我國政府與大學(xué)關(guān)系歷史演進及其成因

孫明英

(吉首大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，湖南 吉首 416000)

一、問題提出

習(xí)近平在全國教育大會上強調(diào)教育是黨之大計、國之大計，堅持扎根中國大地辦教育。如何深化大學(xué)治理變革，提升大學(xué)治理能力，是迫切需要解決的現(xiàn)實問題。馬克思主義把對事物之間矛盾的規(guī)律性認(rèn)識，稱為事物之間的關(guān)系。我國大學(xué)治理變革在簡政放權(quán)的框架下進行，政府與大學(xué)關(guān)系演進引導(dǎo)大學(xué)治理變革。研究者在國際比較中發(fā)現(xiàn)，“大學(xué)自治是一個不合適宜的神話”[1]，大學(xué)治理變革中始終存在政府的力量[2]。政府主導(dǎo)下的大學(xué)治理變革雖然在效率上突出，但是面臨著對在大學(xué)治理的內(nèi)生動力的激勵不足，大學(xué)局限于完成“規(guī)定動作”的“交作業(yè)”現(xiàn)象[3]。研究者指出政府與大學(xué)之間仍然屬于行政隸屬關(guān)系，政府決定了大學(xué)的主流話語。大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)難以落實與中國“極強政府—極弱社會”結(jié)構(gòu)直接關(guān)聯(lián)[4]。有研究者認(rèn)為“強國家—強社會”模型是現(xiàn)代中國構(gòu)建的邏輯走向，政治權(quán)力在大學(xué)不同歷史時期都在進行創(chuàng)造性轉(zhuǎn)換。政府管什么以及怎么管是理順兩者關(guān)系的突破口，需要通過厘定政府管理權(quán)限的邊界，實現(xiàn)由行政關(guān)系轉(zhuǎn)向法律和服務(wù)關(guān)系[5]。由此，政府與大學(xué)之間的關(guān)系構(gòu)建了大學(xué)運行的秩序。大學(xué)是要按照學(xué)術(shù)組織的規(guī)律來運行，還是在政府的制度安排下運行，其中就構(gòu)成了政府與大學(xué)之間的復(fù)雜關(guān)系。本文將重審政府與大學(xué)之間的關(guān)系，以期推進大學(xué)治理現(xiàn)代化。

二、政府與大學(xué)關(guān)系演進歷程

(一)計劃經(jīng)濟背景下的行政隸屬關(guān)系(1949-1984)

建國初期，政府成為高校的唯一主辦者。大學(xué)類似政府一個部門，接受統(tǒng)一管理，政府與大學(xué)之間形成行政隸屬關(guān)系。這種關(guān)系由當(dāng)時計劃經(jīng)濟體制所決定，政府集中了國民經(jīng)濟分配的所有權(quán)力，統(tǒng)一調(diào)配國家資源。為了建立與社會主義公有制經(jīng)濟體制相符合的高等教育體制，政府取消私立高校，通過改造和新建，有計劃地發(fā)展文教事業(yè)。

大學(xué)的性質(zhì)一旦定為生產(chǎn)部門，便遵循計劃再分配的邏輯。政府正是有計劃地發(fā)展高等教育，把大學(xué)辦學(xué)納入統(tǒng)一計劃，從領(lǐng)導(dǎo)體制到大學(xué)的人員分配、專業(yè)設(shè)置、招生就業(yè)都由政府統(tǒng)一管理。韋伯曾指出，以行政公文為工具的科層制管理在執(zhí)行上具有高效率。政府管理大學(xué)的手段，從效率出發(fā)，也采用的是指示和指令以及規(guī)定。這一時期，大學(xué)主要承擔(dān)教學(xué)功能，學(xué)科專業(yè)設(shè)置由國家統(tǒng)籌安排。

