南疆四地州脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的邏輯、基礎與路徑研究

周 通，李凱悅，劉 悅，王佳麗，高 嚴

(1.新疆科技學院,新疆庫爾勒 841000;2.新疆財經大學,新疆烏魯木齊 830012)

“十四五”規劃擘畫了打贏脫貧攻堅戰之后的戰略重點，并指出要在穩定脫貧成果與破解相對貧困上繼續作戰[1]。接續推進脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接，鞏固脫貧攻堅成果，消除貧困，改善民生，逐步實現共同富裕，是中國特色社會主義道路的本質要求[2]。由于歷史、地理位置、人口結構、經濟發展水平等多方面因素的影響，南疆四地州呈現出自然環境惡劣、交通條件不便、產業基礎薄弱、社會經濟水平相對落后的特征，成為一個集邊境地區、沙漠地區、民族地區、集中連片新脫貧地區于一體的區域，是新疆工作的重點和難點地區，是我國14個集中連片特困地區之一、脫貧攻堅的主戰場，亦是脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的重點地區。截至2020年底，南疆四地州累計實現219萬現行標準下脫貧戶全部脫貧，2605個深度貧困村全部退出、26個深度貧困縣全部摘帽[3]，南疆四地州區域性整體貧困基本消除，但相對貧困仍將長期存在。2020年3月6日，習近平總書記在決戰決勝脫貧攻堅座談會上指出：“脫貧摘帽不是終點，而是新生活、新奮斗的起點，要接續推進全面脫貧與鄉村振興有效銜接”[4]。當前，在全面實施鄉村振興戰略新征程中，“三農”工作的重心逐步轉向推進脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接、平穩轉型。因此，急需鞏固拓展南疆四地州來之不易的脫貧攻堅成果，接續推進脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接，最終實現農業農村現代化的鄉村振興戰略總目標和社會穩定長治久安的新疆工作總目標。

1 脫貧攻堅與鄉村振興的內在邏輯

1.1 脫貧攻堅是鄉村振興的前提基礎習近平總書記在2018年9月21日十九屆中央政治局第八次集體學習講話時指出：“打好脫貧攻堅戰是實施鄉村振興戰略的優先任務，鄉村振興從來不是另起爐灶，而是在脫貧攻堅的基礎上推進”[5]；中共中央、國務院印發的《鄉村振興戰略規劃(2018-2022年)》中指出：“把打好精準脫貧攻堅戰作為實施鄉村振興戰略的優先任務，推動脫貧攻堅與鄉村振興有機結合相互促進”[6]；黨的十九大報告也指出：“實施鄉村振興戰略和區域協調發展戰略是打贏脫貧攻堅戰的關鍵舉措和必然路徑。”這些都表明，脫貧攻堅是鄉村振興的基礎和前提，鄉村振興是脫貧攻堅的鞏固和深化，兩者既相互獨立又緊密聯系[7]。當前正處于“十四五”承上啟下之年，也是全面實施鄉村振興戰略三步走中的“第二步”的關鍵時期，準確把握脫貧攻堅與鄉村振興的內在邏輯關系[8]，聚力兩者的統籌銜接，是鞏固拓展脫貧攻堅成果、順利實施鄉村振興戰略的關鍵。

1.2 鄉村振興是脫貧攻堅的戰略升級2015年，中共中央、國務院印發《關于打贏脫貧攻堅的決定》，作為指導當前和今后一個時期脫貧攻堅的綱要性文件[9]；2017年，習近平總書記在黨的十九大報告中提出：“實施鄉村振興戰略，堅決打贏脫貧攻堅戰，意在補齊‘三農’這塊全面建成小康社會的短板，當前與今后一段時期，要以鄉村振興戰略新規則充實脫貧攻堅新目標”[10]；隨后中共中央、國務院于2018年印發了《鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》，指出：“做好‘三農’工作的總抓手就是實施鄉村振興戰略，這是適應中國國情農情和新時代新要求的戰略考量”[11]。基于國家層面，為統籌解決“三農”問題，中共中央先后作出了脫貧攻堅和鄉村振興重大戰略部署。具體而言，脫貧攻堅解決了農村絕對貧困問題，相當于解決了鄉村振興的一個短板，而鄉村振興戰略是為了從根本上緩解農村相對貧困提出的，是為了持續解決好脫貧攻堅后的農村相對貧困問題提出的，更是為了鞏固拓展脫貧攻堅成果提出的。即鄉村振興戰略是脫貧攻堅戰略的升級版，其目的是讓農民脫貧之后實現真正富強，讓共同富裕成為現實。

