城市生態(tài)帶保護與利用的再思考
——以寧波市北侖生態(tài)帶為例

□ 寧波市自然資源和規(guī)劃局北侖分局 黃俊峰 王丹丹 倪 妮

一、背景

在生態(tài)文明理念倡導城市綠色發(fā)展的大背景下，中國從黨的十八大以來已在城市建設(shè)方面做出“大力推進生態(tài)文明建設(shè)”和“城市雙修”等多項部署，意在破解全國城市發(fā)展困境，加速推進美麗中國建設(shè)。

如何從城市可持續(xù)發(fā)展的角度，有效控制城市的無序蔓延，實現(xiàn)有限土地資源滿足城市長遠期發(fā)展的用地增長需求，以及如何從生態(tài)環(huán)境保護的角度，緩解城市發(fā)展建設(shè)與生態(tài)保護之間的矛盾，實現(xiàn)良好的土地利用與安全健康的人居環(huán)境之間的友好互動，已成為目前亟需研究的現(xiàn)實問題。

（一）城市發(fā)展不斷蔓延，郊野空間漸受關(guān)注

在城市不斷發(fā)展蔓延的過程中，作為城市生態(tài)格局重要組成部分的郊野空間生態(tài)價值不斷提升。隨著省、市大花園建設(shè)的推進，以生態(tài)帶為代表的郊野空間及對其保護和利用漸受關(guān)注。

（二）空間規(guī)劃底線管控，倡導綠色發(fā)展思維

國土空間規(guī)劃體系的重構(gòu)，對國土空間利用進行了底線約束和空間管制，提出了劃定“生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界”三條控制線的具體要求，以底線管控、綠色發(fā)展思維來構(gòu)建國土空間開發(fā)保護的總體格局，構(gòu)建完整連續(xù)網(wǎng)絡(luò)化的生態(tài)保護格局。

二、城市生態(tài)帶概念

（一）生態(tài)帶的定義

生態(tài)帶概念從綠道的基礎(chǔ)上發(fā)展而來，是自然—社會—人的復合生態(tài)系統(tǒng)，不僅有傳統(tǒng)綠色空間的保護生物多樣性、凈化環(huán)境、美化城市景觀等特點，還具有控制城市發(fā)展無序蔓延的同時兼顧經(jīng)濟發(fā)展空間需求，是帶狀空間生態(tài)特征的城市生態(tài)廊道。

從規(guī)劃學的角度來看，生態(tài)帶是指城市發(fā)展到一定階段，在城市外圍形成的在實踐中需要保護的、連續(xù)的、具有一定規(guī)模的，連接城市建成區(qū)與外部自然生態(tài)空間的非純生態(tài)用地。一般呈帶狀、環(huán)形或楔形，從外部向城市內(nèi)部引入，并相互作用、相互滲透。其劃定范圍是從城鄉(xiāng)結(jié)合部開始并向外拓展，包含有生態(tài)用地、綠化比例較高的非城鎮(zhèn)建設(shè)用地、少量城鎮(zhèn)建設(shè)用地以及農(nóng)村居民點。

（二）生態(tài)帶規(guī)劃需要解決的基本問題

城市生態(tài)帶作為控制空間擴張的一種措施，在特定經(jīng)濟階段與嚴峻現(xiàn)實之間存在一定矛盾，建設(shè)和控制的度難以平衡。現(xiàn)階段生態(tài)帶規(guī)劃通過資源環(huán)境等承載力來推算生態(tài)容量、人口和用地規(guī)模，只能從總量上進行規(guī)模把控，難以在空間上對應落位，規(guī)劃的可操作性較弱。因此，著眼現(xiàn)實、合理定量，提高可操作性，創(chuàng)造生態(tài)保護和經(jīng)濟社會發(fā)展雙贏的局面是目前關(guān)于生態(tài)帶規(guī)劃編制所需要解決的基本問題。

（三）北侖生態(tài)帶研究意義

北侖生態(tài)帶是城市空間、生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間三者交織的特殊地帶，屬于寧波的郊野空間。該地帶處于開發(fā)邊界外，暫無控制性詳細規(guī)劃覆蓋，目前已編制的村莊規(guī)劃面臨難以統(tǒng)籌區(qū)域生態(tài)保護、資源利用、村莊發(fā)展、開發(fā)建設(shè)的問題。

因此，結(jié)合生態(tài)管控要求，在國土空間規(guī)劃的新形勢下，應重新認識北侖生態(tài)帶在寧波城市發(fā)展中的角色定位，通過生態(tài)帶規(guī)劃研究，摸清本底、挖掘潛力、探索新策，助于完善北侖區(qū)乃至寧波中心城的生態(tài)框架，提升城市的生態(tài)品質(zhì)，引導地區(qū)保護和利用，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的全新格局。