大學(xué)內(nèi)部的決策主體以及治理結(jié)構(gòu)，同樣由政府指定，并且隨著政治需要而變遷。比如，1950年的《高等學(xué)校暫行規(guī)程》和《專科學(xué)校暫行規(guī)程》規(guī)定大學(xué)內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制為校(院)長領(lǐng)導(dǎo)下設(shè)立校(院)務(wù)委員會。為了防止校長一長制領(lǐng)導(dǎo)脫離黨委領(lǐng)導(dǎo)， 1961年《中華人民共和國教育部直屬高等學(xué)校暫行工作條例(草案)》(《高校六十條》)中，領(lǐng)導(dǎo)制度變更為黨委領(lǐng)導(dǎo)下的以校長為首的校務(wù)委員會負(fù)責(zé)制。1978年《全國重點高等學(xué)校暫行工作條例(試行草案)》對原高校六十條進行修改，取消了校務(wù)委員會，設(shè)立學(xué)術(shù)委員會。內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制變?yōu)辄h委領(lǐng)導(dǎo)下的校長分工負(fù)責(zé)制，校長仍然是行政負(fù)責(zé)人，并且在系一級設(shè)立黨總支，實行黨總支領(lǐng)導(dǎo)下的系主任分工負(fù)責(zé)制。1983年全國高等教育工作會議提出可以設(shè)立校務(wù)委員會，但是由具有決策和執(zhí)行權(quán)力的組織變成了咨詢機構(gòu)，進而強化黨委的權(quán)力。這一段時期，大學(xué)基本沒有自主權(quán)，按照教育主管部門的指令和規(guī)定辦學(xué)。

(二)政府與大學(xué)關(guān)系轉(zhuǎn)型式變革(1985-1991)

進入20世紀(jì)80年代，隨著對市場認(rèn)識的深入，政府開始對于公共事務(wù)管理下放自主權(quán)，政府與大學(xué)關(guān)系進入轉(zhuǎn)型式變革時期。政府仍然領(lǐng)導(dǎo)和管理大學(xué)，并且以立法形式確立。1982年《憲法》規(guī)定國務(wù)院行使領(lǐng)導(dǎo)和管理教育的職權(quán)。

伴隨思想解放，教育界開展呼吁擴大辦學(xué)主權(quán)。比如1979年上海四位大學(xué)負(fù)責(zé)人(蘇步青、李國豪、劉佛年、鄧旭初)在《人民日報》撰文，呼吁給予大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)。在此背景下，1985年出臺《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》，開始在教育領(lǐng)域綜合改革，明確提出改變對高等學(xué)校統(tǒng)得過多的管理體制，在國家統(tǒng)一的教育方針和計劃指導(dǎo)下，擴大高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)。開始改革大學(xué)招生的計劃制度和畢業(yè)生分配制度，實行國家計劃招生、用人單位委托招生和招收少數(shù)自費生三種辦法。政府總結(jié)對大學(xué)管得過死而活力不足，但并沒有明確二者之間的權(quán)力邊界。為了改革對大學(xué)“多頭管理”狀況，1985年撤銷教育部，設(shè)立職權(quán)大于教育部的國家教育委員會，實行專一化的教育行政部門管理。

1985年為了精簡機構(gòu)和人員，國家教委出臺了普通高校人員編制的設(shè)置試行辦法。大學(xué)教職人員開始推行聘任制，同時加強編制管理，給出了編制核定標(biāo)準(zhǔn)。1986年國務(wù)院發(fā)布《高等教育管理職責(zé)暫行規(guī)定》，對大學(xué)的管理權(quán)限有了一定的下放，但總的規(guī)則是在國家制度的前提下。比如，在經(jīng)費預(yù)算管理方面，按照包干使用、超支不補、節(jié)余留用、自求平衡的原則，可以自主安排主管部門核定的年度事業(yè)經(jīng)費。1986年國務(wù)院下發(fā)實行專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制度的規(guī)定，這是對人事管理的一項重大改革。由此成立了中央職稱改革領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任，各省、自治區(qū)和直轄市人民政府相應(yīng)成立了職稱改革領(lǐng)導(dǎo)小組。職稱評審與工資掛鉤，職稱評審的結(jié)構(gòu)比例以及工資額度限定在國家批準(zhǔn)的編制范圍內(nèi)，由各專業(yè)技術(shù)職務(wù)系列主管部門來限定結(jié)構(gòu)比例。