1.3 鄉村振興為脫貧攻堅提供新的動力和保障對于脫貧地區因受自然條件惡劣和地理位置偏遠等因素的制約，仍存在經濟基礎薄弱、產業結構不夠健全、基礎設施和公共服務體系建設滯后、鄉村治理和生態環境建設薄弱等問題，為避免進入脫貧又返貧的惡性循環，急需實施可靠的發展戰略規劃，確保脫貧地區的可持續性發展。實施鄉村振興戰略是關系全面建設社會主義現代化國家的全局性、歷史性任務，是新時代“三農”工作總抓手[5]，其目的是促進農業全面升級、農村全面進步、農民全面發展，也將促進發達地區的資金、人才、技術流向脫貧地區，推動脫貧地區經濟持續發展，提升脫貧地區群眾脫貧致富的外在活力，起到鞏固拓展脫貧攻堅成果的作用，并為脫貧攻堅提供新的動力和保障。

2 南疆四地州脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的實踐基礎

由于受歷史、地理、人口結構、經濟發展水平等多方面因素的影響，南疆四地州區域經濟社會發展處于相對落后狀態，作為一個集邊境地區、沙漠地區、民族地區、集中連片新脫貧地區于一體的區域，鞏固拓展脫貧攻堅成果、全面推進鄉村振興、與全國一道邁向共同富裕，南疆四地州依然任重道遠[12]。從南疆四地州發展的自身條件和外部環境來看，該區域脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的實踐基礎主要體現在以下幾個方面。

2.1 自然條件惡劣，生態系統脆弱自然條件惡劣和生態系統脆弱是造成南疆四地州農業經濟發展滯后的根本原因。南疆四地州因受自然環境惡劣、水資源匱乏、交通條件不便因素影響，導致其產業結構落后、基礎薄弱，社會經濟水平相對落后。一些高寒地區氣溫較低，限制了農業的生產；一些干旱地區缺水少雨，甚至生存用水都很缺乏；一些地方生態脆弱，大面積被劃入禁止開發區，不適合發展產業[13]。例如，克孜勒蘇柯爾克孜自治州地跨天山山區、帕米爾高原、昆侖山山區，過半區域海拔達3 000 m米以上，山地占全州總面積的90%以上，邊境線長達1 195 km，邊境區域高寒、缺氧，地震、洪水、泥石流等自然災害頻發；和田地區屬干旱荒漠性氣候，綠洲面積僅占和田總面積的3.7%，年均降水量只有35 mm，每年浮塵天氣220 d以上；喀什地區的面積中有57%都是山地，而沙漠戈壁占據到了23%，僅有4.9%的面積為森林覆蓋區，并且喀什地區具有干旱的氣候，多數日期為風沙天氣，土地不僅有荒漠化以及沙化趨勢，還有相當嚴重的鹽堿化趨勢[14]。總之，受耕地資源有限、水資源匱乏、氣候環境惡劣等因素制約，南疆四地州農業經濟發展一直處于滯后狀態，使當地以土地為生計的農村人口增產增收較為困難。

2.2 農業農村基礎設施落后完善的基礎設施是現代農業發展的關鍵，雖然南疆四地州基本實現了通水、通電、通路、通廣播電視、通寬帶或通訊，但是普遍存在水、電、路、通信落后的問題，制約著鄉村振興戰略的推進。據實地調研了解，南疆四地州部分山區因地理位置偏僻、地形復雜等原因，很多基礎設施實施要求高、難度大，在施工期較短的情況下很難完工。而且基礎設施建設成本高、維護成本高且受益面較小。再加上地方財力有限，基礎設施建設投入長期欠賬，造成農業發展受制于水資源匱乏，生產力水平低。在南疆四地州中，基層農技推廣隊伍體系不健全，缺乏推廣經費，推廣機制創新能力水平一般。在農業社會化服務方面，政府缺乏相應的投入，沒有對產業進行有效扶持。基礎設施落后，造成南疆四地州欠缺現代農業信息化、市場化所需的科學技術，農產品生產經營成本較高，農業與其他產業的融合發展滯后。此外，由于南疆四地州人口居住分散、地理位置偏遠，信息網絡覆蓋難度大，網絡公益、電商扶貧及信息惠民等網絡扶貧項目受到限制，不能有效利用網絡平臺達到扶貧目的。

