河北省產業扶貧的可持續發展路徑研究

賈江南 劉子夜 魏占杰

[摘要]河北省的產業扶貧雖然取得了良好成效，但是仍然存在一些問題和不足制約產業扶貧項目的可持續發展。通過提升項目優勢、激發貧困戶內生發展動力、健全金融支撐機制、完善生態保護機制、建立返貧機制等措施，研究和探索河北省產業扶貧的可持續發展路徑，對于鞏固擴大脫貧成果、建立健全防貧長效機制、夯實貧困地區鄉村振興和長遠發展基礎具有重要意義。

[關鍵詞]鄉村振興;產業扶貧;可持續發展

[中國分類號]F323.8? ?[文獻標識碼]A? ?[文章編號]1009-0169（2022）02-0031-04

在黨的十九屆五中全會上，黨中央做出了實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的戰略部署。鄉村振興的首要任務是產業振興，實現原貧困區的產業振興依托的就是前期進行的產業扶貧項目，因此產業扶貧項目的可持續發展關系到原貧困區的發展根基和動力來源，提高其效益和市場競爭力成為未來政策規劃的重點。

自開展脫貧攻堅以來，河北省實施各類產業扶貧項目5.3萬個，累計帶動324.1萬貧困人口參與產業、分享收益、脫貧增收，取得了良好效果。但也必須看到，在產業扶貧中還存在一些問題，制約和影響著產業扶貧項目的可持續發展：一是存在“產業扎堆”現象，尤其在旅游項目的布局方面，很多景區具有很大的相似性和重合性，另外在脫貧后期，有的地區為了“趕任務”，發展了許多周期短但不符合長遠規劃的項目;二是現代化程度不高，多數產業扶貧項目鏈條短，大多以原始產品、初級產品為主，停留在小菜園、小作坊的層面，產業對抗市場風險、自然風險的能力較弱，不利于產業競爭優勢的培育;三是貧困戶發展空間受限，一方面表現在貧困人口大多只參與產業扶貧項目的低端環節，另一方面表現在部分貧困區存在精英俘獲現象;四是貧困區金融環境發展不成熟，存在著信用評級難度大、過度依賴財政資金、缺乏金融人才的問題;五是生態規劃欠缺，畜牧業、光伏產業等運行過程中產生的污染物處理不到位;六是產業發展依賴政府扶持，對抗市場風險能力弱。對于上述問題，我們必須盡快采取有效措施，鞏固擴大脫貧成果，建立健全防貧長效機制，夯實貧困地區鄉村振興和長遠發展基礎。

一、提升產業項目優勢

（一）產業發展規劃長遠化

全面脫貧的目標已經實現，但產業扶貧項目的使命還沒有完成，作為鄉村振興的支撐，需要繼續發展壯大。因此要針對“沖業績”項目、脫離自身實際的盲目跟風項目、資源過度消耗項目等不適合長期發展的產業扶貧項目及時調整，立足產業的可持續發展要求，平衡好短期收益和長期增長的關系，做好短期、中期、長期的發展規劃。首先要對貧困區的各項發展條件進行全面調研，選擇真正適合的產業扶貧項目。調研考察時應充分考慮以下因素：一是客觀條件因素，包括自然環境、資源優勢、原材料、交通條件、生態影響等;二是主觀能力因素，包括貧困區的精神文化面貌、項目承接主體的運營實力、基層政府工作人員的工作能力等;三是市場的因素，包括市場需求量、市場擴充潛力、項目運行風險、相關替代品等。其次，要對選擇的產業進行合理規劃，發揮政府的主導作用，引入多方機構參與，加強資金和相關技術方面的支持，推動產業發展的組織化、規模化和品牌化，培育本土優勢產業發展壯大。