在大學(xué)內(nèi)部治理層級上，形成了大學(xué)校(院)、處(部、室)、科三個層級行政組織架構(gòu)，大學(xué)的自主空間限定在處級以下的機構(gòu)設(shè)置。行政領(lǐng)導(dǎo)按照政府行政部門的形式任免，比如1987年國家教委發(fā)布了高校各級領(lǐng)導(dǎo)干部任免的實施辦法，從職數(shù)到任免方式加以規(guī)定。其中規(guī)定校級正副書記、校長職數(shù)一般5到7人，在校學(xué)生不滿3000人的一般不超過5人，學(xué)生10,000人左右為9人，學(xué)生達15,000人可配備10人。這時候，高校各級領(lǐng)導(dǎo)干部任免的權(quán)限發(fā)生了變化，校長已經(jīng)具有了任免處(部)級干部、系(所)級主任的權(quán)力。1989年國家教委印發(fā)了《普通高等學(xué)校本科專業(yè)設(shè)置暫行規(guī)定》，在本科專業(yè)設(shè)置審批上面既強調(diào)要管住，又強調(diào)要微觀上搞活。大學(xué)仍然不能自主設(shè)置專業(yè)，但專業(yè)服務(wù)方向可以調(diào)整[6]。國家教委不再組織編寫和審定高校工科本科基礎(chǔ)課課程的教學(xué)大綱，但是并非完全下放了管理權(quán)，而是委托課程教學(xué)指導(dǎo)委員會來制訂課程有關(guān)的基本要求。1985年之后，大學(xué)開始賦予了在計劃任務(wù)之外自主拓展科研的權(quán)力。

從1985年教育體制改革開始提出下放大學(xué)自主權(quán)，但政府主導(dǎo)地位并沒有改變。辦學(xué)自主權(quán)也沒有形成制度化，造成政府權(quán)力下放回收的無序。從1985年到1991年，可以稱之為是計劃管理下的擴大大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)階段[7]。從1985年至1991年這段時間，政府與大學(xué)關(guān)系開始轉(zhuǎn)型式變革，政府開始放權(quán)，但大學(xué)并未完全自主辦學(xué)。

(三)市場引入下的宏觀調(diào)控關(guān)系(1992-2009)

1992年政府與大學(xué)的關(guān)系進入一個節(jié)點，政府由細(xì)化和直接管理大學(xué)轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^管理。1992年國家教委印發(fā)直屬高校內(nèi)部管理體制改革的若干意見，規(guī)定國家教委不對學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)進行行政干預(yù)，超過學(xué)校管理權(quán)限的問題，采用審批形式，一事一報，由國家教委審批。大學(xué)的主要權(quán)限包括：①除中央和國務(wù)院明確規(guī)定必設(shè)機構(gòu)外，自主設(shè)立校內(nèi)機構(gòu)及配備人員；②在國家核定的編制總數(shù)內(nèi)，選擇不同的用人制度和管理體制；③根據(jù)有關(guān)規(guī)定自主進行專業(yè)技術(shù)職務(wù)評聘；④在執(zhí)行國家工資法規(guī)和實行工資總額包干的前提下，有權(quán)試行校內(nèi)分配辦法和津貼標(biāo)準(zhǔn)；⑤除國家法律、法規(guī)外的任何機關(guān)和單位的人力、財力、物力攤派有權(quán)拒絕[8]。為了適應(yīng)市場經(jīng)濟體制需求，1993年發(fā)布《中國教育改革和發(fā)展綱要》這一再次提出下放辦學(xué)自主權(quán)的綱領(lǐng)性教育文件，提出逐步建立政府宏觀管理、學(xué)校面向社會自主辦學(xué)的體制，進入實質(zhì)性的擴大辦學(xué)自主權(quán)階段。具體的舉措變化主要是招生制度和畢業(yè)生分配制度。招生制度采用國家任務(wù)計劃和調(diào)節(jié)性計劃結(jié)合。畢業(yè)生分配改變了“統(tǒng)包統(tǒng)分”“包當(dāng)干部”，少數(shù)畢業(yè)生由國家安排就業(yè)，大部分是“雙向選擇”“自主擇業(yè)”。這些變化，實際上是市場因素已經(jīng)在參與高校管理，高校開始有了局部招生的權(quán)力，并且也有面臨畢業(yè)生就業(yè)的壓力。

畢業(yè)生開始自主擇業(yè)，專業(yè)建設(shè)勢必要切合市場需求，否則人才培養(yǎng)不具有適切性。在此背景下，專業(yè)設(shè)置上拓寬了口徑。1993年印發(fā)《普通高等學(xué)校本科專業(yè)目錄》比1984年的本科專業(yè)目錄劃分專業(yè)口徑有了拓展，共有哲學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、法學(xué)、教育學(xué)、文學(xué)、歷史學(xué)、理學(xué)、工學(xué)、農(nóng)學(xué)、醫(yī)學(xué)10大門類，下設(shè)二級類71個，504種專業(yè)，比修訂前減少了309種專業(yè)。專業(yè)設(shè)置由學(xué)校、學(xué)校主管部門和國家教育委員會分工負(fù)責(zé)審定、審批和備案。重點高校在專業(yè)設(shè)置上比普通高校稍微靈活，有了一定的調(diào)整權(quán)力，重點高校在專業(yè)門類所屬二級類范圍內(nèi)可以自主調(diào)整專業(yè)，由主管部門核報國家教委備案。其他專業(yè)目錄的調(diào)整，并在學(xué)校主管部門已經(jīng)核定的專業(yè)門類內(nèi)的，學(xué)校自主審定，學(xué)校主管部門核報國家教委備案。