三、北侖生態(tài)帶現(xiàn)狀分析

（一）現(xiàn)狀概況

北侖區(qū)生態(tài)帶范圍涉及4 個街道（小港、戚家山、大碶、新碶）、40 個村，區(qū)域總面積約63.65 平方公里。北侖生態(tài)帶內(nèi)資源本底豐富多元，山林覆蓋率高。擁山面海，河網(wǎng)水系密布。

▲寧波市北侖生態(tài)帶村莊聚落

1.山水資源

林地園地共計2550 公頃，占比38.4%；省級公益林1172.7 公頃，占比17.6%。現(xiàn)狀由于開山采石，山體破損嚴重，生態(tài)帶內(nèi)采礦用地120公頃，自然環(huán)境與景觀遭雙重破壞。

田園風貌顯著，基本農(nóng)田占比高。永久基本農(nóng)田1757 公頃，占比26.4%；一般農(nóng)田243.8 公頃，占比3.67%。現(xiàn)狀平原河網(wǎng)水系發(fā)達，陸地水域共369 公頃，占規(guī)劃范圍的5.55%。

2.現(xiàn)狀用地

現(xiàn)狀建設(shè)用地分散、總量較大。總建設(shè)用地1710 公頃，占比26.87%。城鄉(xiāng)建設(shè)用地1105 公頃，占比17.36%。其他建設(shè)用地605 公頃，占總用地9.51%；非建設(shè)用地4654.7 公頃，占總用地73.1%。

現(xiàn)狀工業(yè)倉儲物流用地分布零散，大部分比較低端，部分工業(yè)企業(yè)污染較大。現(xiàn)狀工業(yè)倉儲物流用地478.37 公頃，占比7.52%。現(xiàn)狀村莊布局零散，土地利用集約性較差。村莊住宅用地355.23 公頃，占比5.34%。

（二）現(xiàn)狀問題

北侖生態(tài)帶內(nèi)資源豐富，但處于被動保護，優(yōu)勢資源未凸顯；面對周邊城市組團高速發(fā)展帶來的空間擠壓和土地被蠶食，存在開發(fā)建設(shè)無序、空間利用低效，現(xiàn)狀建設(shè)用地分散、總量較大，保護性開發(fā)缺失；因受各種限制，該區(qū)域農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展滯后，農(nóng)民收入偏低，農(nóng)村發(fā)展動力不足，對生態(tài)保護缺乏積極性；現(xiàn)狀村莊布局零散，土地利用集約性較差；現(xiàn)狀工業(yè)用地較多，相對零散，部分工業(yè)污染較大；受區(qū)域交通、市政管廊影響大，區(qū)域割裂嚴重；多數(shù)村莊老齡化嚴重，缺乏活力，村莊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務設(shè)施的配置較薄弱。

（三）規(guī)劃思考

生態(tài)帶規(guī)劃需要解決的基本問題是：合理定量，提高可操作性。

城市生態(tài)帶作為控制空間擴張的一種手段，在特定經(jīng)濟階段與嚴峻現(xiàn)實之間處境相當尷尬，建設(shè)和控制的度也很難拿捏。現(xiàn)階段在生態(tài)帶規(guī)劃時根據(jù)資源環(huán)境等的承載力來推算的生態(tài)容量以及城市人口和用地規(guī)模的方法只能從總量上提出控制規(guī)模，很難真正落實到空間，也在一定程度上降低了規(guī)劃的可操作性。

因此，從現(xiàn)實可操作的角度出發(fā)編制生態(tài)帶規(guī)劃，著眼現(xiàn)實，合理估算未來，尋找一種途徑來實現(xiàn)規(guī)劃的價值取向，創(chuàng)造生態(tài)保護和經(jīng)濟社會發(fā)展雙贏的局面，推動了規(guī)劃的可操作性，是生態(tài)帶規(guī)劃需要探索的難題。

四、北侖生態(tài)帶功能定位

（一）發(fā)展思路

針對北侖生態(tài)帶現(xiàn)狀的種種困境局面，提出采用“優(yōu)+減+融+活+控”的規(guī)劃策略。

優(yōu)：明晰范圍，固格局、優(yōu)邊界。堅持生態(tài)優(yōu)先、格局穩(wěn)定、功能優(yōu)化，結(jié)合三調(diào)、最新遙感影像等，局部優(yōu)化邊界，進一步明晰范圍。

減：鎖定總量，做減法、調(diào)結(jié)構(gòu)。以區(qū)域生態(tài)承載能力分析為依據(jù)，在現(xiàn)有規(guī)劃基礎(chǔ)上適當減量，鎖定建設(shè)用地占區(qū)域總面積的規(guī)模總量。減量的重點區(qū)域為違法用地、低效產(chǎn)業(yè)、廢棄礦坑、撤并村莊。

