宅基地資源賦能鄉村振興的基本邏輯
——基于浙江省實踐的考察

□王雪春，朱明芬

（1.中共桐廬縣委黨校，浙江 杭州 311501；2.中共杭州市委黨校，浙江 杭州 310024）

浙江省是發展建設共同富裕的示范區和實施鄉村振興戰略的引領者，深刻把握宅基地資源的價值形態和鄉村振興的基本要求，在實現生活富裕、空間再造、產業興旺、治理有效等具體領域中，形成了宅基地資源綜合利用的重要經驗。第一，對居住權的有效保障是鄉村振興生活富裕的重要前提。第二，對宅基地資源的美學利用是鄉村空間再造的深刻表達。第三，對宅基地資源的功能拓展是鄉村振興產業興旺的重要基礎。第四，對宅基地資源的規治利用是鄉村振興治理有效的特色場景。當前，對宅基地資源的綜合利用與全面推進鄉村振興的目標存在一定差距，需做好制度、法治、政策和技術等方面的保障[1]。

實施鄉村振興戰略是實現全體人民共同富裕的必然選擇。鄉村振興是一個長期性、系統性的工程，不同地區在發展速度、發展模式上存在顯著差異。就浙江省而言，有學者總結了浙江省鄉村振興的10 種模式，包括空間集聚模式、綠色崛起模式、產村融合模式、品牌引領模式、數字賦能模式、文化深耕模式、要素激活模式、能人帶動模式、片區聯動模式和四治融合模式。在這些模式中，發揮土地資源的潛在價值成為鄉村振興的重要實踐。其中，宅基地資源對農民而言既是一種物質需要，也是一種精神寄托。宅基地為農民提供了生活富裕的兜底保障，讓農民實現住有所居，讓鄉賢凝聚血緣地緣認同[2]。

《鄉村振興戰略規劃（2018—2022 年）》提出，發揮宅基地在鄉村振興中的作用具有重要意義。從實踐來看，浙江省依托“三改一拆”、全域土地綜合整治、農村宅基地制度改革，探索了對宅基地資源的綜合利用。為解決日益突出的宅基地需求與宅基地利用碎片化、低效化、無序化等問題，浙江省在象山縣、龍港市、德清縣、義烏市、江山市等農村宅基地制度改革試點地區的帶動下，將宅基地資源的盤活利用融入到鄉村振興的工作實踐中。

在高質量發展建設共同富裕示范區的任務下，相關人員應運用相關理論，深入總結浙江省推動宅基地資源賦能鄉村振興的實踐經驗和內在邏輯，為全面推進鄉村振興提供有益的經驗。

1 重新審視農村宅基地資源的價值形態

一般來說，宅基地是農民用于建造住宅及其附屬設施的集體建設用地，包括住房、附屬用房和庭院等用地。文章結合鄉村振興的主題，討論宅基地資源的價值形態，包含住房、附屬用房和庭院的價值形態。從農民和集體的關系來看，宅基地資源是村集體的重要資源，也是農民賴以生存的重要資源。宅基地資源具有以下3 種形態。

1.1 基于地緣血緣關系的住房形態

農民對宅基地的利用首先要實現宅基地住房保障功能。農民作為集體經濟組織成員，可以通過申請宅基地，按照相關規定自建房屋，滿足家庭住房需求。對于生于農村、長于農村的農民來說，宅基地和住房是維持地緣血緣關系、尋找歸屬感、深化地域認同的重要物質載體。

傳統農民的生產生活與宅基地息息相關，不同代際的家庭成員在同一屋檐下形成了集體記憶，并附著在祖宅、宗祠等農房形態上。隨著社會的發展，農民不斷改善住房條件，以此維護地緣血緣關系。為保障農民穩定的住房權益，國家政策對宅基地的征用、流轉設置了一系列約束條件，以發揮宅基地對農民住房的保障功能，為農民擺脫貧困設置底線，有效避免城市化進程中可能出現社會資本下鄉炒房、部分農戶流離失所等風險[3]。

1.2 基于土地產權的財產形態

2018 年中央一號文件提出，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。這一政策旨在保障宅基地集體所有性質不變的基礎上，對宅基地的使用權予以更為靈活的對待。

從具體實踐來看，農民可以通過轉讓或退出宅基地資格權獲得一定的補償，也可以出租宅基地使用權獲得租金。當然，宅基地上的房屋本身就是一種財產，可以滿足出租、繼承等需要。

