大膽突破 創新探索 細心實踐 打造林權確權登記改革樣本
——寧海縣清理規范林權確權登記歷史遺留問題試點成效顯著

□ 寧海縣自然資源和規劃局 吳宇航 馮靈姣

2021 年12 月31 日，寧海縣自然資源和規劃局組織召開林權不動產權證書集體發證現場會，首次采用集中發證的模式，為一市鎮牛臺村的村民發放林權不動產權證書35 本，這標志著試點村林權不動產權證書發放在寧海縣正式啟動。2021 年7 月以來，按照自然資源部、國家林草局，浙江省和寧波市政府關于推進林業發展、數字化改革、林權登記工作部署，寧海縣勇擔重任，在一市鎮牛臺村率先開展試點，以林權確權登記歷史遺留問題清理為突破口，按照“大穩定、小調整”的工作原則，創新推出集中辦理模式，以數字賦能深化林權登記“整體智治”，用多跨場景應用推動綠色發展走實走深，實現林權登記生態效益、經濟效益、社會效益的有機統一。實踐證明，寧海的新模式、新技術、新辦法可復制、能推廣，充分貼合村民需求，可有效化解當前林權確權登記中信息缺失、權屬重疊、地類沖突等歷史遺留問題。目前，試點村233 戶林農共474 宗林權權屬、邊界全部理清，村民簽字率100%，糾紛率為0，已申請林權類不動產登記165 戶。

▲2021年12月31日，寧海縣自然資源和規劃局組織召開林權確權登記試點發證現場會。

一、大膽突破，開拓最優模式，打好改革基礎

（一）整村推進，分級確權

為化解信息缺失、權屬重疊、地類沖突等歷史遺留問題，在符合政策導向、符合地方實際、符合群眾意愿的前提下，大膽嘗試，發揮試點的示范、突破、帶動作用。首創整村推進集中辦理模式，通過由大及小、分級確權，確保林權準確落地。由村干部確定整村林權界線和面積，由村民小組代表在確定的村界范圍內劃定8 個小組的林權界線和面積，再由小組成員在確定的組界范圍內劃分個人林權界線和面積。

（二）兩點原則，分步到人

針對40 年數據未更新，實證不符、人員變化大等現實問題，從歷史經驗中總結出兩點新分配原則：“增人不增地、減人不減地”“相對位置相對準確、面積服從四至”。推出劃定到人“兩步走”：第一步，按照歷史清冊中個人林權面積占比情況分攤當前自留山面積，結合歷史資料中的相對位置確定原有林權界線。第二步，結合析產、繼承等情況，梳理原有165 戶與現有233戶之間的對應關系，進一步將林權確定到人。

（三）先易后難，分類登記

按照權屬來源全面梳理每一宗林權情況并劃分四類情形：一是權利人未發生改變的；二是原林權權利人已去世，繼承獲得的；三是由他人處析產獲得的；四是原有協議漏登記的。按照難易程度，分情形分批次主動入村入戶收集資料，動員農戶申請登記發證。為打通登記發證“最后一公里”，切實提高發證率，勇于彎道取直走新路，以事實為依據，大膽采用首次登記代替常規變更登記。

二、創新摸索，攻克技術難關，豐富改革內容

（一）存量數據“一套標準”

按照浙江省不動產登記數據庫標準，以林地所有權數據為基礎，結合原林權登記檔案，開展林權登記存量數據整理和轉換，完成2006年“三林”延包時期林權登記存量數據整理并入庫約23 萬條。為進一步理清林地變化情況，寧海縣深化存量數據整理，通過權利人姓名、坐落等關鍵字段關聯1983 年“三定”時期的證書情況，完成數據整理并入庫約18 萬條，實現林權登記全面信息化，登記數據一套標準。

（二）權籍調查“一張底圖”

全面調查原有林權登記情況，充分利用第三次全國國土調查、自然資源專項調查、不動產登記等資料，制作林權工作底圖。以工作底圖指導權籍調查開展，按照地物特征確定拐點，根據地形界線走向和形狀，連接拐點，形成林權宗地界線。以電子化的“圖上指界”代替傳統實地指界，并采用圖解法，計算林權宗地面積，解決了山高坡陡、森林郁閉度高、面積較大等原因導致的實地指界難問題。

▲牛臺村村民領到了屬于他們的林權登記證書

（三）林權登記“一個系統”

積極落實浙江省不動產登記“整體智治”工作部署，重新構建林權不動產登記工作流程、業務規范，將林權登記納入現行不動產登記系統，讓林權登記重新“流動”起來。加快與林地管理系統對接，實現信息實時互通共享，林權登記“全網聯辦”。加快與外業指界對接，實現林權登記“零次跑”“掌上辦”。

三、細心實踐，完善解決辦法，提升改革成效

（一）建立權屬爭議三級調處機制

根據“逐級調處、就地解決”原則，由村負責調處戶與戶之間的爭議，由鄉鎮負責調處村與村之間的爭議，由縣負責調處鄉鎮與鄉鎮之間的爭議。明確基層政府定分止爭的職責，充分發揮鄉鎮、村干部人熟、地熟、情況熟的優勢，促使糾紛雙方或多方當事人能夠平等協商、妥協退讓最終達成共識，有效解決糾紛。采取林權定界“八步”法，規范權屬爭議調處程序，確保各級有效開展權屬爭議調處工作。

（二）出臺指南表單規范林權登記

研究出臺《寧海縣林權類不動產權籍調查工作規范（試行）》和《寧海縣林權登記操作指南》，進一步明確新模式權籍調查、不動產登記的實現路徑、方式和方法，用林權不動產權證書賦予生態資源合法證明，實現林地及地上林木所有權、使用權、經營權“三權分置”。結合實際登記需要，設計5類規范表單，將界址標示表和界址簽章表合并為一張表，剔除冗余要素，讓內容更加直觀，實現登記資料精減盡簡。

（三）打通林權富農益林轉化通道

合理整合低效分散林地，借助寧海縣土林地銀行政策優勢，與寧海縣農村商業銀行合作，按照承包山林評估價值的3 折、最高50 萬提供擔保，推出“銀政擔”風險共擔模式，解決林農融資難的困境。下步，結合全縣林業碳匯先行基地建設，開展林業碳匯項目方法學應用示范研究，從生產、加工、經營全流程入手，拓寬生態產品價值實現路徑，將林權轉化為實打實能收益的綠色經濟。