安全韌性視角中政府應(yīng)急能力評(píng)估體系研究

李文琳，馬漢鵬，曹宇鋒，賀 倩

（華北科技學(xué)院a.安全工程學(xué)院；b.安全培訓(xùn)部，北京 東燕郊 065201）

0 引言

2020 年的新冠疫情發(fā)生后，全國(guó)各地的人們紛紛響應(yīng)號(hào)召，采取了隔離措施阻斷病毒傳播，很多民眾經(jīng)歷了長(zhǎng)達(dá)數(shù)月的居家封閉隔離。公共場(chǎng)所暫停開(kāi)放，多趟航班車(chē)次取消，嚴(yán)重影響了人民的生命安全和正常生活。在面對(duì)外部沖擊時(shí)，城市應(yīng)當(dāng)具備與之對(duì)抗并調(diào)整自身進(jìn)行反彈的能力，這種能力也被稱作城市的安全韌性。如果無(wú)法吸收或者減緩沖擊強(qiáng)度，也應(yīng)當(dāng)在承受沖擊后快速作出反應(yīng)并迅速作出適應(yīng)性調(diào)整，盡快恢復(fù)到正常運(yùn)行的狀態(tài)。所以，城市的應(yīng)急能力建設(shè)應(yīng)當(dāng)從提高城市安全韌性的角度出發(fā)，科學(xué)地評(píng)估應(yīng)急能力能夠使政府認(rèn)清自身存在的短板和不足，對(duì)以后的工作進(jìn)行提升改進(jìn)，從而使政府整體的應(yīng)急管理能力得到提升。

當(dāng)前對(duì)于政府應(yīng)急能力評(píng)估體系的研究已經(jīng)有很多成果，王銳蘭認(rèn)為，應(yīng)急管理績(jī)效評(píng)估是一種事后的多重復(fù)合評(píng)價(jià)，對(duì)于完善公共應(yīng)急管理制度有重要意義，她從突發(fā)事件發(fā)生的時(shí)間序列以及政府應(yīng)急管理的全過(guò)程，構(gòu)建了相應(yīng)的由預(yù)防績(jī)效、過(guò)程績(jī)效、效能績(jī)效和恢復(fù)績(jī)效構(gòu)成的政府應(yīng)急管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并借助主成分分析法確定指標(biāo)權(quán)重。張海波等人指出，應(yīng)急能力評(píng)估是應(yīng)急能力建設(shè)的前提，政府能力的差異體現(xiàn)在，應(yīng)對(duì)各種不同嚴(yán)重程度的突發(fā)事件的效率。應(yīng)急能力需要與應(yīng)急主體相適應(yīng)，而非越高越好，所需的評(píng)估模型也不同。王欣利用“3E”評(píng)估原則，從政府的投入與產(chǎn)出的角度，將合理性、效率性和效益性三方面，作為應(yīng)急管理績(jī)效評(píng)價(jià)的主要內(nèi)容。

盡管當(dāng)前對(duì)政府應(yīng)急能力評(píng)估指標(biāo)的研究已經(jīng)頗具成效，但是如何從安全韌性城市角度出發(fā)，增強(qiáng)城市的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)和預(yù)防能力，以及災(zāi)后恢復(fù)彈性，降低城市脆弱性，將安全韌性城市構(gòu)建與政府應(yīng)急管理評(píng)估體系的研究結(jié)合起來(lái)，還有很多值得探究的問(wèn)題。

