國際碳稅實踐的比較及借鑒

李萬超 羅紅光

碳稅是碳減排支持措施的重要手段之一，具有直接作用性強、便于實施差異化稅率管理以及可實現收入再分配的積極作用。截至2021年5月，全球已有35個碳稅計劃，各國依據自身國情相應地采取了獨立型、融入型和復合型稅收方案，不同碳稅方案在計稅依據、征稅環節及稅率上存在一定的差異。同時，在具體實施過程中，各國通過政策性減免、簽訂自愿減排協議、財政性補貼、稅收相抵、建立專項發展基金等方式保持稅收中性，充分發揮碳稅與碳排放權交易市場復合政策在調控范圍互補、稅負優化及價格支撐方面的功能。

當前，我國實施碳稅政策已具有一定可行性，但在具體實施路徑上尚面臨缺乏專門的立法指導和計稅依據、區域能源結構和碳排放量呈現顯著差異等挑戰。因此，還需要統籌制定碳稅法規，明確計稅依據和環節;合理制定優惠政策，健全碳稅配套措施;加強減排措施協調配合，完善碳減排政策框架，為碳稅政策的盡快實施創造條件。

國際碳稅實踐及比較

碳稅是指以保護環境為目的，針對二氧化碳排放所征收的稅。從20世紀90年代開始，芬蘭、瑞典、丹麥等歐洲國家首先開始實施碳稅政策，截至2021年5月，全球已有35個碳稅計劃，涉及27個國家，覆蓋全球溫室氣體總排放量的21%。

明確碳稅政策，健全碳稅法規

芬蘭是最早實施碳稅的國家，1990年起對所有的礦物燃料單獨征收碳稅，1993年將碳稅覆蓋到電力行業，1995年開始將碳稅納入能源稅形成混合稅，但由于混合稅標準問題，1997年取消混合稅而變為獨立型碳稅;瑞典于1991年在能源稅基礎上開展綠色稅收改革，引入碳稅政策;丹麥于1992年在能源稅基礎上開征碳稅，根據《1995年綠色稅收框架》，1996年引入以二氧化碳稅、二氧化硫稅和能源稅三種稅收為主體的稅收政策;英國于2000年制定《英國氣候變化計劃》，將氣候變化稅作為能源稅的一種，并于2001年開始征收;日本于2004年正式提出《日本碳稅方案》，2007年開始單獨征收碳稅，并修訂《可再生能源標準法》《稅收特別措施法》，促進碳稅與能源稅、環境稅的協調應用。隨著碳稅方案的不斷修訂，2012年出臺《全球氣候變暖對策稅（碳稅）詳細方案》，明確將碳稅作為石油和煤炭稅的附加稅進行征收;歐盟于2005年通過《有關減少航空業氣候變化影響的意見》，2011年和2012年分別針對航空業、航海業宣布征收碳稅，這是歐盟首次實施獨立型碳稅征管，但受各方意見影響，實施進程較為緩慢;南非于2010年提出開征碳稅方案，2019年《碳稅法案》正式生效，分兩個階段對礦業、鋼鐵、電力等部門征收碳稅;澳大利亞于2011通過《清潔能源法》，將碳稅作為單獨稅種，對約500個碳排放最嚴重的企業強制性征收碳排放稅（見表1）。

不斷優化碳稅征收配套措施

計稅依據標準多元化。大部分國家采取以化石燃料含碳量或消耗量折算的二氧化碳排放量為計稅依據。早期實施碳稅的瑞典、挪威、丹麥等歐洲國家主要以化石燃料含碳量為計稅依據;隨著技術標準的可行性和測算的便捷性，日本、新加坡、南非等大部分國家以化石燃料消耗量折算的二氧化碳排放量為計稅標準;也有少部分國家以二氧化碳的實際排放量為計稅依據，如波蘭、智利、捷克等。

