中國對“一帶一路”國家主權債務影響研究新進展

袁然 熊婉婷 肖立晟

摘要：隨著“一帶一路”建設的推進，中國已成為很多沿線國家的重要債權人之一。近年來，部分國家主權債務狀況惡化，國際社會關于中國對沿線國家主權債務影響的討論愈演愈烈。本文將這些批評和有關回應歸納成四個要點，并結合我國國情對現有研究的誤解之處加以澄清。一是中國貸款損害沿線國家債務可持續性。一方面，這一爭議主要源于中外發展融資理念的差異，批評意見更多關注短期債務可持續問題，而忽略了通過長期經濟發展來化解債務問題的重要性。另一方面，現有債務可持續指標和分析框架有待完善，容易夸大債務風險和來自中國的負面影響。二是中國貸款不利于沿線國家發展可持續性。批評文獻強調部分項目缺乏經濟效益和不能促進當地就業等。反駁觀點認為，中國對有關國家基礎設施建設的融資支持能夠幫助其克服發展瓶頸，實現長期經濟發展。三是中國對沿線國家提供融資支持的行動是出于自身地緣政治或軍事戰略目標，不利于債務國本身發展或損害其他債權人利益。這種批評主要反映了國際社會對“大國崛起”的擔憂，缺乏令人信服的事實根據。四是中國對外貸款合同條款存在弊端，如貸款優惠度不足、貸款信息不透明等。其中，關于優惠度的批評意見沒有考慮不同債權國的融資成本差異，并忽略了債務可持續性與融資可持續性之間的平衡。關于貸款信息透明度問題，我國已經從加強國家間會計準則交流合作、加強貸款信息匯報等方面作出改進。

【關鍵詞】“一帶一路”倡議 債務陷阱 債務可持續性 發展可持續性 融資可持續性

自“一帶一路”倡議提出以來，我國增加了對沿線國家的資金支持，因而成為很多沿線國家的重要債權人之一。與此同時，部分沿線發展中國家和新興市場國家主權債務風險持續攀升。在此背景下，國外學者開始探究中國對外貸款是否加重了沿線國家主權債務風險。2017年，印度學者布拉馬·切拉尼（Brahma Chellaney）提出了“債務陷阱”（debt trap）觀點，質疑中國通過給予巨額貸款的方式使債務國掉入債務陷阱，迫使這些國家在無法履行償債義務時做出不公平的讓步（Chellaney， 2017）。這一觀點引起國際社會廣泛關注， 越來越多的學者和機構從不同視角分析與評判了中國對“一帶一路”國家主權債務的影響。這場愈演愈烈的討論一方面指出了中國對“一帶一路”國家對外貸款的潛在問題， 但另一方面，部分有失科學客觀的負面觀點給中國“一帶一路”建設帶來了一定的不利影響。因此，理性地認識中國貸款對“一帶一路”國家主權債務影響對高質量共建“一帶一路”具有重要理論意義和現實意義。

新冠肺炎疫情大流行深刻影響著沿線國家的經濟發展，更凸顯了“一帶一路”國家主權債務問題研究的重要性和緊迫性。一方面，新冠肺炎疫情引起的經濟下滑加重了沿線發展中國家和新興市場國家債務負擔。根據國際貨幣基金組織（International Monetary Fund， IMF）預測結果，新興市場國家和中低收入國家公共債務存量占此類國家國內生產總值比重將從2019年的52.6%上升至2020 年的62.2%，短短一年時間的增幅接近10 個百分點（IMF，2020）。另一方面，高額主權債務將阻礙沿線國家采取及時措施應對疫情影響，抵消債務國可持續發展所需投資（United Nations，2020）。現有研究發現，主權債務會通過資本積累渠道、財政渠道、通脹渠道等多種途徑對債務國經濟產生重要影響（Diamond，1965;Saint-Paul， 1992;Reinhart和Rogoff，2010;Alfaro et al.，2014）。中國是“一帶一路”國家重要債權人，科學地評判中國對“一帶一路” 國家主權債務影響對穩定沿線國家經濟發展至關重要。

基于此，本文針對中國對“一帶一路”國家主權債務影響進行了系統述評。本文旨在回答以下四方面問題：一是中國貸款是否損害“一帶一路”國家債務可持續性。二是中國貸款是否忽視“一帶一路”國家發展可持續性。三是中國對“一帶一路”國家貸款出于何種戰略目標。四是中國對“一帶一路”國家貸款合同條款是否合理。在明確國際社會現有核心爭議點的基礎上，本文結合我國國情對現有觀點的誤解之處加以澄清。總而言之，本文的研究有利于我們全面剖析和理性看待中國對“一帶一路”國家主權債務影響，明確中國調整對“一帶一路”對外貸款的未來發展方向，從而為我國推動“一帶一路”高質量建設和沿線國家經濟發展提供文獻基礎和政策參考。

中國貸款是否損害“一帶一路”國家主權債務可持續性

有觀點認為，中國在“一帶一路”國家大規模地債務融資，加重了沿線國家債務負擔，并導致沿線國家債務風險上升。世界銀行首席經濟學家Reinhart（2020） 認為，中國推動了歷史和平時期官方貸款最引人注目、影響最為深遠的一次增長。中國對發展中國家的貸款規模遠超過其他雙邊債權人，僅世界銀行可以與之相較（Morris et al.，2020）。截至2017 年，中國對發展中國家和新興市場國家對外貸款存量高達3700億美元，遠超過巴黎俱樂部22個成員國對外貸款存量之和（約為2460億美元），中國對“一帶一路”國家對外貸款存量占其GDP比重的均值接近1/10（Horn et al.，2019）。