（二）產業項目運營專業化

貧困區依據自身資源稟賦發展特色產業，要注重深入挖掘該產業的優勢，以提升產業發展的競爭力。就農業來說，其本身是一個弱質產業，除了生長周期長、對抗市場風險和自然風險能力弱之外，也難以產生高額的財富，因此農業產業扶貧要延伸農業產業鏈，實現生產、加工、銷售的一體化發展。具體操作方面要充分利用政府的扶貧資金幫助貧困戶形成集約式、科學化的生產方式，建立農業開發示范區和重要農產品加工基地[1]，邀請農業科技人員對農民進行種植技術培訓，打造當地特色農產品品牌。就手工業來說，要結合當地產業結構特點，深入挖掘特色手工技藝，融入手工產品中，推進實施品牌化戰略，探索形成具有區域特點的特色小鎮。就旅游業來說，貧困區要全面深入挖掘自身的自然歷史文化資源，精準定位，突出特色。構建協調有序的旅游景區建設體系，合理開發資源，契合市場需求，防止碎片化的雜亂發展;建立一個完整的鄉村旅游評定體系，規范餐飲、民宿、商戶的運營和服務，引導旅游業做精、做強。

（三）建立科技支撐機制

科技扶貧就是為產業扶貧項目提供技術、知識指導。這項工作有助于促進農產品標準化產業體系建設，提升農產品的附加值，實現產業高效保質發展;另外有助于為產業的持續發展培育人才。河北省可以推廣河北農業大學與保定市政府共同創辦的太行山農業創新驛站模式[2]，將高校充沛的科技與人才資源與扶貧實踐結合起來，鼓勵農業院校在貧困地區建立科研、教學、實踐、生產相結合的基地，科研成果助推扶貧產業升級。在實施科技扶貧的過程中，需要采取一些激勵政策，比如對高校建設基地提供一些補貼，對參與項目的高校教師給予職務晉升、津貼補助等豐厚待遇，以吸引人才。在進行生產技術推廣的同時，也要注意培訓貧困戶參與市場競爭的能力，比如營銷技巧、電子商務運營、管理組織方法等。

（四）增強產業抗風險能力

產業扶貧項目要靠市場機制運作，要靠市場發展壯大，必然會遭遇風險，當務之急是幫助扶貧產業項目增強抗風險能力，減少政府“家長式”的過度保護和兜底保障。政府要做扶貧的組織者、促進者和服務者，提供貧困治理的合作平臺，通過政策引導鼓勵多方經濟主體參與，依靠全社會的智慧和力量培育貧困區產業發展壯大。可以采取的措施包括：一是組織相關部門在項目立項前充分進行市場調研和風險識別，制定對應風險防范措施，同時監督跟進產業運營，及時發現潛在風險，防患于未然;二是對貧困戶、項目承接方、投資方、基層政府工作人員開展風險防范意識和知識培訓;三是從扶貧財政資金中專門劃撥出一部分購買相關保險;四是引入行業龍頭企業合作，整合參與大型產業鏈[3]。

二、激發貧困戶內生發展動力

（一）加大思想扶貧力度

要徹底防止脫貧人口返貧，首先要培育貧困群眾的內生動力，改變貧困群眾思想落后與固化的現象。政府要掌握扶貧對象的實時精神面貌，針對不同類型的貧困戶制定合理的發展規劃。基層扶貧干部要發揮加強貧困群眾思想建設的主體作用，深入了解貧困群眾的真正需求，開展多種形式的思想宣傳活動，組織實用的技能學習和經驗分享。此外，還要深入挖掘傳統農耕文化的精華，培育文明鄉風，形成自力更生、團結協作、積極向上的社會風氣。

（二）完善利益聯結機制

“利益共享、風險共擔”的利益聯結機制，有利于增強貧困戶的主人翁意識，激發其奮斗動力。目前的產業利益聯結機制需要進一步完善，要發揮政府在各利益主體之間的黏合劑作用，在基礎設施建設、財政支持、政策傾向、土地流轉等方面給扶貧經營主體以支持。要完善股權和紅利分配方面的制度設計，促進產業扶貧項目的增值收益優先向貧困戶以及帶貧作用明顯的經濟組織傾斜。在扶貧經濟主體方面，要考慮到貧困戶實際能力和經濟情況，為貧困戶參與產業發展提供便利，比如允許貧困戶賒購原料、為他們提供技術指導、收購時設立保護價、超額利潤返還等形式，切實保障貧困戶的利益[4]。