控：劃定分區(qū)，控準入、優(yōu)布局。銜接國土空間總體規(guī)劃的用途分區(qū)，劃分為生態(tài)保護控制區(qū)、一般生態(tài)發(fā)展區(qū)、村鎮(zhèn)減量提質(zhì)區(qū)、城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)。

融：落實配套，促均衡、融山水。生態(tài)帶與城市的融合協(xié)調(diào)。完善村鎮(zhèn)市政配套設(shè)施體系，推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；通過構(gòu)建城鎮(zhèn)村林田湖相融的景觀風貌體系塑造良好的格局風貌。

▲寧波市北侖生態(tài)帶功能分區(qū)圖

活：提升功能，強活力、謀振興。構(gòu)建包括運動休閑、康樂養(yǎng)生、農(nóng)業(yè)體驗、休閑旅游、研發(fā)創(chuàng)意等在內(nèi)的全域“大文化”旅游產(chǎn)業(yè)體系，促進鄉(xiāng)村振興。

（二）發(fā)展目標

結(jié)合對現(xiàn)狀的分析和對未來發(fā)展的研判，北侖生態(tài)帶未來發(fā)展定位需要強調(diào)以人為本、高質(zhì)量發(fā)展和城鄉(xiāng)融合理念，確定發(fā)展目標為“城市綠脊、郊野公園”，打造成為寧波郊野生態(tài)休閑游的首選地、北侖踐行生態(tài)文明理念的重要承載區(qū)、落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的示范基地，包容生態(tài)保育、運動休閑、康樂養(yǎng)生、農(nóng)業(yè)體驗、鄉(xiāng)村文創(chuàng)等多種新興綠色產(chǎn)業(yè)功能的導入。

（三）規(guī)劃結(jié)構(gòu)

北侖生態(tài)帶規(guī)劃構(gòu)建“一脊一脈顯山水，雙軸兩區(qū)多組團”的空間結(jié)構(gòu)，劃分形成小浹江都市田園休閑區(qū)、北侖西站門戶區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園、孔墅+高塘片、丁家山片、莘岙片六大片區(qū)，并進行差異化發(fā)展引導。

（四）服務設(shè)施引導

根據(jù)生態(tài)帶周邊功能區(qū)塊以及人群特征，從配套需求和消費習慣為導向，引導生態(tài)帶內(nèi)各片區(qū)服務設(shè)施布置，完善基本公服配套，提升宜居宜業(yè)品質(zhì)。

五、生態(tài)帶保護利用策略

（一）生態(tài)功能提升對策

1.生態(tài)優(yōu)先，彰顯自然特色

北侖生態(tài)帶應明確其在城市生態(tài)系統(tǒng)中的“生態(tài)位”，保護郊區(qū)農(nóng)田、生態(tài)片林、水系濕地、自然村落、歷史風貌等現(xiàn)有生態(tài)和人文資源，立足于做好城市生態(tài)的緩沖帶。同時，堅持以全域土地綜合整治為平臺，統(tǒng)籌和整合涉農(nóng)政策、資金，在郊區(qū)建設(shè)具有一定規(guī)模、擁有良好田園風光、郊野植被及自然景觀，以保護生態(tài)環(huán)境資源、展現(xiàn)自然人文風貌、提供都市休閑游憩空間為主要特征的郊野開放生態(tài)空間。

2.綠道構(gòu)建，形成水鄉(xiāng)廊道

基于寧波市級綠道網(wǎng)和北侖區(qū)級慢行綠道，串聯(lián)省級和區(qū)級文保點打造歷史印記廊道，逐漸完善北侖生態(tài)帶內(nèi)以“歷史印記+山野風光+江南水鄉(xiāng)”為核心概念的綠道網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，依托靈峰山和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)打造山野風光慢行廊道，依托小浹江田園休閑區(qū)打造江南水鄉(xiāng)廊道等。

（二）用地分類處理對策

1.先減后增，拆二建一

長期以來北侖生態(tài)帶內(nèi)用地按照生態(tài)帶要求進行被動式保護，存量產(chǎn)業(yè)用地發(fā)展、現(xiàn)狀村莊公共設(shè)施及宅基地審批、近期功能性項目落地等與城市生態(tài)帶功能存在較大矛盾。

針對生態(tài)帶內(nèi)大量的低小散產(chǎn)業(yè)用地、撤并型村莊、生態(tài)不適用地以及安全隱患用地等類型的可減量用地，通過確定“減、融、控”的發(fā)展思路，即總建設(shè)量控制一定比例的前提下，以質(zhì)定減、以減定增，采取“剛性+彈性”相結(jié)合的處理方式，針對低小散產(chǎn)業(yè)用地、撤并型村莊用地、近期騰挪等用地做減法，將高效發(fā)展空間、村莊基礎(chǔ)配套、生態(tài)高質(zhì)量用地等做預留，先減后增，拆二建一，逐步盤活低端功能轉(zhuǎn)換成為生態(tài)高質(zhì)量、發(fā)展高效率用地，為近遠期發(fā)展的重點區(qū)塊提供用地保障，全面提升生態(tài)帶的生態(tài)、功能品質(zhì)。