與此同時，多項研究證明“一帶一路”國家主權債務風險在上升。Hu r l e y et al.（2018）研究表明，約有10到15個國家可能因“一帶一路”倡議面臨債務困境，其中8個國家債務風險問題明顯。IMF和世界銀行（2020）債務可持續性評估結果顯示，約有50%的低收入國家處于債務危機高風險或已經面臨債務危機，這一比重自2013年以來已經翻了一番。但是，上述研究都忽略了基礎設施項目融資對債務國可能帶來的額外經濟增長。Bandiera和Tsiropoulos（2020）首次將基礎設施的經濟影響納入債務可持續性分析框架，研究發現，在有限增長條件下， 超過50%的債務國可能因“一帶一路”倡議面臨債務脆弱性上升，即使放大基礎設施的經濟影響，大多數國家的債務存量占GDP的比重仍將因“一帶一路”倡議而上升。“一帶一路”國家對中國主權債務規模與沿線國家債務風險看似同步增長引起國外學者的擔憂，有人質疑中國對外貸款是否損害“一帶一路”沿線國家債務可持續性。

然而，這一負面觀點并未得到國際社會的普遍認可，有人從債務國投資需求缺口、債務國債務風險上升的驅動因素以及

承諾貸款數據的局限性等三個方面進行了回應。

首先，“一帶一路”國家對中國主權債務規模增加源于債務國基礎設施建設的資金缺口。根據亞洲開發銀行（Asian Development Bank，ADB）估計，2016～2030年，亞洲發展中國家基礎設施融資缺口達26萬億美元（ADB，2017）。世界銀行的研究表明，到2040年預計全球基礎設施投資缺口為18萬億美元，發展中國家尤其急需資金（Heathcote，2017）。然而，在重債窮國倡議之后，巴黎俱樂部等傳統債權人所關注的領域從基礎設施領域轉移，各國轉而向中國等非傳統融資機構借款（Brautigam et al.，2020）。中國對“一帶一路”國家對外貸款滿足了沿線發展中國家對基礎設施項目的資金需求（Jones和Hameiri，2020）。

其次，中國因素并非“一帶一路”國家債務風險上升的主要驅動力。以最容易受到債務風險影響的太平洋地區為例，Rajah et al.（2019）研究發現，在2011年至2017年期間，中國在太平洋地區官方貸款比重約為37%，而亞洲開發銀行和世界銀行這兩個傳統債權人向該地區提供官方貸款占比超過53%。從新增貸款走向來看，中國約有90%的貸款流向了可以持續吸收此類債務的國家，而債務國國內經濟運行不善、其他來源債務不斷增加、自然災害以及IMF衡量債務可持續標準變化推動了太平洋國家債務風險上升（Dayant，2019）。Eom et al.（2018）和Brautigam et al.（2020）針對非洲地區的研究也得到了相似結論。Eom et al.（2018）指出，截至2017年，在IMF認定存在債務危機或瀕臨債務危機的非洲低收入國家中，僅有3個國家的主要債權人是中國，中國并不是非洲債務危機的主要推動者。Brautigam et al.（2020）進一步證實了Eom et al.（2018）的結論，在2020年《債務暫停償付倡議》（DSSI）認定為“高風險”或“債務危機”的22個非洲國家中，中國貸款占其債務存量比重低于15%的國家總計有12個，這些國家的債務問題在很大程度上是中國以外債權人造成的。雖然中國貸款占債務存量比重超過25%的國家有7個，但其中4個國家分別于2018年和2019年與中國進行了債務重組談判。

再次，基于承諾貸款數據的研究結論夸大了中國對債務國造成的債務負擔。一方面，中國部分承諾貸款并未實際支付。Rajah et al.（2019）針對太平洋地區的研究表明，2011～2018年，中國在太平洋地區的官方貸款承諾總額為60億美元，但2017年中國宣布的41億美元的巴布亞新幾內亞道路項目尚未啟動。除去這一特定貸款，2011～2017年，中國承諾貸款項目總額約為17億美元，但截至2017年底，中國僅支付了9.42億美元。另一方面，承諾貸款發放有一定的周期，期間債務國會償還已有債務。Brautigam et al.（2020）針對非洲國家的研究表明，中國每筆貸款平均發放時間為5年，大型項目貸款的發放時間更長。在這一過程中，債務國會償還部分從中國的貸款，2000～2018年，債務國未償債務占中國承諾貸款總額的比重約為49%。

中國貸款是否忽視了“一帶一路”國家發展的可持續性

Acker et al.（2020）指出，評估主權債務影響不僅應關注債務國“債務可持續性”（即著眼當前經濟狀況），也應關注“發展可持續性”（即著眼項目未來貢獻）。基于此，中國貸款是否存在忽視“一帶一路”國家發展可持續性問題，成為現有研究核心問題之一。在分析這一問題時，現有研究主要從項目經濟效益、中國是否存在商業利益滲透行為和中國對債務國可持續發展關注度三個視角展開。

爭論點1：融資項目經濟效益

從債務國發展可持續性視角，第一類批評觀點認為，雖然中國貸款正推動“一帶一路”國家多項基礎設施項目建設，但卻沒有考慮這些項目是否會增值。印度學者布拉馬·切拉尼于2017年最先對中國投資項目質量提出質疑，例如中國在斯里蘭卡漢班托塔附近建成了“世界上最空的機場”，巴基斯坦價值數十億美元的瓜達爾港也基本仍處于閑置狀態（Chellaney，2017）。中國在太平洋地區的基礎設施項目同樣受到了尖銳批評，許多項目被指責是“累贅”和“無路可走”（Riordan，2018）。

Miller（2019）和Macaes（2019）將“一帶一路”投資項目經濟效益不佳歸因于中國以國有企業為投資主體、國有政策性銀行為主要資金來源的對外貸款模式。Miller（2019）指出，許多“一帶一路”項目規劃十分不充分，其經濟價值令人擔憂。“一帶一路”倡議下的項目融資不是要建立具有經濟價值的項目，而是要安撫國內強大的利益集團（即國有企業），或者為國有企業提供外部市場來應對產能過剩。Macaes（2019）表現出類似的擔憂，中國“一帶一路”項目是在市場交換之外簽約的，參與者主要是中國國有企業、國有政策性銀行和債務國政府，這種投資模式導致借貸雙方沒有考慮這些項目是否真正增值。