征稅環節豐富化。碳稅征收環節一部分集中在生產環節。挪威碳稅征收主要集中在礦物資源、煤炭、焦炭等，但目前未把天然氣納入其中;美國加利福尼亞州實施的碳稅主要針對化石燃料的生產和供應環節;澳大利亞碳稅主要集中在礦產、石油、電力、鋼鐵等領域約500家大型企業;加拿大主要在新布倫瑞克、安大略、曼尼托巴和薩斯喀徹溫四省份，對化石燃料的生產商和批發商征收碳稅，但一些石油公司通過上調燃料價格將稅負轉嫁給消費者。

也有一些國家對化石燃料生產和消費環節同時征收碳稅。芬蘭規定，企業和居民都需要按照一定稅率繳納碳稅;瑞典實施碳稅初期主要針對化石燃料和航空燃料，1993年后將納稅義務人擴大到普通居民;丹麥將能源用途分為供暖、生產、照明三類，根據工業企業和家庭的能源用途征收碳稅;日本在上、下游環節實施碳稅，既包括工廠、（電力）企業使用的化石燃料，也包括辦公室、家庭和居民使用的天然氣。

稅率差異化。一方面，稅基標準不同。芬蘭的碳稅結構為碳/能源混合稅，對一次能源征收能源稅，但對木柴、風能等不征能源稅，采用超額累進稅制，碳稅稅率與排放的二氧化碳量成正比;瑞典碳稅稅基根據不同燃料的平均含碳量和發熱量確定; 丹麥采用分行業征收標準，對供暖、照明、生產行業二氧化碳排放分別按100%、90%、25%的比例征收，基準稅率為每噸二氧化碳12.1歐元;日本對不同的化石燃料制定不同的稅率，在實施碳稅的十年間，石油、氣態烴、煤炭碳稅稅率分別達到2800日元/ 千升、1860日元/噸、1370日元/噸，呈現明顯差異。

另一方面，稅率跨度明顯。目前，國際上碳稅稅率主要以低稅率為主，愛沙尼亞、日本、新加坡、智利等國家的碳稅稅率均不超過5.0美元/tCO2e，英國、葡萄牙、加拿大、冰島等國家稅率集中在19.8～34.8美元/tCO2e，丹麥、荷蘭、芬蘭等早期實施碳稅的歐洲國家稅率不超過72.8美元/tCO2e，瑞士、瑞典碳稅稅率已超過100美元/tCO2e，其中瑞典已達到137.2美元/tCO2e。

保持稅收中性，持續優化碳稅模式

碳稅會提高企業和家庭的生產成本，壓縮利潤空間，各國在實施碳稅的同時都采取積極措施，持續優化碳稅模式，降低對經濟發展的影響。

通過政策性減免或簽訂自愿減排協議開展稅收優惠措施。英國為應用化石能源密集型企業設置優惠稅率，最高可優惠65%， 對簽訂氣候變化協議（CCA）并達到協議規定能源效率的企業實行80%折扣;瑞典實施碳稅初期，對高耗能企業實施免稅政策，1993年開始實行碳稅稅收優惠政策，對采礦業、制造業、造紙業等能源密集型產業進行稅收減免，對航空航海業仍保持免稅措施;日本對高耗能行業使用的煤炭免稅，每戶家庭每年擁有2000日元免稅額度，使用煤油減免50%稅收，對企業購買節能減排設備給予30%的碳稅專項補貼。

通過財政性補貼或稅收相抵等方式減輕稅負負擔。英國降低雇主承擔養老金繳費0.3%的比例，缺口由氣候變化稅稅收補齊，同時對企業發展綠色能源和升級環保設備給予補貼;瑞典碳稅實施初期，居民碳稅一直處于較高水平，瑞典通過降低個人所得稅，減少居民碳稅稅負壓力，使總體稅負保持平衡;澳大利亞碳稅持續轉嫁給消費者，導致居民公共產品價格上漲，為此于2012年開始養老費用碳稅補償和個人所得稅減免措施，給予養老人員每月300澳元補助，個人所得稅起征點由6000澳元增加至1.8萬澳元。

通過碳稅收入建立專項發展基金促進企業碳減排。英國成立碳發展基金，對企業和家庭提供能源效率和清潔能源的咨詢、規劃及現場勘查，為中小企業提供綠色發展低息貸款;澳大利亞利用碳稅設立能源安全基金，開展清潔能源發展計劃，促進清潔能源發展，對農林牧漁業提供較大程度的資金和低碳技術支持;日本將碳稅收入的一部分充實再生能源基金，建立關鍵性低碳技術信息共享服務平臺，投資、研發和推廣節能減排項目及清潔技術。