輕型木結(jié)構(gòu)材料成本低，標(biāo)準(zhǔn)化、裝配化程度高，施工便捷，適用于低成本、大規(guī)模的生產(chǎn)建造。但由于其結(jié)構(gòu)構(gòu)件被圍護體包裹隱匿，木結(jié)構(gòu)本身的表現(xiàn)力相對較弱。而膠合木結(jié)構(gòu)不受天然木材強度及尺寸限制，可以滿足各種結(jié)構(gòu)構(gòu)件的形態(tài)及尺寸，靈活多變，為木結(jié)構(gòu)建筑形態(tài)的多樣性提供了可能；另一方面，其承重結(jié)構(gòu)與圍護體相分離，可裸露于外，更能突顯木結(jié)構(gòu)的力與美。但由于其木構(gòu)件產(chǎn)品的多樣性以及現(xiàn)階段市場規(guī)模所限，與輕型木結(jié)構(gòu)相比，膠合木結(jié)構(gòu)的模數(shù)化標(biāo)準(zhǔn)化程度較低，更適合小批量定制化的項目采用。方木原木結(jié)構(gòu)則是傳統(tǒng)井干式木結(jié)構(gòu)體系的傳承和發(fā)展，木混合結(jié)構(gòu)建筑主要用于高層木構(gòu)建筑的建造。

到1997年正式并軌招生后，所有學(xué)生實行成本補償，收取學(xué)費。財政撥款改革為按學(xué)生人數(shù)撥款，逐步實現(xiàn)基金制。在國家和地方預(yù)算下達的教育經(jīng)費之外，學(xué)校可依法籌集資金。政府給予了大學(xué)面向市場籌資的空間，而實際情況是，大學(xué)缺乏把教學(xué)和科研成果轉(zhuǎn)化為學(xué)術(shù)資本的能力，而是通過借貸、社會融資的方式來擴充能力建設(shè)。市場機制的引入、下放的自主權(quán)出現(xiàn)濫用，大學(xué)面向社會自主籌資并沒有取得多大效果，主要面向社會融資以及向政府爭要資金。

1998年《中華人民共和國高等教育法》頒布，賦予大學(xué)七項自主權(quán)。高等學(xué)校自批準(zhǔn)之日起取得法人資格，校長為法定代表人，黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制以法律的形式定型。第三十條規(guī)定高等學(xué)校具備依法自主設(shè)置和調(diào)整學(xué)科、專業(yè)的權(quán)力。設(shè)立學(xué)術(shù)委員會，審議學(xué)科、專業(yè)的設(shè)置，教學(xué)、科學(xué)研究計劃方案，評定教育、教學(xué)成果等學(xué)術(shù)事項。高等教育法的頒布開始了高等教育管理有法可依的時代，但仍然只是一個很模糊的框架，政府與大學(xué)的權(quán)力邊界并未有清晰的界定。

1998年國家教育委員會更為名教育部，中央政府啟動擴招政策。從1998年擴招以來，行政管理體制基本保持穩(wěn)定，稍微調(diào)整。到2000年，基本確立了“中央和省級政府兩級管理、以地方統(tǒng)籌管理為主”的高等教育行政管理體制。到1998年，時任教育部副部長周遠(yuǎn)清在全國高等教育管理體制改革座談會上，提出加速高等教育管理體制改革。里面談到的主要思路，仍然是關(guān)于大學(xué)隸屬關(guān)系的改革，淡化政府與大學(xué)之間單一的隸屬關(guān)系，提出加強省級政府的統(tǒng)籌管理。周遠(yuǎn)清提出加強省級政府的統(tǒng)籌管理，目的是淡化單一層級政府的投資體制，通過擴大大學(xué)的服務(wù)面向，多渠道籌措資金。中央政府或者是中央各部門、單位向省級政府下放管理權(quán)，并且向市場放權(quán)，給予大學(xué)面向社會籌資的空間。