Caskey（2020）和Rajah et al.（2019）從國有企業有限影響力、債務國管理不當等視角回應了這一批評意見。從國有企業影響力來看，Caskey（2020）認為，高估了中國通過國有企業和國有政策性銀行實施“一帶一路”投資計劃的能力。從債務國方面來看，Rajah et al.（2019）指出，債務國監督管理水平是決定投資項目質量的關鍵因素，如果

管理得當，“一帶一路”倡議可以為債務國提供高質量的基礎設施。

爭論點2：中國是否存在商業利益滲透行為

從債務國發展可持續性視角，第二類批評觀點認為，中國“一帶一路”倡議下的融資項目并非為了支持當地經濟發展，而是為了方便中國獲得自然資源，或者為低成本和低質量的中國商品打開市場。China Power（2019）認為，“一帶一路”倡議為中國帶來的經濟收益包括擴大出口市場、減少監管障礙、鞏固人民幣作為國際貨幣的地位，這將使世界經濟的很大一部分轉向中國，甚至產生對中國經濟的依賴，使中國能夠參與地區經濟事務的規則制定。

LSE和CIMB（2019）從基礎設施外部性角度提出了不同觀點。如果一方提高基礎設施建設的“連通性”，相關各方都會成為贏家。Soyres et al.（2019）的研究成為該觀點的有力佐證。從全球總體來看，“一帶一路”倡議可以顯著減少2.5%的運輸時間和2.2%的貿易成本。對沿線國家而言，上述兩個指標分別上升至3.2%和2.8%。

爭論點3：中國對債務國可持續發展的關注度

從債務國發展可持續性視角，第三類批評觀點認為，中國在“一帶一路”倡議下的融資項目忽略了債務國就業增長、環境保護等可持續發展問題。Chellaney（2017）將“一帶一路”國家的普遍失業歸咎于中國傾銷商品扼殺當地制造業和中國派遣國內建筑工人兩方面原因。除就業破壞外，中國“一帶一路”投資還引起環境惡化、腐敗加劇或損害國家主權等問題（Parker和Cheftz，2018）。概括而言，“一帶一路”倡議沒有充分關注沿線國家的可持續發展目標（SDGs），主要涉及人力資本問題（如體面工作與經濟增長，SDG 8）、環境衛生問題（如良好健康與福祉，SDG 3）等維度（Banik，2018）。鑒于可持續發展對于維持和提升債務國還款能力的重要意義，發展可持續性才是債務可持續性的基礎（Jones和Hameiri，2020）。

Morris和Plant（2019）基于2019年4月我國發布的《“一帶一路”債務可持續性分析框架》的核心思想作出了反駁。中國的《“一帶一路”債務可持續性分析框架》與IMF的《債務可持續性分析框架》重要不同之處在于，前者充分體現了可持續發展的重要性。中國的債務可持續性分析框架認為，即使一國被評估為高債務風險國家甚至是債務危機國家，也并不意味著債務在前瞻性意義上是不可持續的，如果一國有可能履行其當前和未來的償債義務時，其主權債務是可持續的。

中國對“一帶一路”國家貸款出于何種戰略目標

債務可持續性和發展可持續性是債權國對外貸款遵循的綱領性原則，反映了一國對外貸款秉持的發展理念。此外，中國對“一帶一路”國家發放大規模貸款背后，究竟是出于何種戰略目標，也是現有研究核心問題之一。與此相關的核心爭議點包括中國貸款是否出于非商業動機和中國貸款是否在試圖“搭便車”兩個方面。

爭論點1：中國貸款是否出于非商業動機

從中國貸款戰略目標角度，第一類批評意見認為，中國對“一帶一路”國家的投資并非出于商業目的，而是為了服務中國地緣政治目標和軍事“走出去”等非商業動機。就地緣政治目標而言，He（2020）認為，中國“一帶一路”倡議下的融資項目主要由國有銀行出資、由國有企業完成，軟預算約束和有保證的政府紓困導致國有企業和國有銀行的首要任務并不是經濟回報，多是作為地緣政治項目或是國家競爭項目。就軍事目標而言，Kamphausen（2019）認為，中國國有企業建造的港口和機場遍布全球，其中很多項目對中國具有潛在的軍事價值，中國將這些港口和機場與積累的債務聯系起來，以提升中國在債務國的影響力，未來甚至可能在債務國建立軍事存在。

有人從“一帶一路”項目性質、中國海外貸款的有限影響力兩個方面做出了回應。一方面，“一帶一路”倡議下的融資項目并非政治項目或軍事項目。Jones和Hameiri（2020）指出，“一帶一路”本質是國際經濟合作倡議，中國對外貸款所投資項目在很大程度上是由債務國推動的，中國不能也沒有單方面決定以“一帶一路”名義進行哪些項目建設。另一方面，中國對“一帶一路”國家對外貸款規模不足以發揮西方學者認為的政治或軍事影響力。中國不是“一帶一路”國家新增貸款的主要來源（Rajah et al.，2019）。在太平洋國家所欠的112億美元債務中，中國僅占十分之一左右（約為13億美元），鑒于這一較低的債權份額，中國對“一帶一路”國家的影響不應被高估（Fox和Dornan，2018）。總的來看，關于中國具有非商業動機的批評幾乎適用于所有提供對外援助的國家，沒有特別理由針對中國進行特別強調（Dossani，2020）。

爭論點2：中國貸款是否在試圖“搭便車”

從中國貸款戰略目標角度，第二類批評意見認為，中國提供的一些貸款搭了發達國家債務減免或重組的“便車”，獲取了不正當的投資利益。Hurley et al.（2018）認為，在巴黎俱樂部條約、重債窮國倡議以及多邊債務減免倡議引導下，其他主要債權人耗資數十億美元免除了償債困難國家的部分或全部債務。在國