實施碳稅與碳排放權交易市場的復合體系

碳稅與碳排放權交易市場在碳排主體調控范圍上相互補充， 優化稅負模式。歐盟排放交易體系（EUETS）覆蓋主體為電力和大型工業企業，約占歐盟碳排放總量的55%;冰島、瑞典、丹麥等國家主要對非歐盟排放交易體系（EUETS）部門征收碳稅，擴大對碳排主體的調控范圍，免除碳交易市場覆蓋的納稅義務;挪威規定，熱電、道路交通、漁業等部門只需繳納碳稅，免于進入EUETS;瑞士在實施碳稅時對已經參加國家碳排放交易體系的企業采取免稅政策;日本針對碳交易體系TCTP（總量限制交易體系）未覆蓋的企業實施碳稅，擴大碳減排調控范圍;法國、葡萄牙等歐盟國家的碳稅主要針對中小企業、家庭以及汽車等排放部門，適用于非EUETS部門。

碳稅與碳交易市場價格相互支撐。2013年，英國實施“排放價格支持機制”（也稱“最低碳價機制”），對電力部門投入環節的能源使用征稅，碳交易市場的碳價低于政府規定的最低碳價（2016～2020年，英國設置碳交易市場最低碳價為18英鎊/ 噸），通過控制碳稅稅率彌補差額，采用碳稅與碳交易市場復合政策保持對低碳領域的雙重價格調控;墨西哥開征碳稅時允許企業用國內CDM項目（清潔發展技術計劃）產生的碳信用沖抵其碳交易配額。

兩種政策的協調應用與差異性實施。加拿大2008年啟動首個碳交易市場——蒙特利爾氣候交易所，而后又在不列顛哥倫比亞省、阿爾伯塔省建立了碳交易體系。2019年加拿大開征碳稅，但明確對不同省份采用不同政策，對已經開展碳交易機制且GDP表現較好的省份免征碳稅，實施有地域差別協調發展的碳稅和碳交易體系。

我國實施碳稅政策面臨的挑戰

缺乏專門立法指導和計稅依據

缺乏碳稅總體性政策文件。我國早在2006年就頒布《可再生能源法》并于2009年進行修訂，2011年起相繼頒布《清潔發展機制項目運行管理辦法》《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》《中華人民共和國氣候變化應對法（征求意見稿）》，旨在控制和減少溫室氣體排放，促進可持續發展。但上述政策法規大多集中在可再生能源的開發和利用，未提及碳稅具體內容。

缺乏碳稅計稅制度性法律法規。我國在環境稅收微觀方面主要包括2018年起實施的《環境保護稅法》和2020年9月起實施的《資源稅法》，但兩部法律主要針對大氣污染物、水污染物、噪聲及礦產等領域征稅，且在大氣污染物中未明確提及對二氧化碳排放征稅。目前，我國碳稅計稅方式缺乏明確法規依據，對構建復合型碳減排機制產生明顯滯后效應。

缺少碳稅政策配套保障措施

盲目對化石能源征收碳稅會影響行業發展和就業市場。根據彭博行業研究顯示，我國仍嚴重依賴化石能源，即使在化石燃料消費年均增速2.5%的情況下，預計到2025年，煤炭在能源中占比下降到57%，但仍為全球平均水平（27%）的兩倍多。實施碳稅政策意味著化石能源相關企業將接受“雙重調控”，從供給端和利潤端進一步提高生產經營成本、壓縮利潤率。目前，僅煤炭開采和洗選行業就業人數就高達350萬人，隨著化石能源企業產能和效益的下降，將會對就業市場產生一定沖擊。

我國能源結構呈現復雜多樣性，影響碳稅政策征收制定和范圍劃分。例如，油氣資源主要集中在松遼、渤海灣（含海域）、鄂爾多斯等主要盆地，占全國石油產量80%以上，呈現北多南少的特點。高碳排行業已從傳統的化石能源開發和使用過渡到石油制造業、運輸服務業等行業，華北和華東地區的碳排放量占全國碳排放總量的50%以上。能源結構和行業的巨大差異會影響碳稅相關政策的制定和征收范圍的標準劃分。

