國內高校異地校區治理體系：生成邏輯、現實瓶頸與優化路徑

姚鵬閣

(暨南大學 黨政辦公室，廣東 廣州 510631)

我國高校異地辦學的緣起，可以歸為高等教育發展歷史上兩次比較大的調整：第一次是20世紀50年代，國家為兼顧高校地理分布上的平衡，照搬蘇聯的高等教育體制，將為數不多的高校進行拆分。第二次是20世紀90年代，以合并、劃轉為基本內容，將有關高校進行合并，實現“1+1>2”，促進高等教育的快速發展[1]。整體上來看，我國高校異地辦學主要包括三種類型[2]：其一為自我擴展型，由于學校發展規模的擴大，一個校區的發展空間受限，進而在不同的行政區、市或省增設新校區；其二為合并重建型，由于學科綜合和資源配置的需要，將原本獨立的兩個或多個學校，合并形成多校區管理的綜合性大學；其三為擴展合并混合型，具備以上兩類多校區的共同特征。

近年來，高校異地辦學格局，尤其是跨市、跨省的異地辦學發展帶來的問題日益引起人們的廣泛關注，因校園空間分散給高校帶來權責分配、人力資源調配、師生關系、教學形式等方面的變化，在不同程度上影響了異地校區的辦學質量與效能[3]。教育部明確表示原則上不再設立異地新建校區，尤其是對于具有本科教學功能的異地校區。但對多數已經存在異地校區的大學而言，已不能再退回原來單校園模式，必須進行治理創新以適應新的發展形勢。因此，提升異地校區的治理效能，實現治理體系和治理能力現代化，實現高等教育內涵式發展，成為高等教育界關注的焦點。

一、國內高校異地校區治理體系的生成邏輯

(一)宏觀層次：教育治理的改革目標倒逼高校異地校區治理體系建設

教育治理的目標是實現治理體系和治理能力的現代化。《中國教育現代化2035》明確將推進教育治理體系和治理能力現代化作為教育現代化的十大戰略任務之一[4]。教育治理體系和治理能力是一個有機整體，二者相互制約、相輔相成。教育治理體系現代化是指要適應時代特點，通過改革和完善體制機制、法律法規，推動各項教育制度日益完善，實現教育治理的制度化、規范化、程序化。教育治理能力現代化是指在教育治理體系的框架下，增強按照各項制度治教的本領，把制度優勢轉化為高效管理教育的能力和水平[5]。學校作為教育體系中最核心的組成部分，一直以來都是教育改革的重點，教育體制改革最終必然會落到學校層面，使其擺脫由政府單一主體來管理，轉而與社會、市場發生更為緊密的聯系[6]。而異地校區作為大學重要組成部分，完善異地校區內部治理體系，既是“雙一流”大學建設的重要任務，也是實現“雙一流”大學建設目標的重要保障。因此，高校異地校區理應順應大勢，不斷提升治理效能，滿足教育治理體系和治理能力現代化的現實需要[7]。

(二)中觀層次：高等教育的內在規律亟需高校異地校區治理體系建設

內涵式發展是順應我國高等教育發展戰略趨勢的時代選擇。概而言之，我國高等教育內涵式發展的根本意旨在從提高高等教育整體辦學水平和辦學質量出發，改革宏觀和微觀層面制約，高校提高人才培養水平和質量的各種體制機制，加強高校教育教學條件和環境建設，不斷優化人才培養過程，建構與各級各類高等教育功能相適應的人才培養模式，保證各級各類高校人才培養不僅與自身辦學定位相吻合，而且能夠很好地滿足受教育者的高等教育意愿，適應國家和地方經濟社會發展需要，對促進國民素質提高和社會文明進步發揮更大的作用[8]。對于多校區大學而言，要提升整體辦學質量，必須要解決多校區之間協調發展問題。目前，母體校區和異地校區之間在內涵建設的差距存在不斷擴大的趨勢，加劇不同校區之間發展不平衡、不充分的矛盾。因此，通過異地校區治理體系的建設和優化，全面提升異地校區的人才培養質量，注重異地校區內涵式發展，是異地校區未來實現健康、可持續、高質量發展的必由之路。

