極端天氣下農(nóng)業(yè)保險運行的難題及對策

田振華 吳學(xué)民 邱劍

隨著全球氣候變暖，極端天氣出現(xiàn)的頻率越來越高，正從典型的黑天鵝事件向灰犀牛事件轉(zhuǎn)化。極端天氣對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響更為重大。近年來，異常生態(tài)惡化與自然災(zāi)害頻發(fā)，極端天氣風險種類不斷增多、復(fù)雜性日益凸顯、傳導(dǎo)性明顯增強、影響效果也在逐漸放大。對于以風險管理和損失補償為本源的農(nóng)業(yè)保險提出了更大的挑戰(zhàn)，需要我們在把握極端天氣造成農(nóng)作物損失規(guī)律的前提下，充分提高農(nóng)業(yè)保險的服務(wù)能力和水平，為我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供安全保障。

極端天氣下農(nóng)業(yè)保險運營過程中存在的難題

農(nóng)業(yè)保險的運營體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)風險預(yù)防、承保理賠、應(yīng)急管理及巨災(zāi)分散管理等層面，農(nóng)業(yè)保險可以有效發(fā)揮農(nóng)業(yè)保護政策和織牢織密風險管理保障網(wǎng)的重要基礎(chǔ)性作用。在極端天氣到來時，保險公司啟動應(yīng)急管理機制，積極響應(yīng)、調(diào)集資源、查勘定損、預(yù)付及給付賠款，實施災(zāi)后補償管理，發(fā)揮保險的互助作用。但客觀來看，農(nóng)業(yè)保險依然存在著法規(guī)不完善、政府支持力度有待加強、經(jīng)營主體缺位和單一、農(nóng)民對農(nóng)業(yè)保險認識不足、保險產(chǎn)品供給不足、農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險的需求不足等問題。同時，由于農(nóng)業(yè)存在著主體多樣、標的眾多、品種多樣、分布分散、規(guī)模差異、標準程度低，以及地域化、生產(chǎn)過程持續(xù)不間斷等獨有的特點。所以，極端天氣下的農(nóng)業(yè)災(zāi)害導(dǎo)致范圍廣、強度大、災(zāi)害深，波及的農(nóng)戶和產(chǎn)業(yè)多、損失嚴重，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)保險機制在應(yīng)對極端天氣時，存在著諸多的難題。

從制度安排上看，巨災(zāi)補償運行機制尚待完善。巨災(zāi)風險分散方式包括農(nóng)業(yè)保險、再保險、災(zāi)害援助和融資以及巨災(zāi)風險證券化等，在風險分散制度上法律機制有待完善，災(zāi)后補償運行機制同樣需要完善。保險應(yīng)對巨災(zāi)和一般性常規(guī)災(zāi)害的運行機制上有一定的分工：常規(guī)災(zāi)害一般由保險公司具體經(jīng)營，重大災(zāi)害由政策、時間和空間多維度分攤。目前，中國農(nóng)業(yè)再保險公司在推出的標準協(xié)議中，對巨災(zāi)沒有明確清晰的分層分級安排，對于巨災(zāi)超賠觸發(fā)條件較為苛刻，超賠風險無法由再保險公司有效分散，保險公司仍面臨較大的經(jīng)營風險。因此，經(jīng)營農(nóng)險的保險公司擔負著較高的不確定性風險。

從減量風險管理角度看，防重于賠的理念落實不充分。極端天氣必然發(fā)生，但發(fā)生的地點和時間不確定，這是基本的農(nóng)學(xué)規(guī)律。因此，全社會預(yù)防風險的體制要健全，系統(tǒng)性的提升防災(zāi)減損基礎(chǔ)能力是關(guān)鍵。保險補償只是解決部分農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的等量風險，更大尺度上是災(zāi)害防御機制的健全，以及在農(nóng)業(yè)保險運營中充分發(fā)揮作用更為必要。當前農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)田基本建設(shè)、基本技術(shù)支撐、基本作物風險區(qū)劃、基本定價模型等巨災(zāi)防范的基礎(chǔ)工作，在支持農(nóng)業(yè)保險有效發(fā)揮作用層面依然十分薄弱。

從保險供給側(cè)角度看，保險產(chǎn)品供給亟待創(chuàng)新。一旦發(fā)生極端天氣，對于大面積種植和養(yǎng)殖等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)都有較為嚴重的影響，而沒有承保和承保面極低的農(nóng)業(yè)增收效果顯著的特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)無法獲得補償，其影響更加嚴重，易造成受災(zāi)農(nóng)戶返貧。當前，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品，由于財政補貼保大宗、保基本的政策實踐，以及保險意識提升有一個過程，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)保險的承保面不足和保障程度不高將始終長期存在。有承保才有補償，如河南極端暴雨災(zāi)害中，由于多數(shù)玉米種植戶、肉牛養(yǎng)殖戶、特色專業(yè)戶等沒有購買保險，造成巨大損失，給當?shù)剞r(nóng)民和政府都帶來很大的負擔。