際社會努力落實減債計劃之際，中國卻借助“一帶一路”倡議向這些國家發放大規模貸款以謀取投資回報，這可能引發新一輪的債務積壓和債務減免。

有人從“供給側”（即其他債權人因素）和“需求側”（即債務國因素）兩個角度回應了批評者對中國“搭便車”行為的質疑。一方面，傳統債權人主動收緊了提供給發展中國家的官方貸款。Reinhart（2018）指出，在重債窮國倡議之后，部分主要官方債權人并未恢復發放貸款，發展中國家的外部融資出現了缺口。另一方面，“一帶一路”國家主權債務增長很大程度上是由債務國需求因素驅動的。Bandiera和Tsiropoulos（2020）指出，許多發展中國家面臨巨大的基礎設施投資缺口，隨著國內經濟發展、人口增加和環境變化，一國對基礎設施投資的需求也將增加。在此背景下，中國貸款有效緩解了沿線國家基礎設施建設的資金短缺問題，所謂“搭便車”觀點不成立。

中國對“一帶一路”國家貸款合同條款是否合理

除上述三個宏觀的討論外，現有研究也從相對微觀的貸款合同層面，分析中國貸款合同條款是否更為嚴苛。與此相關的爭議點包括中國貸款信息披露是否合理、貸款優惠度是否合理和擔保條款的設置是否合理三個方面。

爭議點1：貸款信息披露是否合理

從中國貸款合同條款視角，最核心的批評意見認為中國貸款信息不透明，即中國對外貸款合同包含了廣泛的保密條款，限制債務國披露貸款條款，以至于難以準確掌握中國對“一帶一路”國家的貸款規模。Gelpern et al.（2021）認為，與其他債權人簽訂的同類合同相比，發展中國家與中國簽訂的主權債務合同更有可能包含保密條款。在新冠肺炎疫情大流行的國際背景下，中國對外貸款信息不透明導致國際社會和受疫情影響的債務國公民難以很好地監測危機時期一國稀缺的資金資源使用情況（Bulow et al.，2020）。Horn et al.（2020）將這一問題的成因歸為以下三方面：第一，中國尚未公布其海外貸款活動的詳細情況。第二，中國不是巴黎俱樂部或經合組織（Organisation for Economic Co-operation and Development，OECD）債權人報告系統（Creditor Reporting System）成員，該系統會共享雙邊貸款和貿易信貸流動數據。第三，商業數據提供商和信用評級機構僅專注于私人銀行貸款和債券發行。

與貸款信息不透明密切相關的另一爭議性話題是“隱性債務”問題。“隱性債務”（hidden debt）最先由Carmen Reinhart于2015年提出。Reinhart（2015）認為，在中國發放給發展中國家的實際貸款中，部分貸款未向IMF和世界銀行報告，即存在“隱性債務”。隱性債務的產生與中國循環貸款策略密切相關。對于高風險債務國，中國國有政策性銀行為了避免債務國濫用資金，通常不會將資金轉移到債務國政府控制的賬戶，而是直接發放給在海外實施建設項目的中國承包商。在此情況下，這部分貸款仍留在我國金融體系內，沒有上報為跨境資本流動，進而導致中國對外貸款數據不完整。但是，這部分貸款仍然是債務國欠中國的官方債務。Horn et al.（2019）基于1949～2017年中國向152個發展中國家或新興國家提供的1974筆貸款和2947筆贈款數據測算發現，中國發放給發展中國家的對外貸款，至少有50%沒有向IMF和世界銀行報告，這一數字僅是“隱性債務”下限估計值，“隱性債務”的存在扭曲了債務國主權債務風險評估結果。

隱性債務問題引起IMF的高度關注。IMF（2020）指出了Horn et al.（2019）估計方法存在的兩個關鍵問題。第一，“隱性債務”的估算是基于調整后的中國承諾貸款數據而非實際支付的債務數據，這可能導致嚴重高估“隱性債務”。第二，將債務國全部債務都歸為主權債務可能不準確，“一帶一路”國家欠中國的債務也可能不屬于政府擔保債務。基于上述兩方面原因，“隱性債務”實際規模可能很小。

Horn et al.（2020）回應了IMF的質疑。盡管使用了承諾貸款數據，但其排除了一些“問題交易”，包括取消的項目、處于承諾階段的項目以及缺乏詳細貸款信息的項目。Horn et al.（2019）統計的貸款規模均低于中國人民銀行、中國國家開發銀行、世界銀行等官方數據，以及其他研究人員和政策機構的估計。因此，“隱性債務”下限值不僅成立，而且屬于保守估計。

爭議點2：貸款優惠度是否合理

從中國貸款合同條款視角，第二類批評意見認為，在中國發放給“一帶一路”國家的對外貸款中，優惠貸款比重低于傳統官方債權人，且融資條款不如傳統官方債權人優惠。

就優惠貸款比重而言，獲得優惠貸款是低收入國家同時實現債務可持續和經濟發展目標的關鍵（Hurley et al.，2018）。然而，Pryke（2018）認為，中國“一帶一路”建設項目和傳統項目之間存在重要區別，即中國通常通過提供低息或優惠貸款參與大型基礎設施項目，這些貸款必須償還，而傳統捐助方通常提供不需要償還的單向贈款。據歐洲國際承包商（European International Contractors，EIC）統計，2016年，國際復興開發銀行和國際開發協會承諾向非洲提供93.5億美元，其中87億美元為優惠貸款（EIC，2018）。

就融資條款而言，債權人以優惠條

件（低利率、長期限和長寬限期）提供的融資有利于降低債務國發生債務危機的可能性（Morris et al.，2020）。但是，Morris et al.（2020）研究發現，與世界銀行相比，中國貸款優惠度相對較低。從貸款利率來看，中國優惠貸款利率為2%，比世界銀行1.54%的優惠貸款利率高出46個百分點。從貸款期限來看，中國優惠貸款期限為20年，其中包括5年寬限期，相比而言，世界銀行貸款期限和寬限期更長，分別為40年和10年。對于非優惠貸款而言，中國貸款利率高出世界銀行95個百分點，并要求外加保證金。