2.建設(shè)用地發(fā)展引導

存量建設(shè)用地中，需進一步明確合法歷史遺留企業(yè)的改擴建控制標準；暫時保留渡頭董工業(yè)區(qū)中因難以找到合理拆遷安置地塊的合法且建設(shè)情況良好的企業(yè)；明確村級三產(chǎn)用地下一步轉(zhuǎn)型及控制要求。

新增建設(shè)用地中，在確保建設(shè)用地整體減量的前提下，以民生為導向，一方面應加快推進生態(tài)帶內(nèi)村莊宅基地及公共服務設(shè)施的合理落地和項目審批，另一方面應允許以科研、田園綜合體、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園等生態(tài)項目及相關(guān)配套的建設(shè)項目進行低密度、低強度的保護性開發(fā)。

（三）村莊發(fā)展引導對策

1.總體發(fā)展策略

（1）將村莊與生態(tài)帶的關(guān)系由“寄生”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮采薄＞C合考慮村莊山水肌理，通過空間改造、資源整合、人文開發(fā)，達到美麗鄉(xiāng)村的永續(xù)發(fā)展。

（2）分類指引、特色培育、充分聯(lián)動。突出村莊個體特色，重點培育、充分聯(lián)動，整合片區(qū)村莊、完善配套設(shè)施、打造片區(qū)強有力的區(qū)域競爭力。

（3）城鄉(xiāng)融合，重振經(jīng)濟。發(fā)揮區(qū)位效應，引入新經(jīng)濟新業(yè)態(tài)，注入新功能，迎合周邊城市區(qū)域的消費需求，以休閑旅游和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為支撐，做強綠色經(jīng)濟的同時，復興村莊、再現(xiàn)活力，推進美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。

2.村莊生活圈營造

以北侖生態(tài)帶內(nèi)村莊的多樣性為基礎(chǔ)，結(jié)合不同類型村莊對公共配套設(shè)施的差異化需求，針對一般村和特色村分別劃定鄉(xiāng)村生活圈、特色生活圈兩種服務圈層。

（1）鄉(xiāng)村生活圈，強化生態(tài)帶內(nèi)村莊的公共屬性。在相關(guān)配置原則和配置標準的指引下，從村服務設(shè)施、教育設(shè)施、衛(wèi)生設(shè)施、文體設(shè)施等方面布局本次規(guī)劃的圈層型基本公共服務設(shè)施配置規(guī)劃。

（2）特色生活圈，活化生態(tài)帶內(nèi)村莊的資源稟賦。針對外來人口較多的區(qū)域、以鄉(xiāng)村旅游、田園綜合體和歷史文化展示為特色的村莊，應配套除生活服務圈配套設(shè)施外的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展類、鄉(xiāng)村旅游和文化展覽類等設(shè)施。

3.差異化定位引導

北侖生態(tài)帶內(nèi)村莊的資源稟賦各有不同，因此針對各自的基地要素、特質(zhì)條件進行差異化的定位引導，提出適合村莊有序發(fā)展的策略，指引村莊分類發(fā)展，注重培育特色村。

根據(jù)村莊本底特征，以生態(tài)保護為前提，將北侖生態(tài)帶內(nèi)村莊分為門戶示范村、特色精品村、美麗宜居村三種類型。其中門戶示范村注重發(fā)展村莊的綜合性職能，兼顧旅游與村莊公共服務設(shè)施的布局；特色精品村鼓勵社會資本參與村莊建設(shè)，功能以旅游接待、特色餐飲和休閑娛樂為主；美麗宜居村注重進行環(huán)境改善和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，創(chuàng)造宜居環(huán)境。

六、結(jié)語

城市生態(tài)帶作為國土空間生態(tài)資源的重要組成部分，是城市整體生態(tài)系統(tǒng)中較為特殊且敏感的地區(qū)，既承接城市又銜接鄉(xiāng)野，在大都市生態(tài)文明建設(shè)中，更加對接人的需求。本文以北侖生態(tài)帶規(guī)劃編制的實踐為基礎(chǔ)，從規(guī)劃技術(shù)層面提出城市生態(tài)帶應采取保護和利用相結(jié)合的措施，通過充分挖掘生態(tài)價值、盤活低效存量、健全管控機制、引導空間落位、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，使城市生態(tài)帶從缺乏有效管控、臟亂差的灰色地帶，向真正體現(xiàn)城市生態(tài)帶內(nèi)在價值的綠色發(fā)展引擎轉(zhuǎn)變。