政府逐步建立符合高等學(xué)校特點的人事管理體制，雖然在人員聘任上面大學(xué)有了一定的自主權(quán)，但是編制仍由政府部門核定。比如，1998年《高等教育法》規(guī)定，高等學(xué)校的管理人員實行教育職員制度，管理人員和行政人員統(tǒng)稱為職員，教學(xué)輔助人員及其他專業(yè)技術(shù)人員，實行專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制度。1999年教育部制定《高等學(xué)校職員制度暫行規(guī)定》，2000年中共中央組織部、人事部、教育部印發(fā)《關(guān)于深化高等學(xué)校人事制度改革的實施意見》，提出加快人事制度和分配制度改革來深入內(nèi)部管理體制改革。健全高等學(xué)校內(nèi)部的競爭機制和激勵機制，轉(zhuǎn)換人事管理的運行機制，搞活用人制度和分配制度。按總量控制、微觀放權(quán)、規(guī)范合理、精減高效的原則進行高等學(xué)校機構(gòu)編制改革。教育部試行先試點，再逐步推開思路，2000年開始，教育部在武漢大學(xué)、華中科技大學(xué)、華中師范大學(xué)、廈門大學(xué)、東北師范大學(xué)等5所大學(xué)進行教育職員制度試點，結(jié)果顯示服務(wù)水平明顯提高。自從1998年實行全員聘任之后，政府賦予了大學(xué)績效分配的空間。1999年教育部發(fā)布了深化高等學(xué)校人事分配制度改革的意見，提出精簡內(nèi)部黨政管理機構(gòu)，打破“鐵飯碗”和平均主義，強化崗位聘任。從1998年下半年開始，實行校內(nèi)效益工資試點。

在1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》出臺之后，一直處于計劃之中的教學(xué)內(nèi)容和課程體系已經(jīng)落后于當(dāng)時的經(jīng)濟、科技社會發(fā)展?fàn)顩r。國家教委逐步改變對教學(xué)的規(guī)制，但是并沒有完全給予大學(xué)自主管理的權(quán)力，而是運用指導(dǎo)意見和質(zhì)量評估雙重結(jié)合的方式進行規(guī)制。2001年全國啟動行政審批制度改革，政府轉(zhuǎn)變公共事務(wù)管理職能，由直接管理向服務(wù)管理轉(zhuǎn)變。國務(wù)院分批次取消一些行政審批項目，改變管理方式，同時簡化審批程序，通過互聯(lián)網(wǎng)平臺建設(shè)，增加信息的透明度。

(四)有序規(guī)范下的審批式規(guī)制關(guān)系(2010-2020)

2010年中共中央、國務(wù)院頒發(fā)了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》提出完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度，這個制度包括落實和擴大辦學(xué)自主權(quán)，完善治理結(jié)構(gòu)、加強章程建設(shè)、擴大社會合作、推進專業(yè)評價[9]。這一時期，政府充當(dāng)促使大學(xué)行為規(guī)范的審批角色，通過政策導(dǎo)向促使大學(xué)有序治理制度化。大學(xué)的決策權(quán)掌握在黨委手中，而且黨委的核心地位是政府賦予的。2014年中央組織部、教育部黨組發(fā)出認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹《關(guān)于堅持和完善普通高等學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制的實施意見》，堅持高校黨委的核心領(lǐng)導(dǎo)地位。大學(xué)章程的引入，是對以章程為核心的依法治理的制度呼吁。2011年，教育部頒布《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》，要求在2012年內(nèi)啟動章程制定和修改，在2015年實現(xiàn)“一校一章程”，逐步形成以章程為核心的依法治理機制。

在經(jīng)費籌措方面的政策是以財政經(jīng)費為主、多渠道籌措教育經(jīng)費，高校的經(jīng)費來源主要包括財政撥款、學(xué)費收入、科研經(jīng)費、校辦產(chǎn)業(yè)、捐款、其他項目，實際上大部分高校依靠財政撥款和學(xué)費收入，其他項目很難獲得經(jīng)費。財政撥款又區(qū)分辦學(xué)層次，只有等級越高，獲得的政府經(jīng)費將會越多。為了獲得更多的經(jīng)費，大學(xué)盲目追求升格，迎合上級指標(biāo)。2010年國家執(zhí)行國庫集中支付。隨著財政資金的增加，政府從防范風(fēng)險的角度對財務(wù)支出監(jiān)管更為全面細(xì)化。2012年國家確保財政投入占GDP4%的目標(biāo)如期實現(xiàn)。隨著政府對教育投入的加大，政府采用審批資金使用的方式來對大學(xué)財務(wù)進行規(guī)制。從2011年開始，國家出臺政策，重新核定大學(xué)編制。由此，從1998年實行編制內(nèi)的聘任制轉(zhuǎn)變成為了嚴(yán)控編制內(nèi)的聘任審批制。