1.3 基于時空交合的文化形態

農房是展現鄉村文化的重要載體，是鄉村文化不斷建構、傳承和變革的重要見證者。第一，農房反映著地域文化。從鄉村規劃來看，農房怎么建、建在哪里，會影響村莊的整體規劃和空間格局，從整體上塑造鄉村文化。同時，由于區位條件不同，每個村莊的空間布局形態各異，利用宅基地要因地制宜，展現自身的特殊文化。第二，農房是歷史文化的承載者。浙江省不少農村保留了祖屋、祠堂等古建筑，這些古建筑代表著歷史文化，賦予村莊深厚的文化底蘊。在新時代，鄉村保留的老屋煥發著新的時代氣息[4]。

隨著經濟社會的發展，宅基地的3 種利用形態的意義發生了變化。宅基地的住房形態在價值意義上更加資產化，特別是在經濟發達的農村，宅基地使用權的資產意義逐漸凸顯。農村特色農房與附屬設施作為文化符號的價值會在鄉村振興中更加突出。

2 賦能邏輯：宅基地資源推動鄉村振興的浙江省實踐

圍繞鄉村振興的戰略目標，浙江省充分挖掘宅基地資源的多維價值，借助試點地區的三權分置改革，提升宅基地經濟效益、社會效益、文化效益，為實施鄉村振興提供了樣本。

2.1 對居住權的有效保障是鄉村振興和生活富裕的重要前提

2.1.1 不斷推出創新模式

農村宅基地涉及復雜多元的利益主體，大致可以劃分為集體經濟組織成員和非集體經濟組織成員。浙江省多地在滿足農村集體經濟組織成員的宅基地需求方面，形成了除依法按資格分配之外的幾種創新模式。第一，競價調劑。在浙江省義烏、紹興等地，村民自愿退出全部或部分宅基地資格權，由村里統一回購，經街道委托農村土地整備公司，通過公開競拍的市場化運作，調劑給縣域或市內符合條件的農民，直接獲得宅基地建房、轉讓、抵押、繼承等各項權能。第二，共享宅基地指標，合并建房。鼓勵農戶自愿共享宅基地指標，合建疊排房屋。第三，統一規劃，集中聯建。通過危舊房屋連片整治，騰出土地空間，再統一規劃。村集體組織有宅基地需求的村民報名，共同集資，統一設計，統一招標，以疊排或聯排的形式統一建房。第四，調換住宅。堅持一戶一宅的原則，由村委出面拆除經濟價值低、住房條件差的農戶住房，調換成已經騰退并收歸集體的較新住房[5]。

2.1.2 充分保障非集體經濟組織成員的合法住房權益

在浙江省乃至全國，部分閑置農房的財產權歸屬外遷的世居戶群體。部分閑置農房繼承關系不明確，加之房屋年久失修，造成宅基地資源浪費。世居戶群體為維系與村莊的情感聯系，堅持保留已不具有居住功能的老房子。

如何兼顧優化資源配置與顧及世居戶群體的利益，是鄉村推進全域土地整治和鄉村振興的一個難題。桐廬縣彰塢村通過與世居戶的充分協商，采取以宅基地換公寓、長期租賃的形式較好地化解了矛盾，調動了鄉賢參與家鄉建設的積極性，為鄉村振興增添了力量[6]。

2.2 對宅基地資源的美學利用是鄉村振興空間再造的深刻表達

鄉村振興戰略對建設美麗鄉村提出了明確的要求。《鄉村振興戰略規劃綱要》提出，以形神兼備為導向，保護鄉村原有建筑風貌和村落格局，把民族民間文化元素融入鄉村建設。這就意味著要打造農村人文之美，其最主要的表現形態就是房屋，既存在整體美，又存在局部美、細節美，既存在潔凈之美，又存在形態多樣之美。把握宅基地對鄉村振興的作用，必須挖掘農房蘊含著的美學意蘊。

2.2.1 加強美麗庭院建設，不斷改善農村人居環境

在美麗庭院的創建工作中，桐廬縣的做法尤為典型。2008 年，桐廬縣婦聯動員基層婦女干部開展庭院整治攻堅戰，合力共建美好家園。2011 年，桐廬縣開啟“美麗庭院”創建工作，圍繞衛生、物品擺放、庭院設計、綠植等不斷提升美麗標準。2022 年，實現“美麗庭院”創建全域覆蓋。美麗庭院建設的覆蓋，推動農房成為浙江省鄉村的美麗元素，庭院成為鄉村微景觀。從這個意義上講，宅基地資源從美學利用的角度推動了鄉村振興。

