生活垃圾分類中目標群體對政策執行的影響因素分析

文/廖冬寧（沈陽師范大學管理學院 遼寧沈陽 110034）

引言

普遍推行垃圾分類制度要以生活垃圾“減量化、資源化、無害化”為目標，對標國際“最高標準、最好水平”。上海是一座國際化的大都市，也是綜合素質較高的城市，其垃圾產生量逐年增多。上海市作為生活垃圾強制分類的先行者，從1996年開始就進行了多輪生活垃圾分類試點，到2019年《上海市生活垃圾管理條例》的出臺，在這歷時20多年的時間里上海市在垃圾分類工作中得了優異的成績。雖然生活垃圾的增量得到了一定的控制，但仍然呈上漲趨勢，2014年以來生活垃圾量增速尤為明顯超過了5%。

上海市在推進生活垃圾強制分類的初期出現了宣傳不深入、社會動員力度不足、居民源頭參與率較低等問題。居民作為生活垃圾強制分類政策執行的目標群體的重要作用顯現出來。上海生活垃圾強制分類政策實施近兩年，大部分居民都養成了自覺分類的習慣。

一、集體行動理論及目標群體的特點

奧爾森（1990）提出集體行動是指群體成員為改善群體現狀而發起和參與的行動。它是在共同的情感或目標下的個體行為。[1]影響集體行動的主要因素有三個。第一，群體認同感。群體認同感越高，自我概念所包含的社會性就越高，從而個體將群體目標內化為個人目標，并使個體目標與群體目標統一起來。第二，群體情感當群體認同感高時，會使群體成員對同一事物的情感高度一致，相互影響下彼此情感的程度增加。第三，群體效能，它是指“個體對于群體相關的問題可以被集體努力成功解決的信念”。當群體的效能較高時，人們就更傾向于集體行動，而群體的效能感的提高可以增強群體認同感。

政府通過制定生活垃圾強制分類政策使目標群體服從政策中的規定，從而強化生活垃圾分類行為。同時需要政策執行者加強宣傳和引導工作，增強目標群體生活垃圾分類意識，使其認同生活垃圾分類政策。從目標群體服從政策執行再到目標群體對政策的認同，其最終目的是使目標群體內化生活垃圾分類行為。

目標群體具有能動性、受動性、差異性的特點。首先，生活垃圾強制分類政策執行的任務是使目標群體提升環保意識，并使居民自發進行生活垃圾分類，從而實現垃圾的“減量化、資源化、無害化”目標。政策執行的效能不僅僅取決于執行者對政策的執行而且取決于政策執行對象對政策的遵從。目標群體的行為會直接影響甚至制約著政策執行者，而目標群體對政策方案是具有選擇性的，從而影響政策目標的實現。目標群體的知識水平、年齡結構和思想素質等方面都存在著不同程度的差異，這些差異體現在目標群體對生活垃圾分類接受程度的多元化趨勢上。

二、目標群體對政策執行的影響

1.目標群體對政策的認同程度

改變人長久以來所形成的生活習慣與生活方式是非常困難的，政策需要人們行為的變化越大，執行也就越困難。人們的思想和行為往往由于傳統的影響、環境的塑造和時間的積累而形成了一套固定的思維習慣和行為模式。陳慶云（2006）認為目標群體對政策的反應有三個不同層次，即服從、認同、內化。[2]從長時間的引導到確定運用強制性手段實施生活垃圾分類政策，《上海市生活垃圾管理條例》實施之前的每一項政策都為其打下了堅實的基礎，生活垃圾分類政策的變化幅度一直在合理的范圍內，但政策中一些標準的變化頻率過高，例如上海市生活垃圾分類標準前后進行了7次的改動，這也導致了目標群體對其產生排斥心理。

2.目標群體行為的差異

人類是復雜的，無論是行為還是意識，對其的預測都是有限的。上海不同的街道、不同的社區、不同的群體，有很大的不同。目標群體的行為差異越大，控制的行為越復雜，提供的服務越多樣化，越難形成明確的控制和命令，越有可能阻礙政策的執行。上海市作為一個人口多元化的城市，社會目標群體對生活垃圾分類政策的認知和態度都會影響其行為從而影響政策的執行。因此，需要控制的行為越復雜，提供的服務就越多樣化。在不同階段，需要根據目標群體的不同，對政策目標進行補充或修改。

3.目標群體的相關利益

政策目標是多種多樣的，但總是表現為一部分利益的分配和調整，一部分行為的限制或改變。一般來說，目標群體對政策的遵守程度不僅與目標群體衡量政策的成本和收益有關，還與政策對目標群體行為的調整程度有關。這就要求政策制定要符合社會發展的客觀規律，代表人民群眾的根本利益，適當調整目標群體的改變行為的幅度，以利于人民群眾對政策的服從和接受。