隨著社會專業(yè)程度的提高，職業(yè)的種類增加，而再依靠政府來設(shè)置專業(yè)顯然滯后。在這種情況下，政府在專業(yè)設(shè)置上進一步放寬了權(quán)限，專業(yè)與市場對接度提高，允許學(xué)生主修和副修專業(yè)，允許學(xué)生轉(zhuǎn)專業(yè)。2012年教育部實施新的專業(yè)目錄和設(shè)置規(guī)定，相比1999年版對專業(yè)設(shè)置的規(guī)定轉(zhuǎn)變?yōu)閭?cè)重對專業(yè)設(shè)置的管理。大學(xué)自主設(shè)置專業(yè)的權(quán)力進一步擴大，在國家控制布點專業(yè)之外的專業(yè)都可以自主設(shè)置，并且審批的層級放低，教育部審批的范圍縮小，僅僅審批國家控制布點專業(yè)和目錄之外的新設(shè)專業(yè)，其他專業(yè)經(jīng)過教育廳審批后報教育部備案。管理方式強調(diào)服務(wù)，建立專業(yè)設(shè)置和調(diào)整公共信息服務(wù)與管理平臺，強化專業(yè)申報信息公開和社會監(jiān)督。備案或?qū)徟鷮I(yè)材料全部實行網(wǎng)上公示，接受社會監(jiān)督。

三、政府與大學(xué)關(guān)系的歷史成因

從上述政府與大學(xué)關(guān)系演進歷程，伴隨著政府與大學(xué)治理能力現(xiàn)代化過程，兩者關(guān)系從行政隸屬演變?yōu)檎胺拧⒐堋⒎钡膶徟疥P(guān)系。《高等教育法》的制定以及修訂，雖然賦予了大學(xué)自主辦學(xué)的法人地位，然而所賦予的七項自主權(quán)只是抽象的框架，還需要進一步明晰政府與大學(xué)各自權(quán)力的邊界。政府以放權(quán)為主，塑造了不同時期的府學(xué)關(guān)系。

(一)教育評價塑造了政府的中心地位

政府與大學(xué)從行政隸屬的上下級關(guān)系，演變成法律賦予的平等地位，在實際的運行中政府的中心地位沒有實質(zhì)性變化。政府從依靠指令、規(guī)定到審批、評估來參與大學(xué)治理，教育評價塑造了政府的中心地位。從政府與大學(xué)之間關(guān)系的流變中，可以得出大學(xué)對于政府的資源依賴構(gòu)成了維系二者之間關(guān)系的內(nèi)核。在政府不再統(tǒng)一執(zhí)行分配政策來配置資源時，政府采用的是工程、項目式的資源投入方式。比如20世紀(jì)推出的“211”工程、“985”工程，到目前“雙一流”建設(shè)，能獲得立項就能獲取相應(yīng)的配套資金。公共選擇理論分析政府行為存在理性偏好，行政部門審批在一定程度上存在權(quán)力尋租，導(dǎo)致教育資源分配過程中的競爭異化為社會化的競爭。評估起到重塑內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的作用，驅(qū)動大學(xué)以評估指標(biāo)為風(fēng)向標(biāo)，不斷地調(diào)整內(nèi)部治理。政府的目標(biāo)雖然以提高質(zhì)量為核心，大學(xué)行為受限于政府行為的制度框架。考慮社會績效是目前普遍的改革目標(biāo)，社會績效也需要防止陷入與傳統(tǒng)行政控制沒有本質(zhì)差別，而造成大量“政績工程”的后果，因此需要政府運行機制的配套改革。