2.3 公共服務基礎薄弱南疆四地州面臨的一個較大的問題就是公共服務基礎薄弱，對接續推進鄉村全面振興形成了阻礙。公共服務中尤其是教育資源緊缺，師資力量薄弱。由于南疆四地州的自然條件及經濟狀況，其對人才的吸引力較低，教育資源面臨師資緊缺、優秀教師不足的瓶頸。一是貧困人口受教育水平低，思想觀念保守。南疆四地州地理位置偏遠，信息滯后性強，教育資源匱乏，人口受教育水平普遍偏低，在信息獲取渠道上也較少。例如，南疆四地州受教育水平約為9.38年，普遍低于全疆平均受教育年限10.11年。二是公共衛生醫療條件有待改善。南疆四地州所處偏遠山區，雖然配備有鄉村醫生，但是公共醫療基礎設備落后，醫療水平較低，對于地方病和傳染病預防控制力度小，醫護人員巡診也難。脫貧后因返貧概率高，鞏固脫貧攻堅成果和可持續發展難度大。三是社會保障體系不完善。南疆四地州是扶貧的難點，也是鄉村振興的重點，而特殊群體又是南疆四地州的重難點。雖然目前南疆四地州針對因老、因病、因殘致貧返貧的特殊人群采取了兜底政策，但是兜底政策的有效性還需進一步提升，如針對老年人的日常生活便利扶持方面及殘疾人的特殊補助保障方面，都缺乏詳細、完整的保障體系。同時，針對留守兒童、留守老人群體的心理幫扶也相對缺乏，只進行定期探訪，所起到的效果有限。四是公共交通條件有待改善。近幾年南疆四地州通班車率不斷提高，雖然鄉鎮通班車率達到了100%，但是由于村與村分布分散，村莊仍然未達到通車全覆蓋，對當地居民日常生活和產業發展造成了制約。例如，截至2020年和田地區鄉鎮通班車率為100%，建制村通客車率為99.7%，部分村因臨崖臨水路段缺乏安保設施、未開通公路、常住人口數量不足等原因尚未通客車。

2.4 扶貧產業發展動力不足南疆四地州在產業結構、市場體系、科技水平及經營主體等方面都存在或多或少的發展制約，導致整體產業發展動力不足，影響鄉村振興效果。一是產業規劃滯后。近些年來，南疆四地州均發展以種植業和養殖業為主的農業生產，具有“靠天吃飯”的局限性。由于受自然環境和技術水平等因素的制約，同時缺乏統籌規劃及合理布局，導致了產業同質化現象嚴重，地區優勢發揮不夠充分。二是市場體系不健全。目前，南疆四地州農產品市場體系還不健全，存在標準化、信息化程度不高及市場流通不暢等問題。對于大多數的農民而言，其在生產時盲目性顯得尤為突出，在對農產品銷售時僅依賴于個體商販這一傳統渠道。由于農產品市場體系不健全，使得市場信息傳遞機制不流暢，供求信息傳遞滯后，農產品優質不優價問題普遍存在。三是缺乏科技支撐。南疆四地州由于產業科技水平有限，導致種植業、養殖業及林果業等資源開發利用效率低，產業鏈條短，農產品多為初級產品，附加值低，缺乏市場競爭力，產品銷售出路堪憂。四是新型經營主體發育滯后。一方面，南疆四地州的農民合作社、家庭農場等新型農業經營主體數量少、規模小、發育比較緩慢，農產品附加值和科技含量低，與農民的利益聯結不密切，部分鄉鎮鼓勵農民流轉土地給龍頭企業等新型經營主體，以獲取流轉收入。這一現象，導致農民與農業生產經營相脫節，無法享受產業發展帶來的紅利，甚至容易產生“等靠要”思想，這與“扶志+扶智”的脫貧攻堅之路背道而馳。另外一方面，農民專業合作社發展緩慢，分配機制設計上存在重股權輕交易量、重資本輕勞動等缺陷，合作社“益貧”作用發揮不足。合作社無法充分發揮益貧作用。五是文化產業發展滯后。南疆四地州隸屬民族地區和邊疆地區，具有深厚的民族文化特色，然而由于基礎設施等開發條件的限制及觀念的滯后，很多當地文化資源未被有效地開發利用，文化資源帶來的經濟效應有限，當地群眾獲益甚少，未起到帶動經濟發展作用。

2.5 安全穩定和經濟發展任務重南疆四地州是新疆工作的重點和難點，新疆一盤棋，南疆四地州是“棋眼”。由于受歷史問題、現實因素及國際環境等因素的影響，南疆四地州除了承擔著常態化疫情防控和推動經濟高質量發展的重任外，同時還肩負著維護領土完整、域內國防安全和社會穩定責任，相較于其他地區，南疆四地州實施鄉村振興戰略面臨更多的困難和特殊性，需要傾注更多的精力鞏固拓展脫貧攻堅成果，接續推進鄉村全面振興。