（三）加強“精英俘獲”防范

產業扶貧項目受益主體應該是貧困戶，由于“精英俘獲”“搭便車”等現象的存在，貧困戶群體本身處于弱勢地位且能力有限，導致了項目運行中道德風險的增加。因此政府需要促使貧困戶進行角色轉變，強化貧困群體主人翁意識，發揮民主監督功能，最大程度降低道德風險。具體來說，可以采取以下舉措：一是在選擇“精英”時不僅要關注其工作能力，更要考察其社會評價、思想道德和政治素質;二是推動公共財政資產運營公開透明，加強監管并嚴懲財務造假行為，目前江蘇省已經推出了“陽光扶貧系統”管理扶貧資產，可以向全國推廣;三是推行問責制，對基層管理人員施壓，由于監管不力造成項目資產流失要追究其責任;四是鼓勵貧困戶出資參與產業扶貧項目，增強其主人翁意識。

三、健全金融支撐機制

（一）創新金融扶貧路徑

現有的典型扶貧模式在推廣時，要注意考察應用地的實際情況，因地制宜實施創新。可以將貧困縣作為金融創新的試點，激發金融機構開拓市場的積極性，持續探索既能有效保障貧困區金融需求，又能降低金融機構風險的扶貧模式。比如嘗試推行“保險+期貨+信貸”模式，引入多方金融機構參與，利用資本市場分散農產品價格風險，減輕政府財政壓力。要持續探索符合貧困戶特色需求的金融產品，比如針對不同地區貧困程度及項目特色設計不同貸款利率、貸款額度、還款周期的金融產品。政府要逐步擺脫對貧困區的全權包管，創新風險補償機制，可以實施扶貧擔保貸款熔斷制度。另外，要積極吸納金融人才提高金融服務效率，推進金融創新，尤其是通曉融資業務、風險分析、財務管理的多元化人才。政府可以制定相關的人才引進政策，疏導北京“金融民工”向河北省貧困縣轉移成為“金融人才”，支撐起貧困縣金融業務的一片天。

（二）健全農村信用體系

在現階段，一方面是降低現有信用評級的門檻，通過政府增信，降低確有需求的貧困主體獲得信貸的難度，幫助貧困區起好步，為后續的發展積累資金和實力。另一方面要建立信用檔案，注重培養信用資源，建立失信黑名單數據庫，搭建信用信息共享平臺，逐步建立完善的信用體系。政府要在貧困區大力開展金融知識培訓，讓群眾對于金融的功能、國家的政策、信用的重要性以及金融風險防范有清晰的認識;設立一定的獎懲機制，建立信用積分制，配套相應的等級獎勵，嚴厲打擊非法集資、逃廢債、老賴等行為。金融機構在貸款發放后，要加強對承貸主體的監管，實時跟進貸款用途、項目進度，及時發現資金使用中存在的問題，潛在的危險，完善信貸措施，降低壞賬風險。通過政府、金融機構的共同努力，提升貧困區信用管理水平，規范金融秩序，優化金融生態環境。

（三）完善風險保障體系

要根據貧困區的具體情況，建立由信用擔保、互助擔保和商業擔保相結合的風險擔保體系，建立雙重保險與雙重擔保的風險分擔補償機制，減輕扶貧金融機構的壓力，從而吸引更多金融機構參與到產業扶貧中，形成良性循環。以保險公司為例，國家設立自然災害農業保險基金，當發生自然災害時，國家向農業保險公司提供保險補償，降低農業保險公司的扶貧風險。另外，風險與收益應該對稱，應綜合貸款成本、相關風險因素和利潤評估，適當調整產業扶貧貸款利率。

四、完善生態保護機制

（一）促進生態保護區產業結構優化

2018年，河北省劃定了生態保護紅線四個重點區，即承德市、張家口市、保定市以及南水北調水源地重點區，基本形成護佑京津、雄安新區和華北平原，優化京津冀區域生態空間安全格局。這些區域覆蓋了許多貧困縣，主要功能是水源涵養、土壤保持、防風固沙及生物多樣性維護。要進行生態保護，就要限制某些產業的發展。在重點水源涵養區，就要限制水產養殖產業、畜牧業發展;在土壤保持以及防風固沙重點區，要限制土壤開發活動，實施退耕還林還草，主要發展林果產業。生態保護區的旅游業開發應將環境保護放在首位，建設和完善旅游景區污水、垃圾處理設施。