(三)微觀層次：師生發展的現實訴求呼喚高校異地校區治理體系建設

高校治理體系建設的核心抓手是教師和學生的發展。學生作為大學存在和發展的最基本理由，是大學組織內部構成和活動的主體，關注大學生的價值追求和利益關切是新時代高校堅持和貫徹立德樹人任務的根本要求。一流的師資隊伍對于大學建設與發展具有強大的支撐作用，努力造就一支高素質、高水平的高校教師隊伍是大學實現“雙一流”建設目標的重要途徑。無論是學生還是教師，發展是這兩個與大學治理直接相關的利益群體最核心的利益訴求。學生的發展訴求包括學業需求、生活需求、文化需求、情感需求、心理需求、社交需求、就業需求、安全需求等[9]；教師的發展需求包括有競爭力的薪酬待遇、專業發展、安心治學的氛圍等[10]。因此，高校異地校區要牢牢把握立德樹人的根本任務，以教師和學生的發展為抓手，為創新型人才培養和高水平師資隊伍建設提供一流的服務和強有力的保障。

二、國內高校異地校區治理體系的現實瓶頸

(一)管理機制：權利運行渠道尚不暢通

大學與異地校區之間理應建立暢通的管理機制，但從目前異地校區建設和管理運行的總體情況看，存在不流暢現象。其一，半獨立型異地校區的“一把手”雖然由大學校長(或副校長)兼任，因物理距離較遠等原因，容易導致異地校區領導班子離散性較強的問題。附屬型異地校區雖然與大學共享同一套領導班子、管理制度和發展規劃，大多數大學與異地校區之間的管理機制存在不對等和不匹配的現象，形成龐大的校園空殼[11]。其二，異地校區的管理由校區管委會、校職能部門派出機構，各學院按照條塊結合的形式共同完成[12]，三者的職能權限既相對獨立、又相互交叉，導致校區管委會缺乏對人、財、物等資源的調控權，管委會對駐區單位沒有直接行政隸屬關系，協調難度較大，而且容易出現多頭管理或無人管理的窘況。其三，在學科資源配置和使用方面，大學本部與異地校區之間不可避免地形成“中心-邊緣”的關系格局[13]。

(二)制度建設：內部組織結構仍需優化

目前，國內大多數異地校區的管理仍是院系為基本教學科研單位，行政部門根據管理職能設置。內部組織結構面臨的問題包括：一是保障異地校區健康運行的制度尚需完善，依法治校、依規治校的能力和水平仍需提升，管理不規范的現象時有發生；二是異地校區和校區學院之間的權利失衡，學院的辦學自主權未能得到充分保障，需要接受多層級的垂直管理和橫向管理，辦學效率有待提高；三是校區科層制管理導致部門和機構設置臃腫，存在職能交叉和重復現象；四是異地校區教職員工以及管理干部干事創業的積極性較低，存在將校區當做大學后花園的現象。

(三)治理格局：多元利益主體尚存沖突

作為一種典型的利益相關者組織，異地校區治理必須權衡和兼顧各方利益相關者的利益訴求。目前，我國高校異地校區治理格局面臨的問題包括：第一，地方政府對異地校區行政干預過多，政府意志和行政權利依然占據主導地位，異地校區的辦學自治權未得到充分發揮；第二，學生作為高等教育服務的消費者，對校區治理的參與程度需要進一步提高；第三，校區內部的行政權力過多介入學術事務、干預學術事務的現象比較普遍，導致異地校區管理中常存在議而不決、決而不行、行而未果的現象；第四，教職工參與民主管理的渠道需要進一步暢通。

(四)校園文化：大學精神積淀尚顯薄弱

由于異地校區辦學時間短、空間阻隔、師資短缺等原因，導致與母校區在大學精神、文化氛圍等方面存在較大差異。主要表現在：第一，異地校區的學生由于地域分散，對校本部缺乏了解，導致對學校文化認知產生差異，缺乏文化認同感[14]；第二，異地校區的職工由于編制歸屬、工資福利管理相對獨立等原因，容易產生被邊緣化的心理認知，對學校缺乏組織歸屬感；第三，校區之間空間阻隔，影響校園文化的跨地區交流融通；缺乏文化融通感；第四，異地校區由于缺少有歷史文化積淀和蘊含校園文化的標志性建筑，導致異地校區師生缺少人文環境的熏陶，缺乏文化歸屬感。