(二)放權(quán)行為“延宕”固化行政依賴

隨著經(jīng)濟體制的改革，政府從全能型的管理者向宏觀調(diào)控的規(guī)范監(jiān)督者角色轉(zhuǎn)變。政府的放權(quán)有著相應(yīng)的成本代價，基于行政范圍和空間距離的過于寬廣，政府部門在實施中不堪重負(fù)，而要有效行使激勵分配，中央政府下放了部分權(quán)力給省級政府。在中央政府向省級政府放權(quán)，除了部屬高校外主要由省屬管理。然而在實際當(dāng)中，政府各部門之間控制權(quán)不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致放權(quán)不統(tǒng)一。其中要素發(fā)生了變化，政府從舉辦者向投資人和資產(chǎn)所有者轉(zhuǎn)變。周黎安對企業(yè)理論的發(fā)包制和雇傭制加以轉(zhuǎn)換，引入政府治理領(lǐng)域，提出“行政發(fā)包制”概念，認(rèn)為高等教育屬于層層發(fā)包管理的事務(wù)。中國政府的科層制與現(xiàn)代韋伯意義上的科層制相比，更多是一個外在的特征和表象，其核心運行機制更接近于行政發(fā)包制的一些主要特征。政府對大學(xué)的規(guī)制，接近于“行政發(fā)包制”，但是下放權(quán)力的收回又與行政發(fā)包制相偏離。類似于在科層制的外殼下置入“發(fā)包制”的靈魂，是一種混合或中間形態(tài)的組織類型(hybrid form)。發(fā)包人占有絕對的權(quán)威和剩余控制權(quán)與承包人擁有充分的執(zhí)行權(quán)和自由裁量權(quán)共存，即“集權(quán)—分權(quán)悖論”，嚴(yán)格和繁復(fù)的官僚規(guī)則與大量的變通行為并立，即所謂“正式與非正式制度”的高度結(jié)合[10]。政府機構(gòu)建立并遵守嚴(yán)格的規(guī)則和程序成為減少政治問責(zé)壓力的主要方式，通過繁雜的規(guī)則和程序來應(yīng)對各種潛在的治理風(fēng)險。從教育部到教育廳，從控制治理風(fēng)險來解釋，政府對教育層層發(fā)包。那么這種制度最大的好處是集中力量辦好一件大事，比如“雙一流”建設(shè)，自上而下政策推行很快。弊端則是難以設(shè)計激勵機制，釋放大學(xué)內(nèi)在潛力和外在條件的恰當(dāng)運用，以精英為中心的“學(xué)術(shù)錦標(biāo)賽”設(shè)置議程和決策邏輯成為大學(xué)崛起的行政動力[11]。由此一來，在保證大學(xué)有序治理的目標(biāo)導(dǎo)向下，控制權(quán)的分配形成行為的“延宕”，政府的中心控制地位要素得以固化。

(三)大學(xué)內(nèi)生動力不足謀求政府規(guī)制

斯蒂格勒在研究政府規(guī)則時，發(fā)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)界存在謀求政府規(guī)制的現(xiàn)象。在中國政府與大學(xué)的關(guān)系中，也存在大學(xué)謀求政府規(guī)制的現(xiàn)象[12]。比如在學(xué)科專業(yè)設(shè)置，教育教學(xué)上政府呼吁以市場為導(dǎo)向，而在實際運行中依靠政府的專業(yè)評估、教學(xué)評估來約束自己的行為。大學(xué)在回應(yīng)政策導(dǎo)向時一個特點是設(shè)立相應(yīng)的規(guī)章制度，設(shè)立與政府部門各種要求的機構(gòu)。規(guī)章制度目的是為了滿足政府部門的要求，并不是為了大學(xué)內(nèi)部運作設(shè)立的。因此，這些規(guī)章制度一旦設(shè)立，在很大程度上束之高閣。正是因為政府科層管理的沿襲，反而使得大學(xué)內(nèi)部管理變得簡單。大學(xué)在政府的規(guī)制下，實際上容易形成在政府的庇護下生存，疲于應(yīng)付政府的各種檢查評估，爭取政府設(shè)立的各種項目，按照政府要求來規(guī)范自己行動。中國大學(xué)，尤其是公辦大學(xué)內(nèi)部管理組織框架中基本不存在體現(xiàn)大學(xué)與社會聯(lián)系的制度安排，整個內(nèi)部管理基本處于封閉狀態(tài)。大學(xué)對上級教育主管部門負(fù)責(zé)，而對產(chǎn)業(yè)界以及區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展需求沒有硬性要求。反映社會需求成為大學(xué)的額外貢獻，在人才培養(yǎng)、課程設(shè)置、專業(yè)設(shè)置等方面沒有咨詢外部產(chǎn)業(yè)界等利益群體的需求。因此，對于廣大利益相關(guān)者的關(guān)注度很小，在管理上面基本沒有制度性的表達渠道。