財政收入與化石能源產業高度相關，開征碳稅可能會沖擊現有的財政稅收體系。化石能源開采越嚴重的地區，當地財政收入越依賴化石能源，例如山西省煤炭開采和洗選業稅金占山西公共財政收入比重從2014年的10%左右躍升到2019年年末的25%，占當年山西企業主營業務稅金比重超80%，開征碳稅可能對當地的財政稅收體系造成一定沖擊。

關于我國實施碳稅政策的幾點思考

統籌制定碳稅法規，明確計稅依據和環節。一是明確碳稅改革方向，統籌制定碳稅法規。將碳稅改革納入碳減排支持工具系統中，采用融合型碳稅方案，在《環境保護稅法》《資源稅法》等現行稅種中引入“二氧化碳”稅目，將碳稅設為其子項稅目， 減少碳稅前期征管阻礙。二是明確碳稅計稅方式。在碳稅實施初期，應根據國際普遍的化石燃料消耗量和排放量作為應納碳稅額依據，在相關政策不斷完善的條件下，可進一步實施分行業細分征稅依據。三是合理選擇稅收環節。為弱化碳稅征管對經濟的負面影響，可優先考慮在企業化石能源開采和生產環節的成本端征收碳稅，隨著碳稅征管的逐步穩定和覆蓋范圍的提高，再將碳稅逐漸延伸至以消費者為主的消費端，有效發揮碳稅對家庭和中小企業的碳減排作用。

合理制定優惠政策，健全碳稅配套措施。一是明確征管范圍和征管對象。碳稅征管的主體仍集中在中小碳排企業，對于已經參與碳排放交易市場的企業，要排除在碳稅征管范圍之外，避免對同一排放源或企業造成雙重負擔。二是實行碳稅優惠補貼政策，完善碳減排激勵措施。在對企業征收碳稅的同時，簽訂企業減排目標清單，對在規定時間內完成減排任務的企業實施碳稅減免、返還等激勵措施，對二氧化碳年排放量在一定范圍內的企業給予適當的自主選擇碳稅或碳交易市場的權利，形成完善的減排激勵機制，增強企業碳減排意愿。三是兼顧地區和行業差異，實行具有針對性的差異化碳稅政策。兼顧我國地區能源發展和依賴程度的不同，開展地方性碳稅試點工作，針對化石能源占比較高的地區，可優先設置較低的稅率;對于綠色產業發展較好，低碳轉型壓力小的地區，可適當提高稅率，根據地區實施情況，形成碳稅稅率動態調節機制。四是保持稅收中性原則，充分發揮碳稅的促進作用。設立碳稅減排專項基金，專門用于環境治理、可再生能源應用以及低碳技術研發公共投入等活動，支持中小企業清潔技術應用，最大程度發揮碳稅促進綠色低碳發展的作用。

加強減排措施協調配合，完善碳減排政策框架。一是建立碳稅與碳市場調控范圍協調機制。兼顧地區二氧化碳排放結構和規模差異，對于碳排放結構中化石能源占比較高的地區，優先選擇碳排放權交易，以限額配置方式提高大中型企業減排效率，設置低碳稅稅率以限制小微型末端碳源，對于已經參與碳交易市場的企業，可給予免收碳稅的政策。二是建立碳稅與碳市場價格協調機制。設置碳交易市場“地板碳價”，在碳市場價格失靈的極端情形下，發揮碳稅的價格支撐作用，設立碳稅定期審查和動態調節機制，形成碳減排機制的良性循環，加強碳減排的可持續性。三是建立碳稅與綠色金融合作機制。探索建立綠色發展銀行，為企業低碳轉型提供前期資金支持和低息貸款，充分發揮綠色金融的資源配置功能，引導社會資本投向綠色低碳領域，加速資金在碳減排領域循環周轉。

（作者單位：中國人民銀行沈陽分行，

中國人民銀行朝陽市中心支行）

責任編輯：劉 彪