新時代政策議程設置：場景、行動邏輯與未來趨向

魏淑艷 高登暉 孫峰

摘 要：科學決策是中國共產黨百年奮斗的成功經驗，作為科學決策的邏輯起點和首要環節，政策議程設置至關重要。新時代我國政策議程設置面臨全新的現代場景，多重機遇開啟了公共領域轉型之窗，公共關懷、現代意識、知識型公民、政策行動技能提升加上網絡抗爭，催生了政策議程設置中“新個體”的力量。新時代場景中政策議程設置的行動邏輯，根植于政府治理結構與規則程序的變遷，也寓于被網絡集體行動框架重塑的非正式過程。現代治理需要社會合作建構取向的政策生成，新時代中國的具體國情更強調中國共產黨頂層設計下的協商合作、共同行動和自發推動，而開發更加成熟的政策問題環境掃描指標、加強社會分析，將是新時代政策議程設置的重要議題和趨向。

關鍵詞：政策議程設置;新時代場景;行動邏輯;頂層設計式合作

中圖分類號：D60

文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2022）02-0004-08

基金項目：國家社科基金青年項目“網絡時代我國參與式政策議程設置現代化研究”（20CZZ023）。

作者簡介：魏淑艷（1965-），女，遼寧北鎮人，東北大學文法學院教授，博士生導師，研究方向：公共政策;高登暉（1992-），女，山東濱州人，東北大學文法學院博士研究生，研究方向：領導決策;孫峰（1989-），男，山東淄博人，西北大學公共管理學院副教授，民政部政策理論研究基地合作單位副主任，青年學術英才，研究方向：公共政策、政府與社區治理。

堅持科學決策是中國共產黨百年奮斗的成功經驗，政策議程設置作為科學決策的首要環節，在新時代治國理政實踐中至關重要。政策議程設置是從社會問題到公共問題，再到政策問題的層層篩選機制[1]，尤其在“互聯網+”時代全媒體傳播下其作用更加突出[2]。波普爾（Karl Popper）認為政策科學知識增長永遠始于問題、終于問題[3]，問題可以被培養以至產生歷史性的政策建議[4]。政策議程設置與民主政治、現代治理等密切相關，但并不是所有社會問題都會成為政策問題。那么，到底何種問題能進入決策者視野？本文立足新時代情境，探索政策議程設置的浸潤場景及行動邏輯，從發現問題的“小切口”窺探科學決策乃至現代治理的“大問題”。

一、政策議程設置的新時代場景：公共領域轉型與“新個體”審視

（一）多重機遇開啟新時代公共領域轉型之窗

公共領域是國家和社會參與并展開互動的“第三領域”[5]，政策議程設置扎根于廣闊的公共領域。新時代我國公共領域逐漸從“單向協調”向“雙向銜接”和多元參與轉型[6]，政府人員思想逐漸開放，公民綜合素養不斷提升，新興階層參與政治生活熱情提高，政策企業家和知識分子獨立性增強，成為公共領域形成的堅實力量，對政策議程設置影響深刻。

1.新時代公共領域轉型的多重機遇動因。第一，全球治理共同體的外部機遇。全球治理與現代化交織重疊，是新時代基本背景和發展內在因素[7]。從世界范圍來看，經濟發展是現代化形成的先導和基礎，新時代我國深度融入世界經濟，全球治理共同體普及了現代化理念、工具和方式，營造出公共領域開放的國際化新情境。第二，超越計劃與市場分野的經濟現代化機遇。隨著傳統經濟模式不斷重構、變革與創新，共享經濟、知識經濟、物聯網等逐漸超越傳統計劃與市場的分野，自主進入、互聯互通、高度競爭、急速流動、全局調度的經濟模式開啟了社會結構變遷之窗，從底層影響政策議程設置的社會基礎。第三，政治改革現代化機遇。亨廷頓（Huntington Samuel）、阿普特（Davide Apter）、福山（Francis Fukuyama）等將法治、平等、認同、參與等作為政治現代化的內涵。新時代我國不斷強化法治建設、行政體制改革、民主協商、公眾參與等措施加快了政治現代化進程[8]。第四，雙重任務下的社會轉型機遇。社會轉型是社會運行秩序和規則的轉變。與傳統西方國家不同，新時代我國社會轉型擔負著工業化和現代化雙重任務，有可能超越特定階段、合二為一地走向現代社會，傳統與現代是共時、非對立、交叉連續、此消彼長的關系，因而這個過程將更加復雜，政策議程設置也會面臨更大挑戰。第五，文化轉折機遇。文化是現代性的產兒，新時代帶有文化轉折屬性，經濟轉型、政策改革、體制轉軌、社會發展、個體成長、網絡互動等現代特征，推動了新型公共文化領域逐步形成。茹弗內爾（Bertrandde Jouvenel）認為公共權威有效運行的關鍵在于構建起普遍存在的相互信任，而這種信任的建立依賴文化，文化變遷對政策議程設置中價值觀凸顯具有導向作用[9]。