1 公共突發(fā)事件新特性

互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代使得科技進(jìn)步速度加快，社會(huì)結(jié)構(gòu)也逐步趨于網(wǎng)絡(luò)化，層出不窮的新技術(shù)的引入給整個(gè)社會(huì)帶來(lái)未知的風(fēng)險(xiǎn)，這導(dǎo)致以往的經(jīng)驗(yàn)無(wú)法預(yù)測(cè)所有潛在的風(fēng)險(xiǎn)，突發(fā)事件的復(fù)雜性和耦合性增加，新時(shí)代的社會(huì)輿論環(huán)境使得公眾對(duì)于突發(fā)事件的容忍度下降，危機(jī)管理成為當(dāng)前政府的重要職能之一。新時(shí)代的公共突發(fā)事件脫離了原有的單一特征，其各個(gè)方面的特征強(qiáng)度都不同程度增強(qiáng)，公共突發(fā)事件呈現(xiàn)出突出的廣泛性、復(fù)雜性與不確定性。

如今的突發(fā)事件涵蓋的范圍更廣，一個(gè)事件常常牽涉多個(gè)領(lǐng)域，變得更加難以預(yù)測(cè)，處置起來(lái)復(fù)雜，常規(guī)手段往往無(wú)法應(yīng)對(duì)，需要調(diào)動(dòng)本地區(qū)外的資源進(jìn)行應(yīng)對(duì)。比如這次的新冠肺炎疫情，就涉及衛(wèi)健委、民航、鐵路、軍委、發(fā)展改革委、財(cái)政部、教育部、外交部等多個(gè)部門(mén)，需要各方面、各部門(mén)協(xié)調(diào)合作才能最大程度降低突發(fā)事件帶來(lái)的影響。

應(yīng)急管理系統(tǒng)處理突發(fā)事件所涉及的各種因素，錯(cuò)綜復(fù)雜又相互聯(lián)系，各因素間難以區(qū)分主次輕重，但實(shí)際處理時(shí)必須分出優(yōu)先級(jí)。推動(dòng)事件的機(jī)制中間包含著復(fù)雜的交互作用，外部條件也會(huì)影響機(jī)制的運(yùn)行。應(yīng)急機(jī)制的多因素參與、復(fù)雜交互作用、隨機(jī)決定等特性使得我們既不能對(duì)某一個(gè)應(yīng)急結(jié)果武斷地歸因，也不能事先對(duì)此類事件的應(yīng)急效果作出簡(jiǎn)單的事前預(yù)測(cè)。

突發(fā)事件的不確定性是導(dǎo)致突發(fā)事件危害性大的重要因素，它的不確定性主要表現(xiàn)在造成突發(fā)事件的原因無(wú)法確定、從沖擊到產(chǎn)生結(jié)果的過(guò)程無(wú)法確定、所造成的結(jié)果不確定，同時(shí)，對(duì)于事件產(chǎn)生結(jié)果的不同判斷也會(huì)導(dǎo)致在處理事件時(shí)采取的手段不同，每個(gè)環(huán)節(jié)細(xì)微的差異最終將導(dǎo)致走向完全不同的結(jié)果。

公共突發(fā)事件的新特征導(dǎo)致事件難以預(yù)測(cè)并且會(huì)造成嚴(yán)重后果，不能用常規(guī)的思路發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題。這些特征表明，政府如果想要提升處理突發(fā)事件的應(yīng)急管理能力，必須著眼于提升整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的安全韌性，從本質(zhì)上強(qiáng)化社會(huì)的整體安全性能。