2.2.2 保護利用特色建筑群，讓鄉村空間形態更富藝術性

浙江省較早意識到了鄉村歷史文化建筑的重要性，創新開展了一系列宅基地資源保護利用工作。其中，浙江省景寧、莪山等民族自治鄉村根據畬族文化改善農房風貌，形成地方特色。民宿餐飲等創業投資者改造修繕農房，融入多種文化元素，使農房成為含風景、風味、風情的精品，讓閑置房化身創作室。除此之外，豬圈、牛欄等附屬設施通過藝術賦能，變成咖啡館、茶吧等別具風味的網紅地。值得注意的是，農民通過學習民宿建筑風格，嘗試將時尚元素引入自建房屋，賦予其現代美學色彩。

浙江省地方政府在深化美麗鄉村建設中，已不局限于滿足村容整潔的基本要求，而是以藝術鄉村的理念引導鄉村振興不斷升級[7]。

2.3 對宅基地資源的功能拓展是鄉村振興產業興旺的重要基礎

2.3.1 盤活農村閑置宅基地和閑置農房，發展鄉村旅游業

閑置農房具有年代感，是一種特殊的文化符號，在不斷拆舊建新中越來越稀缺。閑置農房集中、年代感強、保存較好的自然村會受到資本的青睞。從浙江省來看，利用宅基地發展民宿產業主要有3 種方式。第一，村集體統一收儲閑置農房，以租賃形式發展民宿餐飲產業。第二，工商資本與農戶直接簽訂租賃協議，發展民宿餐飲產業。第三，農民利用自家農房經營民宿餐飲，實現居業一體。浙江省安吉、長興、桐廬等地的山區農村依托較好的山水資源以及上海市消費市場，較早開始經營農家樂和民宿。村民在黨員的帶領下利用自家房屋經營民宿，以創業帶動就業，實現收入增長。2012 年，桐廬縣蘆茨村依托村民自建農房發展民宿產業，逐漸形成了以上海市客源為主的民宿旅游業，使得村民真正實現居業一體。據統計，2021 年蘆茨村人均收入達到8 萬元，成為對宅基地經濟利用的典范[8]。

2.3.2 以增值、抵押和補償等方式提升宅基地的價值

紹興、德清等地在宅基地增值、抵押、退出補償等方面進行了有益探索。第一，推動宅基地農戶資格權跨村有償分配。紹興市打破了宅基地資格權的村域限制，允許將富余宅基地競爭性分配給其他村資格權人。第二，探索農房財產權獲得抵押貸款。根據當前宅基地政策，農戶可以憑借土地使用權證書抵押貸款。諸暨市運用集體權票獲得銀行貸款。湖州市德清縣創新推出單一宅基地使用權抵押貸款政策，農民只要依法取得宅基地且未建房，即可在擁有部分自持資金的情況下，申請宅基地使用權抵押貸款。第三，探索農村宅基地退出和利用。紹興市明確宅基地自愿退出可采用“以宅換錢”“以宅換房”“以宅換宅”“以宅換權”等方式給予補償或安置，對退出的宅基地實行保護、建設、復墾等利用模式[9]。

2.4 對宅基地資源的規制利用是鄉村振興治理有效的特色場景

宅基地資源本身的稀缺性與宅基地需求之間的矛盾引發的一系列問題成為鄉村治理的邏輯起點，如何合理利用宅基地是鄉村治理的重要任務。

2.4.1 依法開展以集約用地為目標的土地整治，規范對宅基地資源的利用

“一戶多宅”等宅基地違建現象比較嚴重，造成土地資源浪費。清理“一戶多宅”，騰出用地指標，可在一定程度上滿足農民新增的宅基地需求，為停車場、公廁、廣場等基礎設施提供建設用地。整治宅基地是鄉村治理有效的重要抓手。衢州市建設鄉村大花園的案例較為典型。

據統計，2018 年，衢州60 萬幢農房中，非法“一戶多宅”有3 萬幢，分散自建的農房包圍著小塊田地，村莊日漸擁擠，難以承載公共服務延伸、產業發展、重點項目落地。整治農房集中增加了綠化、停車場、休閑場所等公共設施，改善了村容村貌，實現了資源的轉化利用。

2.4.2 建造公寓依法保障農民老有所養

浙江省農村人多地少，宅基地指標供不應求。為滿足村民改善住房的需求，不少村莊開始探索“以宅基地換公寓”，即村民退出宅基地資格權，并按照一定的比例以老屋面積抵扣公寓房面積，換取公寓房。象山縣推行以退出宅基地為條件換農村養老公寓，打造“集體建設、無償居住、舊宅收回、配套服務”的農村集中式居家養老服務模式，保障了老年人的晚年生活住所。公寓樓不僅可以滿足村民需要，還可以滿足外地老年人短期或長期居住的需要。浙江省不少農村吸引了許多來自上海、北京等地的老年游客，滿足了他們高質量養老的需要。