有人依據官方發展援助判斷標準、中國和債務國國內融資成本對比等兩個方面對中國貸款優惠度不足問題提出了不同觀點。具體原因如下。

一方面，中國多數對外貸款滿足官方發展援助的定義。根據IMF（2015）的定義，如果官方貸款中贈款部分不低于35%（貼現率以5%計算），則可以認定為官方發展援助。Rajah et al.（2019a）逐筆統計了中國進出口銀行15年至20年期的優惠貸款，發現贈款占比約為48%～56%，滿足IMF對官方發展援助的定義。此外，Rajah et al.（2019b）指出，太平洋國家在制定借貸條款方面處于主導地位，大多數國家都有旨在保護本國債務可持續性的框架，盡管其運作效率各不相同。

另一方面，中國對“一帶一路”國家對外貸款條件優于債務國國內市場融資條件。Rajah et al.（2019a）指出，中國對太平洋國家97%的官方貸款是中國進出口銀行以優惠貸款形式提供的（即貸款利率為2%），相比而言，斐濟國內長期貸款成本約為6%，巴布亞新幾內亞為11%。更重要的是，亞太地區名義GDP增速通常遠高于中國2%的優惠貸款利率，這表明即使增長緩慢的太平洋國家也可能通過經濟增長償還從中國的貸款。在非洲地區，根據IMF（2014）預測，撒哈拉以南非洲地區經濟將繼續以5.5%的速度增長。雖然新冠肺炎疫情導致非洲依賴旅游業或需求低迷商品出口的國家經濟增長下滑，但并非所有國家都資不抵債（Brautigam et al.，2020）。

爭議點3：抵押擔保條款是否合理

從中國貸款合同條款視角，第三類批評意見認為，中國對“一帶一路”國家的貸款通常附帶抵押擔保條款，要求債務國以某項資產或未來收入流作為擔保，提高自身在債務處置過程中的償付優先級。2017年漢班托塔港案例更是引起了海外機構、媒體和學者對中國抵押貸款的擔憂。2020年5月《紐約時報》的一篇文章稱，中國海外貸款“將債務國港口、礦山和其他皇冠上的寶石作為抵押”（Abi-Habib和Bradsher，2020）。特別地，當債務國為低收入國家、中等收入國家或新興市場國家時，中國更普遍地采用了抵押貸款形式（Horn et al.，2020）。

中國抵押擔保條款不僅會對債務國經濟產生負面影響，而且可能損害其他債權人利益。一方面，抵押貸款可能會持續減少債務國未來收入。資源擔保貸款是中國抵押貸款的常見形式，其還款擔保是以未來應收賬款（如出口商品未來收入）作為擔保（Brautigam et al.，2020）。在與中國談判時，擁有豐富自然資源或重要戰略基礎設施的國家最容易失去對重要資產的控制權（Moody，2018）。因此，抵押貸款通過減少債務國未來現金流入，加劇了抵押貸款對債務國經濟的負面影響（Horn et al.，2020）。另一方面，在債務國發生債務危機時，雙邊官方債權人的清償順序通常排在最后，但是，中國抵押擔保條款很可能使中國獲得優先償債權（Reinhart，2018）。此外，中國對外貸款合同還加入了指定資金托管賬戶、非巴黎俱樂部等特殊條款，這些旨在提高償付優先級的條款對其他債權人的利益是一種損害（Gelpern et al.，2021）。

有人從漢班托塔港案例的特殊性和抵押擔保條款對中國的負面影響等兩個方面進行了回應。

一方面，基于漢班托塔港案例提出的質疑是批評者對個案的誤讀。Kratz et al.（2019）通過梳理中國與債務國的債務重談案例發現，雖然中國擁有龐大的經濟體量，但多數債務重談的結果卻更有利于債務國，與漢班托塔港案例類似的“資產扣押”事件非常罕見。相反，中國會嘗試根據各國和項目情況量身定制解決方案，逐一解決債務問題（Acker et al.，2020）。

另一方面，擔保條款同樣會對中國造成潛在的負面影響。商品或自然資源出口擔保條款并非是為了鎖定自然資源，而是降低向貧窮和國內環境不穩定國家的放貸風險（Brautigam和Jyhjong，2016）。如果抵押品是債務融資項目的未來應收賬款，一旦項目失敗，中國卻成為項目風險的共擔者（IMF，2020），使對外貸款對債權人的潛在負面影響內生化（IMF和世界銀行，2020）。

從中國視角如何看待中國對“一帶一路”國家主權債務的影響

前文詳細梳理了現有關于中國對“一帶一路”國家主權債務影響的批評與回應觀點。但是，現有的討論忽略了中國這一新興債權人的特殊性，因此，本文認為有必要結合中國國情作出進一步的澄清。本文首先概括性地解釋國際社會針對中國對外貸款問題存在諸多爭議的根源，進而針對“中國惡化債務國債務可持續性”“商業利益滲透”“貸款信息不透明”以及“貸款優惠度不足”等核心爭議做出如下回應。