2.新時代公共領域轉型的“土壤”：民主機制潛力釋放。公共領域民主機制潛力釋放是新時代政策議程設置的基礎，主要表現在三方面：第一，生活世界強化。哈貝馬斯（Jürgen Habermas）將社會整體分為系統（比如經濟、政治系統）和生活世界，生活世界是獨立于系統之外、關乎人們本體生活的場域[10]。生活世界構成了公共領域中公眾對日常生活和政策議題理解的語境。哈貝馬斯認為，在生活世界中發生的東西，才可能成為公眾認為有討論意義的公共議題（因為系統中的問題多是專業性和涉及政治體制的，所以應以決策者決定為主）。生活世界形成的重要前提是生活主體及其交往網絡的形成。隨著我國市場經濟和網絡社會的發展，獨立于系統之外的生活主體和主體間交往網絡逐漸形成，為我國公共領域建構提供了豐富土壤。第二，自主自律意識覺醒。哈貝馬斯認為，公共領域的首要前提，是公眾自主自律地參與到公共領域和公共權力的產生、運作與監督過程。一方面，新時代公眾自主意識提高，尤其是互聯網增強了公眾對自身力量的認知和信心。現代性的一個重要后果就是主體性的確認，在政策議程設置等公共領域中，我國公眾主體性確認表現為言論、行動自主性的覺醒。另一方面，公眾自律意識覺醒，表現為自我決定和自我實現的一致[11]。自我決定就是任何觀點如果不能被看作是其自己的觀點，那么觀點產生的標準就很難獲得其認同和接受，公眾自律意識覺醒體現為自我決定的標準已經嵌入日常交流、實踐和生活中，并謀求在政治體制機制內的自我實現[12]。第三，在交往行動中達成政策問題共識。交往行動指不同主體通過言行達成共識、促進文化更新、培養社會團結和責任感的活動[13]。哈貝馬斯認為，交往行動模式決定了公共領域性質。我國公共領域中公眾交往行動的實現需要滿足四個前提：一是具有言語和行動能力的公眾可以進入公共領域;二是公眾可以平等地提出議題，表達看法與需求;三是真誠地表達，不刻意隱瞞或欺騙，也不會受到公共權力限制;四是公眾的對話只圍繞“如何達成更好的論證”和“理性接受這些有說服力的觀點”開展。“互聯網+”發展和現代化改革，正在促進交往行動的上述前提條件走向現實，推動公共領域民主潛力釋放。總之，我國公共領域民主機制釋放表現為：自主自律的公眾通過交往行動實現自我覺醒、自我異化、自我審視[14]，將生活世界中的議題在公共領域討論、辯護和批判，這既是我國改革開放以來市場經濟深化、民主政治進步的產物，也離不開網絡公共領域為公民個體成長提供的空間。

（二）政策議程設置“新個體”：公共關懷、現代意識與知識型公民

1.公共關懷和現代意識不斷孕育。一是對公共關懷的追求。公共關懷代表著對人類公共信念的訴求，表現為公眾在參與政策議程設置時，能夠通過言語和行動體現公民身份、承擔社會責任和關心國家政治生活，通過認同社會公共生活規范來調節自身行為，通過公共交往行動達成共識。二是公眾主體性提升。公眾社交和參與的基本前提是個體必須具備主體性，因為沒有主體性的個體無法對其決定負責。隨著經濟社會不斷進步，各種顯性和隱性的輸入和輸出機制強化了公共部門對公眾的回應意圖[15]，加之我國取消了一系列嚴格管制的條框限制，公眾自主選擇和決定的權利逐漸擴大，主體性不斷提升。當然，過度自主的信息網絡也可能帶來“網絡民粹主義”等隱憂[16]。三是公眾參與和監督動機顯現。現代國家的重要標志是通過不同形式的民主制度，確立公眾在選舉、決策、監督等權力運行中的基本參與度。人大代表制度、聽證會、網絡民主參與、協商會議等形式保障了公眾意愿能夠上傳到決策層面，激發了公眾表達訴求和參與決策的積極性。各級政府不斷賦予人民以監督權，并通過各種制度化渠道加以確認，公眾監督意識覺醒為規范政策議程設置提供了保障。