2 政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件新思路

對(duì)于常規(guī)的突發(fā)事件，如一般交通事故，國(guó)家已經(jīng)有了非常完善的應(yīng)對(duì)措施和處理方案，但是對(duì)于非常規(guī)突發(fā)事件，目前仍沒(méi)有很好的解決方案，雖然其發(fā)生頻率低，但一旦發(fā)生，帶來(lái)的危害往往大于常規(guī)突發(fā)事件，目前研究較廣的應(yīng)對(duì)非常規(guī)突發(fā)事件的方法就是將此類突發(fā)事件的應(yīng)急處置納入日常管理過(guò)程中。尤其是對(duì)于新冠肺炎這類影響時(shí)間較長(zhǎng)的公共衛(wèi)生事件，除了保持現(xiàn)有的抗疫措施，政府應(yīng)當(dāng)建立常態(tài)化應(yīng)對(duì)機(jī)制。在學(xué)術(shù)研究中，將城市系統(tǒng)在面臨擾動(dòng)和沖擊下，能夠降低損失和人員傷亡，保持其基本功能的穩(wěn)定或迅速恢復(fù)，并通過(guò)學(xué)習(xí)而產(chǎn)生適應(yīng)性的現(xiàn)象稱為韌性。在此次新冠肺炎疫情的應(yīng)對(duì)中，一個(gè)城市的公共衛(wèi)生硬件水平并不是決定疫情防控成效的唯一變量，各地方政府對(duì)疫情發(fā)展的研判、創(chuàng)新性的政策實(shí)施以及不斷學(xué)習(xí)的能力，也都是重要的影響因素。

當(dāng)前，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵轉(zhuǎn)軌期，這不僅給全社會(huì)帶來(lái)了前所未有的戰(zhàn)略機(jī)遇，也讓人看清我國(guó)在公共安全領(lǐng)域確實(shí)面臨著諸多挑戰(zhàn)，重大公共衛(wèi)生事件發(fā)生概率持續(xù)上升，城市安全生產(chǎn)事故高發(fā)，新興安全風(fēng)險(xiǎn)形勢(shì)嚴(yán)峻，外來(lái)和固有安全問(wèn)題相互交織滲透等。因?yàn)榉浅Ｒ?guī)突發(fā)事件往往具有較高的復(fù)雜性、不確定性、綜合性以及影響巨大等特征，所以人們無(wú)法通過(guò)常規(guī)手段進(jìn)行預(yù)防。和常規(guī)突發(fā)事件一樣，非常規(guī)突發(fā)事件的發(fā)展過(guò)程是在不斷變化的。但是由于人們的常規(guī)思維的束縛，在開(kāi)始的潛伏階段不太容易被人們及時(shí)發(fā)覺(jué)，一般在事件發(fā)展到一定程度、影響擴(kuò)大后才會(huì)被人們所感知。應(yīng)對(duì)非常規(guī)突發(fā)事件的基礎(chǔ)是想象力與創(chuàng)造力，更需要靈活性與適應(yīng)性。

3 政府應(yīng)急能力模型

3.1 構(gòu)建思路

前人對(duì)政府應(yīng)急能力評(píng)估體系的建設(shè)做出了很多研究，但是一般只是針對(duì)應(yīng)急管理制度進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，而從安全韌性城市的角度著手可以提升城市應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的整體能力，進(jìn)而提升城市自身的抗災(zāi)閾值。社會(huì)系統(tǒng)韌性不僅來(lái)源于個(gè)體和社區(qū)的自組織，還來(lái)源于地方政府對(duì)環(huán)境的研判、政策的制定與實(shí)施、公共資源的調(diào)動(dòng)與分配等能力。安全韌性是一種模糊的概念，它同時(shí)具備確定性和不確定性，不僅針對(duì)已知清晰的風(fēng)險(xiǎn)，也針對(duì)未知潛在的風(fēng)險(xiǎn)，比如由于病毒的特性和傳播條件的不同，突發(fā)公共衛(wèi)生事件往往是未知、不確定的，事發(fā)之前很難對(duì)其作出準(zhǔn)確預(yù)測(cè)，這就要求城市具備一定的承災(zāi)能力，即具備一定的安全韌性。這充分說(shuō)明了將安全韌性理論應(yīng)用于政府能力評(píng)估，能夠更好地保證評(píng)估指標(biāo)的合理性與有效性。