（二）完善生態補償機制

生態補償機制是我國生態文明建設的一項重要政策，是“綠水青山”與“金山銀山”之間進行轉化的利益協調機制。對于貧困區而言，大多生態環境脆弱，是國家生態補償的重點區域，這就要求產業扶貧與生態補償有效對接，協同發展。一方面要從政策上引導貧困人口轉向發展綠色產業，積極探索多元的生態補償機制，從補償途徑和補償模式等方面進行創新。比如設立退耕還林、林下經濟產業發展專項基金，在因地制宜規劃綠色產業時優先向貧困人口安排，根據生態貢獻度確定生態補貼。另一方面要側重可持續發展的綠色產業開發投入，不能僅僅依靠國家財政轉移支付來維持生態功能保護區的運轉，比如培育生態種植、生物醫藥、生態林業、生態旅游為核心的生態產業鏈，提升生態保護區的可持續“造血”能力[5]。

（三）改進污染處理機制

扶貧產業要實現環境友好型發展，就要貫徹“誰污染、誰治理”的原則，改進和健全污染處理機制。對于養殖業形成的畜禽糞便污染，可以與種植業聯合形成一個閉合循環的產業鏈條，推進養殖—糞便—有機肥—有機農產品的農業生產模式。光伏產業是一項既不消耗資源，也不產生污染的環保產業，可以進行推廣，但美中不足的是在生產光伏設備原材料多晶硅的過程中會產生有毒有害且具有腐蝕性的四氯化硅液體，因此企業要加強對光伏設備達到使用年限的回收利用，避免對土壤和水源造成污染。

五、建立返貧預警機制

（一）堅持政策過渡機制

在這個過渡期要繼續貫徹“摘帽不摘政策、摘帽不摘幫扶”的原則，不能一刀切地斷崖式退出。對于在扶貧過程中發揮了重大作用的企業，政策優惠應該有一個過渡時期，給其充分的緩沖時間建立起穩定的發展基石。另外，政策過渡不是維持現有政策不改變，尤其在扶貧財政資金的規劃與分配方面，要向推動產業轉型升級以及培育產業發展新業態方向傾斜，推進產業扶貧向產業興旺的目標轉變。

（二）完善防貧大數據平臺建設

由相關部門牽頭，統籌扶貧、教育、醫療、住房建設、銀行、保險等部門，加強信息共享與溝通，共建一個全面完善的防貧大數據庫。數據指標應針對致貧原因以及出現的返貧風險因素分類統計，涉及產業發展穩定性、人民居住環境建設的完善性、基礎生活保障的完善性、內生動力與技能的接受情況等，分配到各個部門統籌管理，制定幫扶策略。對產業扶貧項目來說，可以設置“扶貧信息員”平臺服務，對貧困戶依托的產業項目的收支情況進行跟進統計，判斷是否穩定。另外，要加強與氣象管理部門、農業部門的聯系，加強自然災害風險預警，以便提前制定防范方案。數據庫建成后，各級部門要共享監測對象的家庭信息、收入狀況等數據，篩選出重點監測對象，劃分返貧風險等級，加強數據跟蹤與分析，及時發現風險，提前制定幫扶措施。

參考文獻：

[1]吳九興，楊鋼橋.農民參與評價農地整理項目的意愿及其影響因素[J].中國農業大學學報，2013，18（6）：198-206.

[2]河北農業大學太行山農業創新驛站[J].河北農業大學學報，2019，42（5）：2+135.

[3]葛笑如，張亮亮.產業扶貧項目可持續發展的風險挑戰及對策研究——基于蘇北精準扶貧的面上調研[J].湖北社會科學，2018（4）：41-47.

[4]顧天翊. 產業扶貧的減貧實現：理論、現實與經驗證據[D].吉林大學，2019.

[5]鄭繼承.中國生態扶貧理論與實踐研究[J].生態經濟，2021，37（8）：193-199.

[作者簡介]賈江南（1997—），女，河北石家莊人，河北師范大學商學院碩士研究生，主要從事人口、資源與環境經濟學研究;劉子夜（1995—），女，河北張家口人，河北師范大學商學院碩士研究生，主要從事內部控制研究;魏占杰（1968—），男，河北辛集人，河北師范大學商學院教授、碩士研究生導師，主要從事資源與環境經濟學研究。