2.公眾行動力提升和知識型公民成長。第一，法治為公眾合理的決策參與提供了框架和空間。韋伯（Max Weber）認為，法理型權威與現代社會相生相伴。十八屆四中全會將全面依法治國作為指導思想，通過法律法規確定公眾參與權利、義務、規范、原則、程序、方式，有利于理順公眾參與過程中的各要素關系，為公眾行動能力提升提供了保障。此外，依法辦事是公眾行動能力提升的關鍵，公眾切實遵紀守法，依法進行的參與才有效合理，聚眾鬧事、無理上訪、網絡造謠等不僅是對公眾行為有效性的損害，甚至會造成社會危害而具備刑罰的當罰性[17]。第二，公眾參與政策議程設置等公共生活技能提高。公眾信息汲取觀念日益強化、工具不斷進步，善于借助互聯網等新技術擴大自身影響力。全球化與網絡化給政策議程設置帶來了全新的多元時空體系[18]，網絡時代公眾更傾向于主動出擊，通過網站、廣播電視、手機等渠道，全方位、立體式收集信息，有利于參與過程理性化。第三，公眾對協商合作模式愈加熟悉。我國政府治理從全能主義到弱全能主義再到民主協商，以及當下的合作治理和有效有限政府[19]，治理技術在進步，公民對新的治理模式不斷認可熟悉，政策參與的全過程民主不斷成熟[20]，有利于增強公眾行動的合法性和有效性。第四，知識型公民成為政策議程設置民主的源泉。托夫勒（Alvin Toffler）認為，知識是力量最民主的源泉，未來的政治發展將越來越成為圍繞“知識分配和獲得知識機會”的博弈[21]。政府與科學家通過結盟，不僅提升了公共政策技術含量，也使科學家擁有了一定話語權，甚至在許多決策中占據支配地位[22];普通公眾則更多借助互聯網、輿論領袖以及集體行動來擴大自己的行動影響力，但前提是掌握一定知識和經驗。新時代公眾知識文化儲備和經驗學習能力增強，知識型公民的行動更加合理有力。

（三）新時代政策議程設置的場景特征：以互聯網為中心的話語權博弈與抗爭

卡斯特爾（Manuel Castells）認為，互聯網在個人行動、政治動員中的應用越來越廣泛，成為行動、告知、招募、組織的優勢工具。新時代互聯網治理機構改革和服務不斷深入[23]，基于網絡的政策議程設置話語權博弈不斷增強，典型形式即網絡抗爭。網絡抗爭是社會抗爭領域比較前沿的問題，指公眾出于價值情感或利益訴求，借助網絡平臺，通過有目的、有策略地表達意見和組織動員等形式，對公權力施加壓力和影響決策的行為。公眾網絡抗爭呈現明顯的“不對稱”特征，即公眾強烈意愿和政府回應乏力的對比[24]。從抗爭場域看，既包括線上抗爭，也包括線上抗爭引發的線下抗爭，還包括線上線下共同配合的抗爭;從抗爭對象看，主要針對公權力大、關注度高和公共性質強的部門;從抗爭形式看，主要通過大規模討論、意見匯集、輿論領袖加盟等方式實施廣泛組織動員;從抗爭起因看，既有突發事件帶來的情感沖擊，也有體制機制積弊，還有外在意識形態干涉等復雜的驅動因素;從抗爭結果看，公民網絡抗爭本身就是一種網絡行為，難以逃出網絡輿情生命周期規律;從抗爭話語看，經常使用具有底層性、弱者武器性、被“包裝”的軟性語言[25]。總之，公民網絡抗爭交互性強、復雜程度高、變量耦合多，是新時代個體參與公共決策的新場景與選擇。