2.4.3 以宅基地資源激勵鄉賢回歸，助力鄉村人才振興

近年來，鄉賢群體在鄉村治理中的作用越來越明顯，積極引導鄉賢參與鄉村治理，有利于推動高質量鄉村振興。浙江省部分地區嘗試整合利用鄉賢群體的優勢資源，推動鄉村建設。桐廬縣彰塢村不少鄉賢群體從事建筑行業，具有資金、技術等優勢。為推動鄉賢群體更好地參與彰塢村全域土地綜合整治，村集體以長期租賃的形式將部分新建農房或新建公寓租給非集體經濟組織成員的鄉賢，為鄉賢群體留在農村提供了條件，有利于形成一支較為穩定、能夠扎根農村的治理力量。

3 思考和建議

在鄉村振興背景下，浙江省緊扣土地利用提出的經濟原則、法治原則、人本原則、生態原則，充分釋放宅基地資源的綜合效益，在實現生活富裕、空間再造、產業興旺、治理有效等方面進行了有益探索。當前，對宅基地的綜合利用與全面推進鄉村振興的目標還存在一定差距，主要表現在以下幾個方面。第一，宅基地供需矛盾仍然突出。受地理、政策、人口等因素影響，農民建房需求與宅基地指標不足的情況較為普遍。盡管不少地方通過坡地整治、疊排聯建等方式解決了一部分建房需求，但目前措施仍具有很大的局限性。第二，農民退出宅基地積極性不高，造成大量房屋閑置。浙江省不少農村戶籍人口已在城市購買商品房，并長期定居城市，但仍可享受宅基地資格權益，造成大量農房閑置，包括新建農房的再次閑置。第三，農房抵押貸款政策效益不明顯，可能引發一定的社會風險。根據試點地區的經驗，銀行對農房抵押貸款的積極性不高，主要原因是宅基地估值難、農房抵押物處置受限、農房抵押物與農戶信用貸款資產差異小。另外，抵押農房可能影響農民住有所居的福利保障，由此引發一系列社會問題，延緩共同富裕進程。第四，政策的模糊性和不確定性為宅基地市場化行為增加了法律風險和治理難度。

3.1 制度方面

深化“三權分置”改革效能，激活宅基地資源的財產屬性。推動鄉村全面振興的關鍵在于激活宅基地資源所包含的使用權能和財產屬性。針對當前宅基地流轉、農房抵押中出現的問題，可以從制度層面采取措施，擴大流轉范圍、延長流轉周期、放寬用途管制。第一，為了實現宅基地完整的用益物權和抵押物權，在保證農民自愿退出宅基地的前提下，逐步打破宅基地使用權在資格權人的內部閉環流轉格局，形成統一的住房市場。第二，為了吸引和穩定工商資本，可根據產業發展需要，在尊重農民權益的基礎上，適當放寬農房租賃和宅基地使用權的流轉期限。第三，建立多方參與的農房抵押物價值評估機制，科學評估農房價值，為宅基地使用權抵押貸款創造有利條件，合理控制貸款風險。

3.2 法治方面

依法審慎解決宅基地資源引發的治理難題。針對農戶與村集體之間的宅基地矛盾、建房引發的鄰里糾紛、宅基地私下買賣的確權問題以及村規民約的權威性缺失等問題，依法審慎地予以合理處置。持續開展宅基地法治宣傳教育，加大綜合執法改革力度，充分發揮基層協商的作用，促使各方在尊重法律權威的前提下，合理維護自身權利，尋求各方利益的最大化。

3.3 政策方面

加大宅基地指標供應力度，因地制宜化解用地保障與建房需求的矛盾。從供給端來看，可以適度加大農村宅基地指標供應力度。在編制土地利用年度計劃時，推動低效建設用地減量化形成的用地指標向鄉村地區傾斜，有序滿足農民宅基地需求。同時，完善宅基地指標的分配機制，突出鄉村振興的重要目標導向，優先滿足在農村長期定居的農民對宅基地的需求。根據村莊實際情況和村民意愿，綜合應用“空心村”整治、世居戶房屋置換、疊排聯建、統規統建等方式滿足農民的建房需求。

3.4 技術方面

加強對宅基地數字化改革，完善宅基地管理機制。借助浙江省數字化改革的浪潮，在總結試點經驗的基礎上，加快推動省域層面宅基地基礎信息調查、宅基地數字化管理服務系統和交易系統開發，進一步強化數字綜合應用和數字賦能，逐步完善農村宅基地管理信息系統，探索建立完善浙江省統一的宅基地管理體系。在推動系統的迭代升級中，加強對基層的調研，傾聽基層干部的體驗，真正實現數字賦能。