中外發展理念差異是爭議產生的根源

中國對“一帶一路”國家主權債務影響問題的爭議源于中外發展理念的差異，國際社會普遍側重于關注債務國債務可持續性，而我國則強調債務國發展可持續性的重要性。2005年IMF和世界銀行聯合提出了低收入國家債務可持續性分析框架（LIC-DSF），經過多次修訂和完善，LIC-DSF成為目前國際上最為完善和廣泛應用的主權債務風險評估工具。在該框架下，一國主權債務是否可持續取決于債務負擔指標在不同經濟場景下的預測軌跡是否超出預先設定的警戒閾值。該方法要求債務國在其發展路徑的每個時點上，國內資源都應滿足外部償債要求，但卻忽視了一國長期的國家發展戰略。在借鑒LIC-DSF的基礎上，中國財政部于2019年4月發布了《“一帶一路”債務可持續性分析框架》。雖然該框架與LIC-DSF在很多方面非常相似，但兩者之間存在重要區別。在我國債務可持續性分析框架下，債務風險并非債務國繼續借款的障礙。如果一國增加的債務主要流向生產領域，生產性投資在短期提高債務負擔水平的同時，可以帶來更高的經濟增長率，并隨著時間的推移逐步降低債務負擔水平。總而言之，正是由于發展理念不同，中國和國際社會在審視“一帶一路”國家主權債務可持續性問題時產生了觀點分歧。

從現實情況來看，發展中國家實現可持續發展目標面臨著巨大的投資缺口。聯合國2030年可持續發展目標旨在推動各國轉向可持續發展道路，解決社會、經濟和環境三個維度的發展問題。然而，根據聯合國貿發會議估算，發展中國家每年為實現可持續發展目標所需的投資缺口約為2.5萬億美元。在此背景下，中國對“一帶一路”國家的貸款在推動沿線國家實現可持續發展目標方面發揮著不可替代的作用。此外，中國國有部門是耐心資本的持有者，它們有更強的風險承受能力，更適合為基礎設施建設提供融資。因此，在發展可持續理念的指導下，中國對外貸款不僅順應了國際社會的主流發展理念，同時也符合“一帶一路”國家的長遠利益。

“中國惡化債務國債務可持續性”缺乏理論與現實依據

中國對外貸款不滿足“債務陷阱”判斷標準

如果中國貸款導致“一帶一路”國家債務可持續性惡化，推行所謂的“債務陷阱”策略，應同時滿足以下四個標準（Dayant，2019）：第一，中國貸款導致該地區債務風險上升，這意味著各國更難以履行其償債義務;第二，中國是沿線國家的主要債權人或新貸款的主要來源;第三，沿線國家從中國貸款的成本明顯高于其他官方貸款機構;第四，中國對外貸款向高債務風險國家傾斜。然而，從債務風險成因來看，“一帶一路”國家主權債務風險上升主要源于債務國經濟運行不善、政治動蕩、自然災害頻發等國內因素。從債務規模來看，中國并非“一帶一路”沿線國家的主要債權人，世界銀行等傳統債權人的貸款規模仍然處于主導地位。從貸款流向來看，中國約有90%的對外貸款發放給了有能力持續吸收此類債務的國家。因此，中國對外貸款并不會導致“一帶一路”國家陷入債務不可持續境地，“債務陷阱”觀點缺乏事實依據。

債務可持續性的定義與衡量指標存在爭議

從衡量指標來看，債務存量占GDP比率是衡量一國債務負擔狀況最常用的指標，且被納入IMF債務可持續性分析框架，但是，該指標存在一定的缺陷。具體原因如下。

流量指標與存量指標可比性視角的分析。Furman和Summers（2020）從流量指標與存量指標可比性視角，指出債務存量占GDP比率衡量一國債務水平存在的三個方面的不足。第一，該指標忽略了債務隨時間被償還的事實。債務是存量數據，而GDP是流量數據。從存量-存量的角度考察債務水平，應比較債務和未來GDP現值。第二，該指標忽略了利率的影響。如前文所述，從存量-存量視角的計算應基于無限期內的GDP現值。但是，在GDP現值時，需要知道不確定的未來利率水平。與之相反，流量-流量觀點則著眼于當期債務利息成本與當期收入的關系，因此為分析一國債務負擔水平提供了可參考的視角。第三，該指標是一個后觀（backward-looking）的概念。公共債務實際上是一國累計的赤字總和，但它無法反映未來政策變動，也沒有考慮債務國未來通過增稅或削減支出引起的償債能力變化。從流量-流量視角選取實際利息支出占GDP比率是衡量一國債務負擔水平的最佳方法。

債務用途視角的分析。Gallagher和Wang（2020）從債務用途視角，指出債務存量占GDP比率這一指標忽略了公共部門資產負債表的資產端，以及債務是用于消費還是用于投資。基于此，公共部門凈資產負債表是衡量債務可持續性更為全面的標準，這也會鼓勵公共部門投資于資產。已建成的基礎設施項目作為公共資產，反映了債務國創造就業、增加政府收入、促進經濟增長的空間，因而為債務負擔提供了一個強有力的緩沖。

現有指標體系不能充分反映中國貸款促進債務國債務可持續性的重要特征。中國作為新興債權國，與傳統債權國相比，在融資結構、貸款優惠度、債務用途以及發展理念等方面均存在巨大差異。相比發達國家和多邊機構的對外貸款，中國存在兩大劣勢：一是自身融資成本高，因此導致整體貸款的優惠度低，對債務國而言償債負擔更大。二是投融資規則不夠清晰，債務管理機制還不完備，在風險防控方面還有很大進步空間。但是，來自中國的貸款也具有三大優勢，一是資金規模龐大，能夠填補發展中國家融資缺口。二是生產性貸款占比高，多投向基礎設施建設和其他有助于提高債務國生產能力的領域。三是資金流穩定，順周期性弱，在經濟下行階段不會像私人資本一樣出現引發債務危機的短期大規模外流。這些特征都是有利于促進債務國債務可持續性的重要特征。

總而言之，債務存量占GDP比率這一指標難以很好地衡量一國債務可持續性，基于現有債務可持續性衡量指標和分析框架得到的研究結論可能高估了“一帶一路”國家的債務風險和來自中國的負面影響，未來應加以完善和改進。

