民辦高校監事會制度的現狀分析及探索實踐
——“監事會在民辦高校治理中的職能和作用研究”課題研究報告

文/廣州工商學院 鐘偉強

建設高質量教育體系，民辦高校責任在肩。改革開放四十年來，民辦高校作為中國高等教育不可或缺的方面軍，在滿足人民群眾日益增長的個性化、差異化、優質化教育需求方面貢獻重大。促進民辦高校健康發展、規范辦學和法人治理水平是國家對民辦高校提出的要求。在廣東，無論是學校數量，還是在校生規模，民辦高校都占了全省高等教育的三分之一。隨著國家邁入新時代、新發展階段，民辦高校也面臨著新的挑戰和新的發展機遇。推進教育治理體系和治理能力現代化，提高運用法治思維和法治方式抓治理的能力，全面推進依法治校，完善法人治理結構，提升內部治理水平，積極謀劃建設高質量教育體系，是民辦高校貫徹落實習近平總書記關于教育的重要講話和黨的十九屆四中、五中、六中全會精神的重要工作。要建設中國特色現代大學制度，對民辦高校而言，完善法人治理結構、推進監事會制度是重要一環。

黨的十八大以來，教育部對各級各類學校依法治校提出明確要求，并陸續開展現代大學制度、高校章程修訂等工作，全面推進高校提高治理體系和治理能力現代化水平。因此，民辦高校需要把完善法人治理結構、建立規范化的監事會制度作為加強民辦高校法治工作的重要舉措，對于規范民辦高校辦學行為，提高依法治校和提升辦學質量都具有重要意義。

一、廣東民辦高校監事會制度的現狀

課題立項前后，我們開展了廣東民辦高校監事會制度現狀的調研，先后走訪了省教育廳法規處、省民辦教育協會、省委教育工作領導小組辦公室秘書處，聽取了上級主管領導對當前民辦高校監事會制度現狀的分析、工作建議和指導，了解了國家對民辦教育建設發展的新法新政和工作要求，并得到了各位領導對完善民辦高校法人治理結構、建立監事會制度的支持和鼓勵。與此同時，我們還先后走訪了省內一些不同層次、不同類型的民辦高校，分別與學校董事長、監事長、黨委書記、校長等高層領導進行了交流，了解大家對完善民辦高校法人治理結構、建立監事會制度的看法，以及現狀及其運作情況等。結果是，民辦高校監事會的設立和運作還存在許多薄弱環節，執行的普遍性和效果不盡人意。

有學者指出：“在建立現代大學制度的語境下,民辦高校需要構建法人治理結構以提升內部的治理能力。實踐中，學校內部的監督權被弱化，尚未形成決策權、執行權、監督權相互制約的法人治理結構。”(李潤，《民辦高校監事會制度構建研究》)

1.廣東民辦高校監事會制度的現狀

一是從機構設置及人員配置上，許多民辦高校確實都有建立監事會或監事，各校各例，做法不一。有的是設立監事室，與審計室、督導室形成董事會的監督機構。監事會負責人，有的叫監事長，或監事會主席，或監事會議召集人等，不統一；一些監事長是由黨委副書記或副校長、紀委書記、工會主席兼任，沒按規定獨立身份，而且定位不準確。有些監事會成員由董事會、黨委和教代會分別推薦；有的由教代會選舉產生；有的分別由董事會和教代會推薦組成，各施各法，代表性不統一。有的不實設。

二是從制度上，監事會制度有建立的、有沒成文的、有正在討論中的，多是依據《公司法》來制定。有監事會制度的也不規范。

三是從工作運行上，不少學校監事會的運作不正常，甚至沒有設立監事會例會制度。個別學校的監事會設立在董事會，而不作為學校內部治理管理機構，職責執行的作用和影響力就不是完善學校法人治理結構所需要的。

四是從法理上，不少學校監事會的設立及其行使的職權還沒列入學校章程。已經列入學校章程的，行使的職權也有多有少，欠規范統一。

五是在走訪調研過程中聽到“不知為誰干？”“干什么？”“內部監督沒意義”等等，道出了不少在任監事長的心聲，說出了他們的迷茫和無奈。同時，也有領導不贊成在學校設立監事會，董事會設立監事就可以了，等等。

2.國內行業學會或協會、國外及臺灣地區的私立學校監事會制度比較

通過查閱資料，行業學會或協會的監事會制度基本按《公司法》要求設立，產業化與教育公益性的區別比較大，而且在監事的目標、權力、內容上等也有不同。與日本私立大學監事會制度相比，其所處的法律環境比較特殊，監事會組成、職權等都存在差異。與臺灣地區私立大學監察人制度相比，其法律賦予任何一個監察人的獨立性較強。監察人的選任資格由董事會依捐助章程決定，重點是法人權力和財務方面的監察。這些做法都不能照搬套用，只可適當參考。