公眾網絡抗爭的隨機耦合性，并不代表沒有規律可循，網絡抗爭能否形成取決于三個關鍵要素：一是公民所處的政治機會結構，在沖突制度化解決渠道缺失[26]、開放程度較低的決策環境中，公眾由于正常的意見表達渠道缺失或受阻，更傾向于選擇抗爭方式表達訴求;二是組織動員過程的演變，不同個體之間需要建構聯系和動員框架;三是網絡抗爭的情感激發，包括輿論話語塑造、公眾抗爭表演和價值情感渲染的生動到位。具備了以上三個關鍵要素，公眾網絡抗爭基本上就沿著相對固定的模式演進（見圖1）：從誘發階段（包括創建政治機會結構、選擇工具載體、等待誘發事件），到擴展階段（包括情感激發、共識達成、建構利益聯盟、吸納參與），再到深化階段（包括問題深化、框架建構、議題性質轉換、各方博弈），最后到消弭階段（或者被公共權力關注，當然也存在雖然問題未解決但已經離開公共視野的可能）。

二、新時代場景中政策議程設置的行動邏輯

（一）正式行動邏輯：結構性驅動力與程序性驅動力

1.政策議程設置的結構性驅動力：政府治理結構嬗變與機構改革。我國政策議程設置權具有行政化特征[27]，政府治理結構嬗變是新時代政策議程設置的結構性驅動力。治理結構包含政府、市場、民間組織等治理主體間制度化的權力安排，也涵蓋彼此關聯的價值、制度、規則[28]。新時代我國政府治理不斷減少計劃和全能管理、降低對微觀事務的干預、加強宏觀調控能力，逐漸從塔式治理結構轉向環狀和網絡治理結構（見表1）。

政府治理結構轉變典型的外在表現是機構改革，金登（John Kingdon）認為政府改革是政策議程設置的重要驅動力。改革開放以來，國務院和地方政府機構改革持續展開，對政策議程設置產生直接影響的主要有三類：第一，機構增設。以網信辦為例，為消除互聯網領域“九龍治水”的管理格局，網信辦于2011年5月成立，承擔政策指導等職能;2014年8月實施重組，被賦予監督管理執法權;2017年5月公布的《互聯網信息內容管理行政執法程序規定》賦予網信辦行政執法“硬權力”。網信辦機構設立及其權力“硬化”，對政策問題反饋、輿情監控、信息互動產生了關鍵影響。其他諸如應急管理部門等新設機構，也都直接或間接驅動了相關政策議程設置。第二，機構撤銷。比如中國共產黨中央顧問委員會作為黨政重要參謀機構，能深刻影響政策走向，撤銷其使“八老治國”的決策格局成為歷史;其他被撤銷或合并的機構，諸如藥監局、國務院信息化工作辦公室等，也都影響了特定領域政策問題的產生或消失。第三，機構職能和權力變化。隨著國家對民生、社會治理、環境保護、紀律監察等領域的重視，相應機構設置更加精細化、職能分工更加專業化，權力地位不斷提升，環保、民政、紀檢、監察等部門在政策議程設置中的話語權正在逐漸增大。

2.政策議程設置的程序性驅動力：治理規則與過程變遷。首先，法治對調整社會關系日益重要。決策者按照憲法和法律生成政策，杜絕“四拍”決策[29];執法者依法行政，按照法律規定的實體性規則和程序性規則開展執法工作。其次，治理和決策規則民主化。重視傾聽民意是新時代政府治理的顯著特征，在政策議程設置中表現形式多樣化，包括不斷完善的信息公開制度、搜集社情民意、去中心化和治理主體多元化、公眾監督作用越來越突出等。最后，治理過程科學化、智慧化和專業化。政府治理科學化是一種認知論哲學的轉型[30]，主要表現為：權力資源配置的理性化，包括在縱向上保持權力集中與分散的恰當程度，橫向上注意權力分設、分離與制約，制度設計上保證各權力主體的溝通與協調;開展廣泛的實踐調研，更加注重知識、證據等客觀依據在決策過程中的應用;借助大數據不斷優化決策理念、組織結構、技術輔助系統，建立診斷、設計和學習模型。