就突發(fā)事件的發(fā)展過(guò)程而言，政府應(yīng)急能力可以被視為減緩、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)四種能力的復(fù)合。而從安全韌性城市角度，政府應(yīng)急能力則可分為四個(gè)維度，即面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的準(zhǔn)備能力、對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)信號(hào)的感知能力、對(duì)于災(zāi)情的行動(dòng)能力以及災(zāi)害發(fā)生后的學(xué)習(xí)改進(jìn)能力。這兩種分類方法存在很多相似的地方，也存在相互關(guān)聯(lián)，有結(jié)合研究的必要性。

3.2 框架模型

政府的應(yīng)急管理能力主要表現(xiàn)在對(duì)于突發(fā)事件的控制能力，政府應(yīng)急管理評(píng)價(jià)體系需要為政府決策提供更加理性的、定量的、科學(xué)的分析手段，為政府部門(mén)提供定位更加準(zhǔn)確的分析平臺(tái)和操作思路，為延伸與拓展政府職能提供有價(jià)值的參考依據(jù)。從建設(shè)安全韌性城市角度入手，如果要評(píng)估政府的應(yīng)急能力指標(biāo)體系，體系中的各個(gè)指標(biāo)需要具有代表性和針對(duì)性，但這里設(shè)計(jì)的指標(biāo)并非針對(duì)某個(gè)地方政府，所以需要具有普遍適用性，各地方政府可以在此基礎(chǔ)上進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整，強(qiáng)化指標(biāo)的針對(duì)性。指標(biāo)選取的意義是為了反映我國(guó)的應(yīng)急管理事業(yè)現(xiàn)狀，對(duì)突發(fā)公共事件應(yīng)急管理能力進(jìn)行規(guī)范化，幫助應(yīng)急管理綜合能力進(jìn)行提升。

通過(guò)專家咨詢和文獻(xiàn)閱讀，基于突發(fā)事件的四段發(fā)展過(guò)程和安全韌性城市建設(shè)的四個(gè)維度，將政府應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急能力評(píng)價(jià)體系指標(biāo)分為兩層，其中一級(jí)指標(biāo)包括準(zhǔn)備績(jī)效、響應(yīng)績(jī)效、行動(dòng)績(jī)效、恢復(fù)績(jī)效、學(xué)習(xí)績(jī)效5 個(gè)一級(jí)指標(biāo)，每項(xiàng)指標(biāo)下面包含若干二級(jí)指標(biāo)，經(jīng)過(guò)對(duì)相關(guān)指標(biāo)進(jìn)行文獻(xiàn)調(diào)研和資料分析，查閱國(guó)家對(duì)政府應(yīng)急管理能力的要求，并根據(jù)關(guān)鍵詞出現(xiàn)頻率，最終確定了18 個(gè)二級(jí)指標(biāo)，具體指標(biāo)內(nèi)容及指標(biāo)意義見(jiàn)表1。

表1 政府應(yīng)急能力評(píng)價(jià)體系指標(biāo)

3.3 模型應(yīng)用分析

根據(jù)前面得到的模型，以上海市為例，對(duì)于其在應(yīng)對(duì)新冠疫情的應(yīng)急能力進(jìn)行應(yīng)用分析。上海作為我國(guó)的特大城市之一，其安全韌性城市建設(shè)走在國(guó)內(nèi)前列，特別是在此次新冠疫情防控方面，上海以自身實(shí)際行動(dòng)展現(xiàn)出游刃有余的應(yīng)對(duì)實(shí)力。

本次模型由于政府應(yīng)急管理水平及其評(píng)價(jià)本身是一個(gè)籠統(tǒng)模糊的概念，各組成指標(biāo)的重要程度難以從理論或定性角度加以簡(jiǎn)單判斷，所以通過(guò)資料分析、德?tīng)柗品ㄅc層次分析法相結(jié)合的方式，根據(jù)各指標(biāo)的重要程度確定各指標(biāo)的權(quán)重，最大程度地保證權(quán)重值的客觀性和科學(xué)性。本指標(biāo)體系全部為正指標(biāo)，指標(biāo)值高低與政府應(yīng)急管理程度高低呈正相關(guān)，所以可以采用相同的衡量方式。首先根據(jù)層次結(jié)構(gòu)模型構(gòu)造判斷矩陣，根據(jù)各項(xiàng)指標(biāo)的重要性采取1～9 標(biāo)度法進(jìn)行打分，逐項(xiàng)就任意2 個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行比較，得到指標(biāo)權(quán)重，根據(jù)隨機(jī)一致性比例計(jì)算公式判斷是否符合一致性檢驗(yàn)。