3 南疆四地州脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的實現路徑

我國的貧困問題從根源上看都來自區域發展的不平衡，南疆四地州屬于我國發展相對滯后的地區之一。要實現南疆四地州鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，必須加快南疆四地州經濟的可持續發展和社會穩定，以此來推動南疆四地州的全面振興，進一步促進區域協調發展。

3.1 加強生態建設南疆四地州區域內的塔里木河荒漠化防治生態功能區屬于全國重要的生態功能區之一，因此生態建設是南疆四地州可持續發展的前提條件。一方面，對于生態功能較弱的南疆四地州，中央財政應進一步加大對南疆四地州生態保護的扶持力度，進一步完善生態補償機制，加大南疆四地州生態補償收益力度；另一方面，對于生態環境較差的南疆四地州，應推進新一輪退耕還林還草工程，涵養水源防止土地沙漠化，減少農業污染物排放，提倡種養結合等生態型產業，提升南疆四地州生態環境承載能力，為南疆四地州可持續助力。

3.2 實施傾斜性的政策支持進一步加大對南疆四地州建設的傾斜力度，要加快補齊南疆四地州基礎設施短板，以及加強財政、金融等扶貧支持力度。一是加大對南疆四地州農村基礎設施和公共服務基礎建設投資力度，改善偏遠地區的交通條件，進一步推進南疆四地州各縣市通二級路、鄉村通硬化路及通客車等兜底任務。二是持續加大對南疆四地州的財政投入力度，加大財力性轉移支付和專項轉移支付等對南疆四地州的傾斜力度。三是加大對南疆四地州金融資金投入，優先安排金融資金向南疆四地州傾斜；接續對南疆四地州實行農戶小額信用貸款利率差異化管理；對具有一定發展潛力的農戶可嘗試“零息貸款”和“無還本續貸”，提供資金保障。四是加大對南疆四地州的產業投入。結合南疆四地州各地的發展特征，實施差異化產業發展政策，進一步規范產業發展環境；制定激勵政策，引導企業進駐南疆四地州進行產業化經營投入；給予南疆四地州設施建設、專業技能培訓、農產品產銷對接等政策傾斜和支持，確保南疆四地州產業扶貧成效最大化。五是加強對南疆四地州特殊群體的政策傾斜，包括殘疾人、老人及兒童群體，加強不同人群的結構性政策制定，在實施保障性扶持政策的同時注重特殊群體心理健康咨詢和輔導力量的投入。

3.3 完善基本公共服務建設一是提升教育服務水平。基于南疆四地州12年義務教育政策的實施，接續保障南疆四地州脫貧不穩定家庭和邊緣易致貧家庭等學生從入學到畢業的全程全部資助，不讓一個學生因家庭困難而失學，接續發揮教育在鞏固拓展脫貧攻堅成果的重要作用；改善南疆四地州教育基礎設施條件，進一步提高南疆四地州學生入學率；加大學前教育經費投入，提高幼兒園普惠程度，滿足學前教育發展需求；提高小初高階段教育教學質量；強化大中專職業教育培訓，充分利用東西協作帶動南疆四地州職業教育；對南疆四地州脫貧不穩定家庭和邊緣易致貧家庭的子女考上大學的要給予重點支持；加強基層干部和農民的普通話培訓；壯大南疆四地州的師資力量，加大對鄉村教師的引進、培訓和補助力度。二是提升公共衛生服務水平。南疆四地州可通過加強規范管理，提高鄉村醫生綜合服務能力；完善補償政策，加強鄉村醫生隊伍建設；采取有效措施，加大鄉村醫生培養力度等措施，進而達到提升公共衛生服務水平的成效。三是提升鄉村公共文化服務專業化精準化水平。接續推進農村文化室、農家書屋以及文體廣場建設，以此為平臺建設好村圖書室、娛樂室、電子閱覽室、文化走廊等；充分利用鄉鎮文化站資源開展各類文體活動，不斷活躍農村文化生活；提高南疆四地州公益性演出、公益電影放映等文化活動的頻率，豐富公共文化產品供給，提高公共文化服務效能；開展“民間文化藝術之鄉”“文化示范村”“文化示范戶”創建活動，進一步繼承和弘揚南疆四地州優秀的傳統文化。四是多措并舉強化社會保障。健全南疆四地州的醫療保險和醫療救助制度，針對因病返貧人員能夠給予及時救治和臨時求助，通過普及新型農村合作醫療及農村居民重大疾病保險政策，提高患者醫療費用報銷比例，讓農民真正敢于看病、看得起病；健全南疆四地州勞動力就業保障體系，促進南疆四地州勞動力就地就近就業和有序外出務工，持續推廣“衛星工廠”和“產業園區”等就業模式，對就業困難群體實施重點援助，開發一批保潔員、疫情防控員、森防員、護路員、護邊員等幫扶公益性崗位；完善南疆四地州農村社會保障體系，加大社會力量對南疆四地州的扶持力度；完善南疆四地州社會兜底保障體系，努力讓困難群眾不為求學所擾、不為大病所困、不為失業所憂等。最終實現縮小南疆四地州與其他地區的社會保障差距。