3.國家各級政府主管部門對民辦高校監事會制度的指導和要求

據了解，國家各級政府主管部門從2007年至今從推動民辦高校按照其章程規定、建立健全內部管理制度、完善中國特色現代大學制度等方面，一直重視和引導民辦高校完善法人治理結構建設，設立學校董事會或其他形式的決策機構并建立相應的監督機制，逐步推進監事制度，保障董事會(理事會)和監事會成員依法按章參與辦學和管理。當前國家的政策也正在逐漸要求在民辦高校中建立監事會制度。

二、對當前民辦高校監事會制度現狀的分析

走訪和調查中發現，目前監事會制度(包括機構、人員、制度等)在民辦高校還沒有真正得到規范建立和發揮應有作用，這是民辦高校法人治理結構及其內部治理中的薄弱環節。

“目前情況而言，我國民辦高校內部的監督管理主要由內外兩部分組成。外部主要是政府的監管和社會輿論媒體的監督；內部主要是由黨團組織、教代會、學生會、工會等組織機構承擔部分監督職能。從內部監督的效果來看，由于這些主體不是專司監督之職，所以其監督作用有限(甚至有些可能只是一種形式)。首先，黨團組織主要負責的是民辦高校的政治教育和紀律監督；其次，教代會的監督作用不明顯，教師話語權難以得到保證；再次，學生的監督意識、能力及權力較小。總體而言，民辦高校內部各監督主體的作用比較弱，較難發揮出有效的監督作用。所以建立監事會，統籌各主體的監督作用，協調各部門的職能，建立良好的內部監督機制，對于提高民辦高校內部監督力量與效果具有重要的作用。”(王英、金保華，《民辦高等學校監事會制度該如何推進》)

從國家各級政府主管部門對民辦高校有關監督機制和監事會制度的法律法規指導以及工作要求中，我們看到，國家各級政府主管部門對民辦高校的監事會機制建設是重視的，但還缺乏嚴格的、具體的、統一的標準，缺乏更加明確、可以實際操作的量化考核指標和嚴格要求，與新時代高等教育發展、提高治理體系及治理能力現代化水平、推動高質量教育體系建設的國家新要求還有一定距離。

三、民辦高校監事會制度的研究、建議、實踐與有益探索

建立民辦高校監事會制度，是建立現代大學制度、完善民辦高校法人治理結構、提高民辦高校自我監督效能和管理水平的必由之路，是新時代推動民辦高校高質量教育體系建設的新要求。科學完善的規章制度和質量管理體系是提高民辦高校依法治校、規范辦學和學校管理水平的基礎，加強監督管理是保證民辦高校法治執行力有效推行的重要手段，應該構建科學的、合理的、有效的監事會制度。這對提高依法治校和內部治理水平、辦學質量都具有重要意義，勢在必行。

1.國家重視、正確引導、嚴格要求是完善民辦高校監事會制度的管理要求

應該像加強民辦高校黨建工作那樣，對民辦高校監事會制度建設提出具體的構建指導、建設標準、職責內容和規范要求，加強正確引導和嚴格管理相結合。我們高興看到，省教育廳通過民辦高校年檢和民辦高校章程的修訂，明確提出了學校“監事會”的工作要求和章節規定，成為民辦高校監事會制度建設的有效指引。

2.規范建設、發揮作用，是民辦高校適應新時代健康發展、行穩致遠的自身要求

一是倡導建立監事會制度是出于民辦高校發展的內生需求、自身要求。有專家指出：這不是對其他私立高等教育發達國家治理經驗的簡單復制，而是完善民辦高校法人治理結構的需要；二是提高民辦高校自我監督效能的需要；三是保持民辦高校公益性屬性的需要；四是維護利益相關者利益等多方面的需要。發揮好民辦高校決策機構(董事長及董事會或理事會)、執行和管理機構(校長及校長辦公會)、監事機構(監事長及監事會)三者的作用，三者形成權力制衡的關系，民辦高校黨組織(黨委書記及黨委會)發揮政治核心作用，對于保障民辦高校自身健康持續發展具有重要意義。

二是民辦高校年檢工作是教育行政管理部門依法監督和管理民辦學校、規范辦學行為、促進民辦教育健康發展的重要手段。省教育廳在開展民辦高校年檢內容中明確指出：民辦高校要“建立董事會(理事會)和監事(會)機構及相關制度情況”和“董事會(理事會)和監事(會)機構參與學校的辦學和管理的規定”的年檢工作要求。近期組織修訂民辦高校章程，又對民辦高校監事會作出章節規定。

三是強化監督，有利于加強民辦高校各級組織的執行力。民辦高校辦學監督的主體和重心應放在高校內部。執行力欠缺，是當前民辦高校管理上存在的通病和頑疾，特別是在各級管理干部中，現在有一種說法,叫“上熱中溫下冷”，這個對執行力狀況的描述非常形象和到位。在激烈的高等教育辦學能力和水平的競爭中，民辦高校執行力將決定其興衰成敗。而科學有效的監督機制，是完善民辦高校法人治理結構的重要一環。規章制度、監督機制和質量管理體系是高效運行的基礎，加強督查制度、問責制度、追究制度、復命制度、體系建設等監督管理是保證民辦高校執行力有效提高的重要手段。因此，民辦高校從自身發展的需要出發，必須要強化監督，提升執行力。