（二）非正式過程邏輯：網絡集體行動框架重塑政策議程設置

非正式過程是大批公眾沿著某些共同線路思考問題，形成特定集體行動對政策議程設置產生影響[31]。與正式行動相比，非正式過程關注體制外的社會和公眾，尤其是國民情緒引發的集體行動。集體行動框架包括環境條件、行動模式、動員結構和框架過程[32]。吉特林（Gitlin Todd）認為集體行動依賴大眾媒介[33]，隨著互聯網技術發展，網絡媒介正在重塑集體行動框架（見表2），新的網絡集體行動框架逐步形成。

1.環境條件變遷重塑政策議程設置集體行動的基礎。亞當·斯密（Adam Smith）認為，經濟發展改變了社會分工，使得新型社會群體涌現，促成了涂爾干（Emile Durkheim）定義的社會轉型。“互聯網+”時代產業分工細化，不同行業、層次、群體不斷分化，開啟了廣泛的社會分層和流動，新的集體行動力量正在崛起。與此同時，我國政治體制改革不斷深化，開放、法治和民主觀念加上互聯網等技術工具，環境條件的改變深刻影響了政策議程設置中的集體行動。

2.連接性行動模式催生了共同生產與分享的政策問題網絡。網絡時代，集體行動模式同傳統社會差別較大（見表3）。傳統的集體行動以強關系型行動模式為基礎，而網絡時代的集體行動表現為班尼特（Lance Bennett）和塞格貝里（Alexandra Segerberg）提出的連接性行動[34]。連接性行動模式認為個人不依靠正式組織、不需要有強烈的身份認同，只通過分享鏈接或發表評論，便可以參與政策議程設置，其核心是共同生產、分享，連接性行動模式催生了新的政策問題網絡。

3.新的動員結構醞釀政策議程設置的網絡化途徑。麥克亞當（Doug McAdam）認為，動員結構是將個人組織起來參加集體行動的機制，包括社會成員、抗爭形式兩方面。互聯網通過信息互動傳播，建立起了思想聯盟和情感網絡，社會成員通過線上思想動員達成共識，約定具體的線下抗爭形式，進而開展集體行動。線上動員溝通具有成本低、易操作、實時性和潛移默化等特點，配合線下具體抗爭行動，構成了政策議程設置網絡化方式。

4.新的框架過程培育政策議程設置的獨特話語體系。框架過程是將集體行動所要表達的觀念合法化，解構主流話語體系并將其“為我所用”。網絡語言在話語解構與再生產過程中具有獨特優勢，比如情感表達靈活多變，同一符號可以做到所傳遞的實際意義和表面意義完全相反，為集體行動借助“表面合法化”的主流語言表達其真實動機提供了便利，并且多數網民對這些語言的實際意義更加關注，這與傳統框架過程中表里一致的話語體系有明顯差別。

三、未來之路：走向“頂層設計式”社會合作建構的政策生成

（一）新時代政策生成需要頂層設計下社會合作

新中國成立以來，全能主義治理模式下的政策議程設置，不僅黨和政府在政策議程設置中長期占據單一主導地位，而且容易對政治生活過于關注而忽視社會生活。現代治理需要社會建構取向的政策生成[35]，新時代中國具體國情之下的社會建構政策取向，更強調中國共產黨頂層設計下的合作建構。即新時代場景中的政策問題，是在黨的領導下，由政府、社會和公眾等參與主體，在特定環境中經社會互動過程合作建構而成。

“頂層設計式”社會合作建構的政策生成十分重要。從理論角度看，社會合作建構實際是關于政府和社會關系的理論。隨著“小政府、大社會”格局的形成，國內外研究越來越普遍地認為走向民主行政的社會建構，成為政府與社會互動的理論必然。具體到新時代的中國場景，該論斷則需要有“黨的頂層設計和統籌規劃之下”作為前提條件。從現實角度看，黨的十九大要求創新社會治理模式，社會建構可以推動共識、增強信任、優化互動，對于政治穩定和社會治理具有重要意義，忽視社會合作可能引起社會結構失序、社會價值扭曲、社會實體崩潰、社會關系解組、社會行為失范、社會心理失調等問題，并且合作也可能誘致生成新的社會結構、塑造社會價值、鑄就社會實體、重建社會關系、評價社會行為和積淀社會心理[36]。此外，新時代頂層設計式社會合作建構的政策生成基礎也在不斷完善。一方面，隨著決策科學水平提高，政策問題的前置性生成干預、過程性管理嵌入、社會個案工作、仿真評估等新技術不斷推廣，決策者無須像以前一樣對社會進行全面細致把控，社會合作建構獲得了寬松自主的氛圍;另一方面，不斷完善的民主集中和協商參與等制度，為鞏固中國共產黨頂層設計格局和企業、公眾、公益組織等社會力量合作建構政策議程提供了資源基礎和制度保障。