三、國內高校異地校區治理體系的優化路徑

(一)治理結構：從單一管理走向多元治理

1.重塑大學與地方政府關系，不斷探索地校合作新模式

第一，深化地方政府與校區產學研領域務實合作，通過優勢學科共建、優秀人才共引、優質資源共享的模式，共同打造政校創新資源全面聯動、多維度、科技產業創新體系。暨南大學珠海校區與珠海市政府合作共建暨南大學科技創新園(珠海)，珠海市投入20億用于服務高層次人才團隊和科技成果在珠海的孵化和落地。第二，堅持戰略規劃引領，對接區域產業需求，調整人才培養層次，優化學科布局。如暨南大學深圳校區與校本部聯動協同、錯位創新，與深圳市其他高校形成既優勢互補又特色獨具的發展局勢，構建高等產業學院集群和若干高端研究平臺，逐步形成以國際化辦學為切入點、以差異化錯位發展為主要路徑、以產業強聯動為突出特色的“4+1+X”的國際化開放式創新型高等教育新高地。第三，完善繼續教育服務體系，滿足區域發展對復合型人才的需求。在異地校區設立繼續教育機構，緩解地方社會經濟結構調整與勞動力素質相匹配的矛盾的同時，不斷提升學校的社會影響力。第四，積極尋求地方政府支持，改善學校辦學條件，拓展辦學空間，不斷改善民生。利用異地校區發展的機遇，從總體布局和空間環境上統籌建筑布局，構建既體現校本部傳統、辦學特點又體現異地校區地域文化和時代風貌的建筑，展現具有特色的建筑風貌，增強師生的文化認同感。

2.完善異地校區內部治理結構，打造多元共治新格局

對于校區內部治理結構而言，關鍵是處理好行政權力和學術權利的平衡，核心在于建立健全黨委領導，校長負責，教授治校，師生參與，民主管理的治理新格局。第一，加強校區黨工委對各項工作的全面領導，充分發揮黨組織的戰斗堡壘作用，以一流黨建引領異地校區的建設和發展。對于涉及“三重一大”等重要問題，要充分落實集體討論、集體決策和民主管理的原則。第二，進一步促進大學教學指導委員會、學術委員會、學位評定委員會等學術組織在異地校區的延伸管理，發揮其在異地校區的人才培養、教學科研、文化傳承中的重要作用。第三，積極探索師生代表參與異地校區決策機制，暢通師生參與校區治理的渠道，充分發揮教職工代表大會、工會、學生會等在校區治理的作用。

(二)治理中心：從校區主體轉向學院主體

1.推動試點學院改革，實現辦學權利下放

行政權力下放，管理重心下移，是完善異地校區內部治理體系的重要方向。充分發揮校區管理委員會在爭取內外部資源的獨特優勢，實現行政管理向精準服務轉變，不僅可以激發學院發展的內生動力，提升學院辦學的積極性和創造性，還可以更好落實教授治學的理念[15]。要推進異地校區的試點學院改革，可以按照學院為主、校區協同、一院一策的原則，在校區內遴選個別學院作為改革試點單位，結合學校和學院實際，制定改革方案，明確改革重點和難點，聚焦人才培養模式、教師遴選制度、考核、評價制度、完善學院內部治理結構等方面，制定切實可行的改革方案。自2015年起，上海交通大學研究和探索協議授權改革，經試點學院申請，相關職能部處協商，常委會審議通過，將學校部分人、事、財、物等方面權責同步下放至學院，賦予學院更大的自主辦學空間，激發其辦學活力。在推動試點學院改革的過程中，我們需要始終把握三點：其一，試點學院改革涉及學校多個職能部門，是學校自上而下的綜合改革，需要全校上下各部門高度重視，統一思想和全力支持[16]。其二，試點學院的改革必然會對學院內部治理提出更高要求，適應學院學術性和行政性的雙重特征，建立和諧的學院內部權力治理生態[17]。其三，試點學院改革后，校區管委會功能會隨之發生變化，由管理轉向服務。根據試點學院發展的不同階段和辦學成效，給予及時的政策配套和資源支持。