經(jīng)過(guò)修正后，指標(biāo)權(quán)重通過(guò)了一致性檢驗(yàn)，從表2可以看出，系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)研判能力、物資運(yùn)輸能力、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警監(jiān)控能力的權(quán)重值排在前三位，實(shí)際情況中與指標(biāo)權(quán)重結(jié)果基本相符，上海在疫情初期就敏銳地感知到風(fēng)險(xiǎn)，早早采取了應(yīng)對(duì)措施，堅(jiān)持“三個(gè)全覆蓋”（即入滬人員信息登記、重點(diǎn)地區(qū)人員醫(yī)學(xué)觀察、管理服務(wù)全覆蓋）、“三個(gè)一律”（即進(jìn)滬人員一律測(cè)體溫、重點(diǎn)地區(qū)人員一律醫(yī)學(xué)觀察、其他地區(qū)人員單位一律申報(bào)信息）防控工作要求，調(diào)動(dòng)各方力量投入疫情防控和城市安全治理。防控工作從醫(yī)療救治、社區(qū)管控、入滬通道三個(gè)重點(diǎn)方向出擊，切斷傳染源，阻斷傳播途徑，對(duì)于社區(qū)中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)以及短板和薄弱環(huán)節(jié)全面了解掌握。同時(shí)政府積極、靈活地調(diào)動(dòng)防疫物資，在滿足醫(yī)務(wù)人員需要的同時(shí)也盡可能保障普通民眾的日常需求，同時(shí)上海的醫(yī)療救援行動(dòng)也非常迅速，打贏疫情防控與這些因素密不可分。

表2 各項(xiàng)指標(biāo)權(quán)重

4 結(jié)論

本文從建設(shè)安全韌性城市角度為提升政府應(yīng)急能力提供了新的思路，完成了各項(xiàng)指標(biāo)體系的構(gòu)建，以上海市為例計(jì)算出指標(biāo)權(quán)重，并結(jié)合上海市在此次新冠疫情中的表現(xiàn)進(jìn)行了具體分析。

（1）我國(guó)當(dāng)前所面臨的突發(fā)事件具有新的廣泛性、復(fù)雜性與不確定性的特點(diǎn)，政府在應(yīng)對(duì)時(shí)需要建立常態(tài)化應(yīng)對(duì)機(jī)制，增強(qiáng)靈活性與適應(yīng)性。

（2）安全韌性是一種動(dòng)態(tài)平衡的狀態(tài)，而政府的應(yīng)急管理也將趨于常態(tài)化，將安全韌性的思想應(yīng)用于應(yīng)急管理，對(duì)于新時(shí)代我國(guó)的政府應(yīng)急能力提升必將有很大的作用。

（3）將應(yīng)急管理的目標(biāo)需求與安全韌性城市建設(shè)相結(jié)合，建立了5 個(gè)一級(jí)指標(biāo)和18 個(gè)二級(jí)指標(biāo)的評(píng)價(jià)體系，構(gòu)建了以安全韌性為基礎(chǔ)的政府應(yīng)急能力評(píng)價(jià)體系。

（4）以上海市為例確定指標(biāo)權(quán)重，并結(jié)合新冠疫情進(jìn)行實(shí)例分析，得出系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)研判能力、物資運(yùn)輸能力、救援隊(duì)伍行動(dòng)效率是應(yīng)對(duì)疫情時(shí)需要著重關(guān)注的部分。