中國致力于減輕受新冠肺炎疫情沖擊的債務國債務風險

突如其來的新冠肺炎疫情加劇了“一帶一路”沿線發展中國家的債務風險。二十國集團（G20）于2020年4月發布《債務暫停償付倡議》（DSSI），暫緩73個最貧窮國家的債務償還，確保其能夠集中資金應對疫情引發的負面經濟和社會影響。2020年G20國家暫停償付的官方債務總額約為53億美元，其中欠中國的部分約為19億美元（Oxford Business Group，2020），這表明中國在DSSI框架中發揮著非常重要作用。除DSSI框架下的延期償付外，中國在幫助債務國應對疫情引發的債務風險方面做出了更多努力。榮鼎集團的最新研究表明，在新冠肺炎疫情暴發之后，中國在積極地與債務國進行債務重談，2020年中國至少與18個債務國進行了債務重談，涉及280億美元海外貸款，延期償付是中國解決債務國債務問題的首選解決方案（Agatha et al.，2020）。延期償付是一項強有力的應對措施，可以給發展中國家帶來切實的好處，其對于缺少財力應對新冠肺炎疫情危機的國家尤為重要（世界銀行，2021）。

中國貸款并非出于商業利益滲透目的

“促貿援助”是“南南合作”框架下的獨特融資模式

中國在提供海外貸款時，往往將其與國際貿易、國際投資等方式相結合，希望通過貸款促進與債務國的貿易、投資合作，進而實現債務國的發展目標，即“促貿援助”的方式。“一帶一路”沿線上的68個國家，8萬億美元的貸款，全部是投入到交通、電力等基礎設施領域，中國在其中的投資占比很高，如中亞-中國天然氣管道項目、中國-老撾鐵路的運營項目等。這種貸款方式確實可以帶動中國的對外貿易和對外投資，給中國帶來商業利益。但是，“促貿援助”這一融資模式充分反映了“南南合作”的獨特性。

中國“促貿援助”是發展中國家之間平等互利的“南南合作”，是為了通過經貿合作推動雙方的合作共贏、共同發展，而不是單純的單向援助的方式，這既符合中國目前仍為發展中國家的現實國情，也符合實現長期、可持續的發展合作的需要。“促貿援助”有利于調動各種發展資源，確保援助資金及其他發展資金的效用最大化。事實證明，這一融資模式對于促進債務國的貿易和經濟增長是有效的，也是作為發展中國家的中國在金融和財政上能夠承受的，具有可持續性。

資源融資型基礎設施項目符合兩國的比較優勢

中國是以市場價格購買發展中國家的資源，并繳納了符合當地法律規定的稅金。許多發展中國家在發展初期也是以發揮資源優勢及開放市場為先導融入國際經濟的，中國在發展初期也是主要依靠大量出口資源等初級產品換取急需的外匯。在所有貸款項目中，中國并不存在掠奪資源的問題，而是充分考慮了當地的資源稟賦，基于比較優勢提供優惠貸款，并將貸款作為貿易的引擎，開展互利的國際貿易，使雙方都獲利。此外，中國資助和完成的項目還解決了一些發展中國家的經濟轉型瓶頸。有關貸款不僅僅形成了債務，同時也形成了公共部門資產，是經濟發展的根本基礎。資源融資型的基礎設施項目充分考慮了發展中國家的比較優勢或資源稟賦，將貸款與貿易、投資等相結合，雙方都能獲得收益。Lin和Wang（2020）在甄別了54個非洲國家的經濟瓶頸后，發現在2000～2014年的214個硬基礎設施項目中，有78%的項目在中國的資助下解決了經濟瓶頸問題。已完成的214個硬基礎設施項目包括水（26個）、能源（52個）、交通（80個）和通信（56個）。這些項目主要是公共物品（74%），包括電力、水和衛生設施、港口、機場、高速公路和鐵路，以及半公共物品（26%）即電信。

中國提高貸款信息透明度的努力

債務可持續性問題和信息不透明問題是國際社會對中國對外貸款的兩大核心爭議。雖然針對債務可持續性問題的批評

有失科學客觀，但完善對外貸款信息則應成為中國未來努力方向。目前，中國對此已經做出一定的改進。2017年，我國在第一屆“一帶一路”國際合作高峰論壇上提出了《“一帶一路”融資指導原則》，旨在倡導建設透明、友好、非歧視和可預見的融資環境。2019年4月25日，在第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇資金融通分論壇期間，中國財政部與新西蘭、俄羅斯、巴基斯坦、沙特阿拉伯、蒙古國、越南、老撾、尼泊爾和敘利亞等九個國家的會計準則制定機構共同發起《“一帶一路”國家關于加強會計準則合作的倡議》。這是“一帶一路”國家首次就會計準則交流合作而發起的多邊合作倡議性文件，對從會計準則交流合作方面促進“一帶一路”高質量發展具有重要意義。2020年，中國向世界銀行國際債務統計（International Debt Statistics，IDS）數據庫報告中國雙邊對外貸款數據，目前IDS數據庫已經公布了2011～2019年中國向全球90多個國家的對外貸款數據，這也是中國在公開對外貸款信息方面做出的有益調整。

確定貸款優惠度應綜合考慮多方面因素

貸款優惠度應在發展可持續和融資可持續之間取得平衡

在同等條件下，中國對“一帶一路”國家的貸款條件雖然不如世界銀行優惠，但卻優于債務國市場上的商業貸款條件，也就是說，中國對外貸款條件介于優惠貸款和商業貸款之間。雖然提高貸款優惠度有助于降低債務國還款壓力，但過于優惠的貸款條件將導致債權國難以實現經濟收益，進而削弱債權國的對外貸款動力。重債窮國倡議后傳統債權人的退出可以在一定程度上印證這一觀點。事實上，債務可持續性和融資可持續性難以同時實現。一方面，對外貸款優惠度越高，債務國債務可持續性越高，但債權國融資可持續性越低。另一方面，對外貸款優惠度越低，債權國融資可持續性越高，但債務國債務可持續性越低。因此，對外貸款優惠度就是發展可持續和融資可持續性二者之間的權衡。國際社會部分學者片面強調中國對外貸款優惠度不足，這種觀點忽視了融資可持續性。