三、因目標群體而感知的政策執行問題

1.政策執行力度較低

目前我國還未建立有效的激勵機制和強制約束政策，生活垃圾分類政策執行所帶來的政策效果需要靠政策的強制性，居民作為生活垃圾的產出者，其自覺參與生活垃圾分類回收若沒有強制性約束，很難使居民明確自己的責任和義務。生活垃圾分類工作從實施以來一直以引導作為工作指導，經過長時間的實踐發現僅僅靠引導與宣傳的效果并不明顯，強制分類政策的推出加快了生活垃圾分類意識深入人心，第一步必須靠法律推動，進行行政處罰是非常必要的。

2.對目標群體情緒關注不及時

生活垃圾分類政策制定流程不明晰，垃圾分類政策出臺前政府所獲得的征求意見細節并沒有完全公布。同時，基層管理者直接面對目標群體，目標群體對生活垃圾分類的情緒問題需要依靠基層管理來維系，但在生活垃圾分類政策實施的后期，由于志愿者撤離，原本高漲的垃圾分類處理意識逐漸減弱。

3.生活垃圾分類內化動力不足

個人利益與集體利益具有一致性和統一性，集體利益的實現是個人利益得到滿足的基礎。因此，城市居民不僅要關注前端，更要關注垃圾分類的末端處理，尤其是處理過程，從直觀去理解。問錦尚等學者（2019）基于實地調研以計劃行為理論擴展模型分析了我國城市居民的生活垃圾分類行為結果表明社區因素、道德責任相對于其他影響因素，對城市居民垃圾分類行為解釋能力更強。[3]基層社區對垃圾分類治理能力和水平有較大的影響，而離開基層有效監管后社區居民很難長時間保持良好的分類習慣，無法將垃圾分類行為內化。另一方面，在垃圾分類政策的宣傳過于依賴互聯網，采用線上宣傳活動雖然可以大范圍地開展但實際效果并沒有線下參與垃圾分類活動要直接。

總結及建議

美國學者托馬斯·史密斯在《政策執行過程》一書中認為，目標群體是公共政策執行過程中的四個至關重要的因素之一，是政策執行過程中影響其成敗所需考慮和認定的因素。本文基于對《上海市生活垃圾管理條例》以及對目標群體特點的分析，以集體行動理論為基礎，探索垃圾分類政策執行對象對政策執行的影響。在強制性生活垃圾政策執行背景下，目標群體的認同感、群體情緒、群體效能產生的影響力對政策的執行具有一定促進作用。[4]

第一，持續跟進對生活垃圾分類的宣傳和引導。群體認同感與政策執行順利程度成正比，更高的群體認同感可以減少政策實施的障礙。宣傳引導應持續進行，使居民保持垃圾分類的意識。注重線下宣傳的方式明確進行生活垃圾分類的重要意義，從而形成良好的社會環境，使居民逐漸形成對生活垃圾分類的認同感，將垃圾分類行為內化。盡管目標群體意識的形成需要其發揮主動性的特點，但有必要通過強制政策執行來進行統一結合行政處罰的手段保證政策的威懾力，基層管理人員可以選擇生活垃圾分類的積極推進者，推動生活垃圾分類觀念深入人心。

第二，關注居民利益，提升居民在生活垃圾分類中的主體地位，避免目標群體產生低落情緒。目標群體的利益也是政策執行需要關注的問題，無論是政策制定、政策執行都要充分考慮目標群體的利益訴求，如開辦聽證會讓居民參與到政策制定的討論中去，提升政策執行的科學性。另一方面，必要的激勵方式與補償措施可以提高目標群體的積極性。采取經濟激勵的方式對于那些利益受損的居民給予一定的補償，使居民在生活垃圾分類中看到實際的利益。最后在提高垃圾分類質量的同時也要注重居民的便利，協調定時定點投放時間和垃圾回收點的空間布局，提高目標群體投放垃圾的便捷度。

第三，增強目標群體對政策執行的信任度，提高群體效能感。在生活垃圾分類環境治理的理念上，政府與居民是一致的，但由于信息不對稱、缺乏有效溝通等問題，致使雙方出現誤解與分歧，忽視了進行生活垃圾分類的最終目標。社區應根據具體情況制定適合本社區的政策執行規則，同時政府保證垃圾分類基礎設施的供給，提高政策執行效率。另一方面，要增強目標群體與政策執行部門進行垃圾分類治理的溝通，建立良好的信息溝通機制與基層監督機制，定期公布垃圾分類工作進展與相關統計信息。