（二）“頂層設計式”社會合作建構的政策生成邏輯

“頂層設計式”社會合作建構，是具有鮮明中國特色的政策議程設置模式（見圖2），其核心是在黨的統籌規劃下政府與社會協商合作、共同行動，自發推動社會問題進入決策視野[37]。

“頂層設計式”社會合作建構的政策生成邏輯分為戰略和戰術兩個層面。首先，在戰略層面，要堅持政策生成的頂層設計導向。堅持中國共產黨領導是中國特色社會主義本質特征，黨的頂層設計需要貫穿社會合作建構政策議程的全過程。現代國家治理體系不是基層或社會能完成的任務，只能是頂層設計得以實現的目標[38]。政策議程設置必須關注國家高層權力的注意力鎖定之處，捕捉關鍵信息，掌握國家大政方針的宏觀走向。其次，在戰術層面，政府、企業、社會組織、公眾等政策議程主體，通過協商合作、共同行動、自發推動方式，以實現公共利益最大化為核心目標，完成政策議程設置。社會合作建構包含四層含義：一是政府回歸到規劃、動員、領導、協調等職能本位，不再充當無所不管、大包大攬的全能角色，合法且有影響力的參與者不斷出現;二是多中心的政策議程話語體系，除政府之外，企業、社會組織、專家學者、輿論領袖、公共知識分子等參與討論并分享話語權威;三是不同參與主體之間自愿協作，通過信息公開、資源共享等方式持續對話，達成共識;四是靈活的溝通機制和技術手段，體現出開放性、多元化、動態性、多主體性、理性、界限模糊性等特征。

（三）“頂層設計式”社會合作建構政策議程的關鍵

政策問題產生的根源在于社會期望與現狀的差距以及社會環境失調。“頂層設計式”社會合作建構政策議程的實施關鍵，在于開發更加成熟的掃描指標，對政策問題的社會環境進行分析。未來學家奈斯比特（John Naisbitt）在其代表作《大趨勢——改變我們生活的十個方面》中，分析了改變未來的十大基本影響要素，其中大部分都是與社會相關的，而并不是經濟、技術等因素。奈斯比特認為，成熟的社會環境掃描系統應當包含三類基本指標：經濟性指標，包括國民生產總值、國民收入、失業率、居民消費價格指數等;技術性指標，包括互聯網、信息技術等新興技術發展情況，及其對國家政治發展、經濟生活、公眾參與等方面的影響;社會性指標，衡量社會結構、過程、發展條件與效果等方面，這也是未來更加重要的標準。社會性指標配合經濟和技術指標，加上“互聯網+”、督察、調研、社情民意反饋等政策問題環境掃描工具和制度，為決策者認識社會提供更為翔實可靠的來源，成為政策議程設置的基礎。

我國的政策共同體也已經開始關注社會性指標的重要性，比如幸福感調查、中國社科院社會發展報告等，都體現出對社會環境的重視。然而，目前發布的指標比較零散化，統一的官方社會性指標體系尚未完善。未來應當建立涵蓋人口與家庭、健康與營養、居住與環境、交通、社會安全、教育培訓、工作、社會保障與福利、收入與生產、社會參與、文化休閑及時間利用等在內的指標體系，并且每一個指標領域中都應設置“公眾感知”分項，包括公眾對當前社會的主觀感情、期待、希望，尤其是人們對于生活質量的感受，將其作為衡量政策議程設置社會環境的參考依據，這不僅與習近平強調的“人民對美好生活的向往就是我們的奮斗目標”相契合，也將是契合中國本土特色理論性成果的展現。面對新時代日益復雜的社會治理狀況，建立以人民為本位、科學的社會指標衡量體系，應當成為新時代政策議程設置的重要議題和趨向。

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【責任編輯：張曉妍】