貸款優惠度的判定應考慮債權國的融資成本

即使暫不考慮融資可持續性問題，現有貸款優惠度計算方法也存在不合理之處，即沒有考慮不同債權國融資成本的差異。

在優惠度的計算中，核心是折現率。中國在計算“兩優貸款”優惠度時一直使用的是IMF等國際組織的計算方法，從2013年開始，中國使用的折現率為5%。但采用5%的折現率完全不能反映發達經濟體和新興經濟體在金融發展水平方面的差異，它一方面低估了新興經濟體對外貸款的優惠度，另一方面顯著高估了發達經濟體貸款的優惠度。

2013～2017年，中國的國債收益率平均約為3.3%，加上100個基點可得商業參考利率約為4.3%，如果再加上100個基點的溢價（因為中國目前貸款的貸款期限是15～20年，所以溢價為100%），則貸款的折現率約為5.3%。所以，5%的折現率這個設定對中國是合理的，可以較為如實地反映中國對外貸款的優惠度。然而，同等的貸款期限下（即同樣選15～20年），美元、日元、英鎊、韓元的政府債券平均收益率分別為1.5%、0.04%、1.1%和2.69%，則商業參考利率分別為2.5%、1.04%、2.1%和3.69%，加上100基點的溢價可得折現率分別約為3.5%、2.04%、3.1%和4.69%，遠低于5%的折現率，所以選擇5%的折現率實際上高估了這些發達國家近幾年的貸款優惠度。如果選擇各國相應的國債收益率計算商業參考利率，則中國的貸款優惠度與發達國家之間的差距會顯著縮小。

進一步看，2002～2012年，中國的國債收益率平均約為3%，加上100個基點可得商業參考利率約為4%，如果再加上100個基點的溢價，則貸款的折現率約為5%。同等貸款期限下（即同樣選15～20年），美元、日元、英鎊、韓元的政府債券平均收益率分別為2.5%、0.07%、3.7%和4%，加上100個基點，可得美元的商業參考利率約為3.5%、日元約為1.07%、英鎊約為4.7%、韓元約為5%，再加上100基點的溢價，相應的貸款折現率分別約為4.5%、2.07%、5.7%和6%。可見，日元、美元的折現率低于人民幣，英鎊、韓元的折現率高于人民幣。因此，如果選擇各國的國債收益率來計算折現率，則中國的優惠度相比日本和美國會有提升，并且顯著超過日本貸款的優惠度，而與美國的貸款優惠度十分接近。

結論與啟示

結論

通過上文對已有研究的回顧與評述，本文得到以下四點主要結論。

部分學者針對“中國惡化債務國債務可持續性”的批評意見缺乏科學的依據。這一爭議一方面源于中外發展融資理念的差異，批評意見更多關注債務國短期債務可持續問題，而忽略了通過長期經濟發展來化解債務問題的重要性。另一方面，現有債務可持續指標和分析框架有待完善，容易夸大債務風險和來自中國的負面影響。

部分學者針對“中國忽視債務國發展可持續性”的批評是非客觀的觀點。“一帶一路”沿線發展中國家實現可持續發展目標面臨著巨大的投資缺口。中國對沿線國家基礎設施建設的融資支持不僅順應了發展可持續理念，同時能夠幫助其克服發

展瓶頸，實現長期經濟發展。

部分學者針對“中國對外貸款出于地緣政治或軍事戰略目標”的批評意見缺乏令人信服的事實根據。國際社會關于中國對外貸款動機的質疑源于大國之間的戰略博弈，反映了國際社會對“中國崛起”的擔憂。“一帶一路”本質上是國際經濟合作倡議，具體投資項目由我國和債務國共同協商確定，中國借助“一帶一路”倡議向世界提供了重要公共產品，有利于實現國家間合作共贏。

有觀點認為中國對外貸款合同條款存在貸款優惠度不足、信息不透明等問題，對此中國仍有一定的改進空間。關于貸款優惠度不足的批評意見不僅沒有考慮到不同債權人融資成本差異，而且忽略了債務可持續性與融資可持續性之間的平衡。目前，貸款信息不透明是中國對“一帶一路”國家對外貸款有待改進之處，我國已經從加強國家間會計準則交流合作、加強貸款信息匯報等方面做出改進。

啟示

自從2013年“一帶一路”倡議提出以來，經過中國與沿線國家的共同努力，“一帶一路”建設已從理念轉化為行動，從愿景轉變為現實，逐步向高質量高標準高水平發展。當然，如同其他國際合作倡議一樣，“一帶一路”倡議實施過程中也會出現問題與挑戰，沿線國家主權債務風險上升就是其中一個重要方面。本文深入剖析了中國對“一帶一路”國家主權債務影響的核心爭議點，以期為我國高質量共建“一帶一路”提供如下政策參考借鑒：首先，中國對“一帶一路”國家對外貸款的未來方向應是建立一個資金來源多元化、利益風險共擔的機制，加強中國與債務國之間、中國與傳統債權人之間合作協調機制和債務國主權債務風險預警機制的建立。其次，“一帶一路”項目融資應逐步轉向以商業化作為導向，按照商業化運作的模式，加強企業員工“本土化”和采購“本土化”程度，為當地創造就業崗位，支持當地產業發展。再次，我國對外貸款管理規則改革的重點方向是加強貸款信息透明度，以此解除國際社會對中國對外貸款的疑慮。最后，國際社會有關“一帶一路”項目負面的政治含義或軍事色彩可能導致一些國家持有觀望和質疑態度，戰略互信不足會增加“一帶一路”項目投資的政治風險，未來應針對這一問題給予積極澄清與回應。

（本文受“中國貸款與‘一帶一路’國家經濟發展研究”項目支持，項目編號為〔2021M693485〕）

（作者單位：中國社會科學院世界經濟與政治研究所）

責任編輯：孫 爽

976639255@qq.com

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