3.4 健全產業政策體系一是加強產業主體培育。抓好南疆四地州區域內農民合作社、家庭農場等新型農業經營主體發展，實現促進規模經營與產業發展有機結合，推進農業規模化經營發展，帶動農民增產增收；在傳統幫農帶農模式的基礎上，積極探索新型產業聯結方式，推進生產經營與市場緊密連接，使企業與農戶形成風險共擔、利益均沾的緊密聯結機制，增強與農民的合作緊密度和持久度，提高農民的參與和獲益程度；規范“企業+合作社+農戶”“企業+基地+農戶”等產業發展模式，堅持“自覺自愿、互惠互利、義利兼顧”原則，發揮新型農業經營主體參與產業發展的重要作用，最終實現互利共贏。二是提高農業產業化發展水平。聚焦南疆四地州農業產業發展，深耕細分農業產業領域，完善農業產業鏈條，著力構建戰略布局合理、農業產業鏈條完整、創新迭代活躍、質量高效益好、區域協調發展的現代農業產業體系；以全產業鏈理念為指導，適度發展產品加工，促進產銷結合，不斷延長產業鏈、完善供應鏈、提升價值鏈，努力推動南疆四地州特色農業產業做大、做強、做優，促進農戶增產增收。三是推動南疆四地州產業融合。有效挖掘旅游、生態、文化等產業價值，拓展產業多種功能，促進第一、第二、第三產業融合發展，拓寬農民就業增收渠道。充分利用南疆四地州具有的少數民族和歷史文化等文化資源，以周邊地區消費群體為對象，小規模、低成本地探索南疆四地州的文化旅游、生態休閑、鄉村體驗等旅游模式，還可以適度開發民宿、農家樂、民族手工品等鄉土產業。

3.5 夯實科技和人才支撐力量科技和人才支撐是決定南疆四地州鞏固脫貧攻堅成果的內在力量，也是保障南疆四地州全面振興的決定性因素。一是科技支撐保障。大力推進科技興邊富民項目的規劃和落地，加強與援疆省份的科技合作，加快科技成果在南疆四地州的轉化和產業化，提高產品市場競爭力；有效利用互聯網技術，拓寬南疆四地州產業發展平臺。推廣電商扶貧模式，拓展產業發展多元渠道；充分利用電商平臺，開通當地名特優產品銷售渠道，激活南疆四地州的經濟發展潛力。加強農業技術推廣體系建設，提升農業技術推廣能力，使農業新技術在南疆四地州得到更好的應用與普及。二是人才培育保障。人才振興是鄉村振興的基礎，人才儲備是南疆四地州實現鄉村振興的重要保障。南疆四地州應制定實施特殊人才“引育用留”政策，鼓勵引導疆內外各類人才流向南疆四地州，培育一批能力強、帶不走的人才隊伍，更好地服務于鄉村振興戰略；南疆四地州應加大培養本土人才力度，著力營造重才敬才的氛圍，使本土人才在推進當地經濟社會發展更加有信心、有干勁；南疆四地州應以農民專業技能培訓和新型職業農民培育為抓手，普及現代農業種養殖技術和培育高素質農業生產經營者隊伍，不斷增強農民應對市場的能力，進而達到增強致富信念、提振致富信心、提高致富能力的成效。

4 結論

綜上所述，打贏脫貧攻堅戰為鄉村振興戰略打牢基礎，實施鄉村振興為鞏固拓展脫貧攻堅成果提供保障，而南疆四地州因受自然、歷史及經濟等條件制約，鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接存在一定的困難和特殊性，但是南疆四地州實施鄉村振興戰略和新疆工作的重點地區，穩步推進脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接是形勢必然，更是政治任務。南疆四地州應堅持農業農村優先發展的原則，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，著力加強生態建設、完善基本公共服務、健全產業政策體系、夯實科技和人才支撐力量，接續推進脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接，多措并舉鞏固拓展脫貧成果，從而實現農業農村現代化的鄉村振興戰略總目標和社會穩定長治久安的新疆工作總目標。