庫作為第三方評估主體的連續性、穩定性。

（五）注重對考核結果的合理使用

考核工作比較復雜，耗費大量人力、物力和財力，如果其結果不能充分使用，十分可惜?？己送瓿珊?，應適時安排匯總會，對各種考核結果進行討論，作出分析與總結，找出扶貧工作中的特色亮點、行之有效的經驗方法，加強成效考核的正向激勵作用，“以評促改”“以改促優”，對好經驗、好典型要予以通報嘉獎，使其發揮較大借鑒價值和示范意義，對存在的問題要限期整改、強短板補弱項，適時巡查回訪，嚴肅問責，對于違法違規問題，堅決從嚴懲處。考核結果也可以為扶貧干部和人員的獎勵激勵、追責問責提供重要參考依據，使扶貧工作者有壓力更有動力。此外還要借助網絡的力量，向廣大民眾及時公開考核結果，確保成效考核的權威和公信力，自覺接受人民的監督，暢通反饋渠道，讓民眾包括貧困人口行使話語權，通過有效互動贏得民眾的支持與擁護。

成效考核的結果除了了解情況、發現問題以及作為獎懲的依據之外，更重要的是挖掘考核信息本身建設性的價值，各考核主體應該和各級脫貧攻堅、鄉村振興工作的部門之間充分互動和交流，共同發現當前工作中存在的不足，尋找解決問題的辦法。同時要為下一輪工作的戰略部署群策群力、建言獻策，將考核結果中可靠可用的信息融入科學決策的過程，為工作政策的調整和未來走向提供決策參考，提升決策的科學性及其對實踐工作的指導價值。總而言之，績效考核本身不是目的，更好地鞏固脫貧成果、推進鄉村振興工作，滿足人民對美好生活的向往才是成效考核真正的落腳點。

參考文獻：

[1]習近平.在深度貧困地區脫貧攻堅座談會上的講話[N].人民日報，2017-09-01（2）.

[2]習近平.在決戰決勝脫貧攻堅座談會上的講話.[EB/OL].（2020-03-06）[2021-09-12].http：//www.gov.cn/xinwen/2020-03/06/content_5488151.htm.

[3]中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見[M].北京：人民出版社，2018.

[基金項目]本文為中國青年政治學院2020年度重大項目“擺脫貧困與新時代青年責任” （666160301）的階級性研究成果。

[作者簡介]黃皖毅（1975—），女，壯族，廣西河池人，中國青年政治學院馬克思主義學院教授、哲學博士，主要從事馬克思主義哲學與當代社會研究。