2.完善異地校區建設成效評價體系，構建異地校區質量文化

對異地校區建設成效進行科學、合理的評價是促進異地校區健康可持續發展的關鍵。《深化新時代教育評價改革總體方案》進一步指明了新時代教育評價改革的重大意義、改革方向、改革措施和改革步驟，對于推進大學評價改革具有重要的指導意義。第一，要圍繞立德樹人根本任務和社會職能構建評價體系，在尋求內部和外部評價相協調的基礎上，形成更高水平的評價制度體系[18]。要將異地校區建設成效、辦學質量評估納入校區領導班子考核內容中。第二，內部評價要堅持以一流人才培養為核心，注重結果導向，持續改進，多元參與，優化評價內容。要處理好學科建設、人才培養、社會服務、文化傳承的關系，實現分類評價，定性評價與定量評價相結合，構建自主評價、專家評價和第三方評價相結合的多元評價體系[19]。第三，重視評估結果的應用，將評估結果作為資源分配、干部考核的重要參考。對于辦學成效顯著的學院，可以在經費、指標、政策等多個領域進行傾斜；對于辦學成效達不到預期的學院，可以對資源進行核減，實現辦學效能提升的良性循環。

(三)治理重點：從增量建設轉向存量提質

1.以師生的成長和發展為抓手，提升異地校區教學治理水平

從利益相關者的角度來看，無論是教師還是學生，成長和發展是這兩個群體的最核心利益訴求。而以本科教學為切入點，提升教師教學和科研能力，抓住人才成長的內在規律和教學內在規律，可以有效提升人才的培養質量。暨南大學大力實施“三個一”行動計劃，全面提升本科教學質量的做法可以為異地校區提升教學治理水平提升有益參考[20]。學校從三個方面進行突破：其一，圍繞本科教學的三大基本要素即教師、課程和學生，搭建本科教學核心團隊、本科課程建設與管理中心和創新人才教育計劃三個平臺，狠抓內涵建設；其二，實施教風學風分級預警與處置系統、教師教學績效測評系統和課堂教學輔助系統三套系統，狠抓教風學風；其三，實現本科教學管理向本科教學治理的轉變，滿足師生發展為核心的利益訴求，不斷提升本科教學質量。

2.強化大學生創新創業教育，重視創新型人才培養

創新是一個民族進步的靈魂，是一個國家興旺發達的不竭動力。2015年5月，國務院辦公室印發的《關于深化高等學校創新創業教育改革的實施意見》，提出了完善人才培養質量標準、創新人才培養機制、健全創新創業教育課程體系、改革教學方法和考核方式、強化創新創業實踐等一整套任務措施。第一，建設創新創業通識課程體系，培養大學生的創新意識，提升創新創業興趣；第二，堅持引培并舉，聘用校外創業導師，打造高水平創新創業師資隊伍，為學生創業提供貼身指導；第三，利用創業沙龍、創業大賽等形式營造濃厚創新氛圍；第四，建立創業項目遴選、扶持和評估機制，為優秀創業團隊提供場地、資金、孵化、轉化等全流程服務，提升創業成活率和可持續性。

(四)治理方式：從經驗決策走向科學決策

1.推進異地校區的內部制度建設，加強依法治校的制度基礎

將依法治校的具體要求落實到建章立制中，促進建章立制的規范化水平，推動異地校區行政管理和公共服務的規范化。一要在大學精神文化的指引下，強化規則意識，推進按章辦事和依法治校；二要在內部管理過程中，著力優化權利分配方式，營造權力制衡、多元共享、尊重差異的制度文化氛圍；三要對接校本部精神文化，把科學精神、人文精神、獨立自主精神、創新精神等融入教學科研管理制度、人才選拔、學生管理、質量監督、資源配置和內部運行管理制度中；四是要推進校區管理機構改革，以優化管理體系為重點，轉變職能為核心，優化職能配置，減少部門交叉和分散，理順職責關系，落實權責分配。

2.重視異地校區的管理信息化建設，提升信息化治理水平

信息化是促進治理能力現代化的重要途徑。教育部《關于加強新時代教育管理信息化工作的通知》明確指出，高校要提高教育數據管理水平，促進管理服務流程再造，提高基礎設施支撐能力，以信息化支撐教育治理體系和治理能力現代化[21]。一是要促進教育行政辦公數字化，實現教育管理服務“一網通辦”，推進教育督導和監管信息化；二是要加強異地校區網絡環境建設，規范數據中心建設，提升安全保障能力；三是要提升管理人員的信息化應用水平，打造技術精湛、結構合理、精簡高效的信息化隊伍，提升異地校區教職工整體的信息素養；四是要充分利用大數據、云計算、人工智能等的優勢，大力開展基于數據的決策，提升異地校區智慧管理水平。