四是民辦高校監事會的規范建立，在民辦高校是一件頂層設計的大事，也是一件新鮮事物。其中，厘清監事會與其他組織機構的關系尤為重要。

第一，監事會與董事會、校長辦公會之間的關系。劃分職責范圍，分工合作，權力制衡，相互配合。第二，與督導專員及其他監督機構的關系。省教育廳委派的督導專員側重于從宏觀上對學校的辦學思想和辦學行為的把握和督導；黨團組織監督重點在于學校的政治工作、思想教育和紀律約束；教職工代表大會的監督重點在于學校教職工權益；學生組織監督側重于與學生事務有關。監事會與這些機構的側重點不一樣。第三，監事會專司監督之職，應發揮統籌協調各方關系，建立點線結合、內外溝通、上下通達的監督體系，確保學校管理規范。

3.對民辦高校監事會制度建設的思考、對策與建議

監督機制的關鍵是監督，監督是從旁察看并督促，起到檢查、監事、督促的作用，確保個人和單位依法行事、規范處事。所以，應盡快加強民辦高校監事會制度建設。

(1)完善監事會制度建設，要以黨和國家的政策、主管部門的新要求為指導。當前，國家各級政府主管部門已經高度重視和引導民辦高校完善法人治理結構建設，并正在逐漸要求在民辦高校中建立監事會制度，進一步規范民辦高校辦學行為。

(2)完善監事會制度建設，要以問題為導向，找出當前存在的問題和原因并加以改進。通過對我省民辦高校監事會制度現狀的了解，存在的問題主要有以下原因。

國家和各級政府主管部門缺乏一個針對民辦高校監事會的標準性、專業性、統一性的規范化文件作指導。

民辦高校對設立監事會的重要性認識不足，特別是對完善法人治理結構，健全決策機構，執行和管理機構、監事機構三者形成權力制衡的關系的重要意義缺乏認識，甚至不能理解，認為是多此一舉。

社會上對民辦高校的歧視仍然存在，民辦高校被監管由來已久，減少松綁束縛是一直的期盼，民辦高校不希望自己增加監管，增加繁瑣、增加負擔。

“民辦高校一些問題的產生，不在于實體法的立法問題，而主要是監管層面的問題，也就是程序上的問題，即缺少科學的監管機制。”(最高人民檢察院反貪總局原局長羅輯)

辦學質量是學校建設現代化大學制度的溫度計，提高監督機制效能和水平是提高民辦高校辦學質量的有效方法，許多民辦高校對其認識不足，等等。

(3)對策與建議：一是國家和地方政府主管部門，應該像加強民辦高校黨建那樣去重視和抓好民辦高校的監事會建設。二是教育主管部門要積極探索建立民辦高校監事會工作評估指標體系，要定期組織開展督查和抓好年檢，建立一批示范點，發揮輻射帶動作用。三是探討民辦高校監事長像黨委書記一樣，可以擔任董事會董事，有參與權和投票權，而不是列席董事會。學校與企業不一樣，應該從教育教學的特殊性、如何更加有利于監事機構代表真正參與學校決策、監督作用更直接、發言權和責任感真正落地落實來設定。四是應該從修訂民辦高校章程入手完善“監事會制度”。“在制度構建的保障措施上需從法律層面與制度運行層面著手。法律層面上，需在立法上增設有關監事會制度的法律條款，完善學校的章程。運行保障方面，應該重視監事會的監督，加強對監事會的激勵，提高責任主體的監督能力與法律責任意識。”(李潤，《民辦高校監事會制度構建研究》)

(4)有益探索，收到成效。在當前民辦高校監事會制度不盡完善的現狀下，廣州工商學院監事長從2019年10月設立至今的實踐探索收到一定成效：在日常管理中，監事長充當了一個只為學校添磚加瓦、輔助管理、推動管理，不為學校添堵添亂的角色；沒有“發號施令”“橫加干預”；微服私訪，加強對校園安全環境巡視；重點工程招標投標審標、建設質量進度、安全和使用效果檢查；參與學校董事會及其常務會議，建言獻策；默默地支持、維護學校董事會和學校領導班子的正常辦學、教育教學活動。發現問題，通過各種渠道提醒、建議，起到了促進學校內部規范管理、有效監督監事、保駕護航的作用。

四、結論

1.監事會在民辦高校治理的職能

主要包括以下職能：(1)維護中國特色社會主義辦學方向及教育公平和公益性原則。(2)監督董事會決策是否符合學校章程。(3)監督董事是否按學校章程辦事。(4)對董事等違反法律、法規和學校章程的行為進行監督，要求其予以糾正。(5)監督董事會安排的大型采購及工程建設項目。(6)監督校領導執行章程規定的職責和執行董事會決議的情況，(7)參與決策，發揮監督監事、參政議政作用；(8)選擇性參加學校一些大型或重要活動等。

2.監事會在民辦高校治理中的作用

主要發揮專職監督機構作用、監督監事和參政議政作用、監督保障作用、協調統籌的作用和保駕護航作用。