四、討論與結(jié)論：重塑府學(xué)關(guān)系提升大學(xué)治理能力

在中國特色的語境中，政府與大學(xué)關(guān)系圍繞著辦學(xué)自主權(quán)演進，落實和擴大大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)一直是政府的政策導(dǎo)向。對于政府與大學(xué)的關(guān)系，研究者基本從政府單向度來解釋邏輯。長期以來形成的科層式的治理結(jié)構(gòu)，研究者普遍認(rèn)同“去行政化”，加快“放管服”改革，聚焦于政府分權(quán)治理，包括中央政府向地方政府分權(quán)，政府向大學(xué)分權(quán)。在現(xiàn)實中，地方政府各部門之間存在橫向制約權(quán)力對其決策形成制約，從而誘發(fā)了對大學(xué)多頭治理行為。長期以來，政府對大學(xué)微觀運行干預(yù)過多、管得過死，一定程度上抑制了大學(xué)發(fā)展活動，而且行政成本高，容易滋生腐敗。大學(xué)存在謀求政府規(guī)制的現(xiàn)象，以獲取相應(yīng)的資源和聲譽。由此一來，政府僅僅放權(quán)并不能提高大學(xué)的治理能力，而需要改善激勵方式。國家的治理體制基本上屬于自上而下的推進機制，主要有“倒逼”“預(yù)期引領(lǐng)”“轉(zhuǎn)為危機”，這也包括了大學(xué)治理的改革[13]。現(xiàn)實中大學(xué)治理主體之間權(quán)力配置失衡，行政權(quán)力一支獨大，學(xué)術(shù)權(quán)力、產(chǎn)業(yè)界都缺乏實質(zhì)性的話語權(quán)。治理主體之間需要強化協(xié)調(diào)機制，以防止治理失敗。伯頓·R·克拉克從政府權(quán)威、市場和學(xué)術(shù)權(quán)威三者關(guān)系討論大學(xué)治理變革問題，代表性的有三角形協(xié)調(diào)理論，認(rèn)為只有三者的協(xié)調(diào)有序治理才得以形成[14]。

中國大學(xué)辦學(xué)語境決定了內(nèi)部治理與外部治理不能割裂，只能以開放而非封閉的視角加以審視。教育現(xiàn)代化訴求強調(diào)大學(xué)對于社會需求的回應(yīng)，大學(xué)的特色個性來回應(yīng)社會需要。社會需求尚且不能實質(zhì)性地在管理體制中得以體現(xiàn)，而且在政府與大學(xué)之間缺乏中間的環(huán)節(jié)，為政府過度干預(yù)大學(xué)提供了空間。政府之外的大學(xué)利益相關(guān)者，比如產(chǎn)業(yè)界并未有實質(zhì)性地參與大學(xué)治理。大學(xué)作為社會公共事務(wù)，依靠公共資金的社會機構(gòu)，政府不可能放棄對其管理。而面對大眾化的社會需求，市場更體現(xiàn)出競爭和效率，因此不論是政府還是市場，都不可能單一地對大學(xué)進行規(guī)制，那么政府的作用就是提供大學(xué)能夠體現(xiàn)社會效益的競爭制度和透明信息的監(jiān)督。

研究者借助政府與大學(xué)力量范式的反思尚缺乏整體性視野和新的理論思維，尚未有脫離簡單的二元對立的理論想象。僅僅從政府與大學(xué)兩極來重塑二者的關(guān)系存在缺陷，政府放權(quán)與大學(xué)用好自主權(quán)是非常相關(guān)的概念，權(quán)力的分離似乎在發(fā)展中國家中更為緊迫，因為合謀的交易成本很低，使得兩個監(jiān)管者之間的合謀變得十分容易[15]。尤其對于黨的領(lǐng)導(dǎo)在大學(xué)治理結(jié)構(gòu)中“總覽全局、協(xié)調(diào)各方”的機制方式缺乏研究。習(xí)近平總書記強調(diào)教育“四個服務(wù)”，高等教育的社會功能決定為國家建設(shè)以及國家政治制度的存續(xù)服務(wù)。國家需要保持一定的動員能力，國家需要對于大學(xué)人才培養(yǎng)有一定程度的滲透，以保證動員的有效性。如何通過強化中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，實現(xiàn)政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力之間的全面協(xié)調(diào)，從而重塑旨在提升大學(xué)治理能力的府學(xué)關(guān)系將是深入研究的重點。