從保險服務(wù)層面看，科技賦能和協(xié)同推進需要提升。極端天氣對不同農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)及同一產(chǎn)業(yè)不同時期，其損失程度和范圍均有顯著的差別，且具有一定的專業(yè)性和復(fù)雜性。因此對保險公司的要求較高，需要做到定位精準、標的真實、損失準確、服務(wù)高效。而當前科技支撐力度不足，農(nóng)業(yè)及災(zāi)害部門協(xié)同推進保險服務(wù)的質(zhì)效有待提高。

從風險處置角度看，損失賠償核算與農(nóng)戶保險金期望值的矛盾普遍存在。發(fā)生極端天氣造成巨災(zāi)損失后，由于保險標的廣域散狀分布，保險公司一般通過協(xié)保員體系支持下，需要簡化手續(xù)，按照生物統(tǒng)計方式抽樣確定損失程度，采用平均補償?shù)确绞剑焯幙熨r，與日常到戶、到地塊、到作物品種的規(guī)范要求不盡一致。巨災(zāi)發(fā)生后，在社會輿論聚焦下，地方政府往往要求保險公司立即發(fā)揮理賠的作用，而農(nóng)戶對保險的期望值往往要求比較高，保險的實際賠償金額與期望值的差異導(dǎo)致投訴和信訪事件比較集中，需要協(xié)同社會治理的基層力量，妥善確定處置方案，化解相應(yīng)輿情風險。

相關(guān)的對策建議

農(nóng)業(yè)風險管理是推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要抓手，而農(nóng)業(yè)保險是最有效的農(nóng)業(yè)風險管理的制度安排，可以發(fā)揮保險的互助性和精準性。在極端天氣風險管理中，更需要突破傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)保險的藩籬，以人民為中心，體現(xiàn)共同富裕的理念，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，穩(wěn)定農(nóng)戶收入。以減量風險管理為指引，以系統(tǒng)性因災(zāi)減損為根本，通過農(nóng)業(yè)保險實踐的創(chuàng)新運營，能夠發(fā)揮財政支持政策的放大作用，提升現(xiàn)代農(nóng)村社會治理的有效性和科學(xué)性。

探索建立極端天氣下的普惠農(nóng)業(yè)保險機制

極端天氣下的普惠農(nóng)業(yè)保險機制從制度安排上優(yōu)化和完善農(nóng)業(yè)保險制度，立足于防范系統(tǒng)性風險，防重于賠，建立廣覆蓋、普惠制的農(nóng)業(yè)保險體制機制來承保巨災(zāi)風險，滿足以人民為中心的共同富裕的要求。在繼續(xù)推動收入保險和政府引導(dǎo)的自主自愿農(nóng)業(yè)保險機制前提下，積極試點示范或全面開展普惠制農(nóng)業(yè)保險巨災(zāi)分散機制，分層管理農(nóng)業(yè)風險。具體設(shè)想是：在財政統(tǒng)籌支持、農(nóng)業(yè)部門配合，以及保險業(yè)運營支持下，利用中國農(nóng)業(yè)再保險平臺，結(jié)合近年來地方政府巨災(zāi)保險試點，創(chuàng)建專門農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)巨災(zāi)保險，劃定農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)清單，確定風險區(qū)劃，明確費率依據(jù)、資金來源、觸發(fā)機制、覆蓋對象和管理要求，體系化解決極端天氣帶來的不確定性，建立國家級的普惠制農(nóng)業(yè)巨災(zāi)管理基金，起到豐年積累、平年結(jié)余、災(zāi)年理賠的作用。

以人民為中心的普惠制巨災(zāi)基本保障。在財政支持下，每年定期按照播種面積及養(yǎng)殖數(shù)量，建立巨災(zāi)保險機制。發(fā)生巨災(zāi)后，保障要基本覆蓋全部農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，按照確定巨災(zāi)標準，一旦發(fā)生極端天氣造成損失，以巨災(zāi)普惠保險進行理賠，起賠點設(shè)置要高，理賠著重于重度損失和絕產(chǎn)損失，主要為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者恢復(fù)簡單再生產(chǎn)提供支持。

單獨核算的巨災(zāi)風險基金的管理。極端天氣一般是多年一遇，保費需要多年積累，以應(yīng)對不時之需。結(jié)合多年保險業(yè)試點地區(qū)性巨災(zāi)風險的經(jīng)驗教訓(xùn)，國家級巨災(zāi)基金的管理建議由中國農(nóng)業(yè)再保險公司（以下簡稱“中農(nóng)再”）管理，保險公司的業(yè)務(wù)必須90%及以上比例分保至中農(nóng)再，由中農(nóng)再集中管理，應(yīng)對五年一遇、十年一遇等周期性的極端天氣及動物疫情災(zāi)害。巨災(zāi)基金是防災(zāi)減損集中的財政安排，中農(nóng)再公司要確保建立巨災(zāi)基金的滾存和投資收益盈余。

巨災(zāi)保險的運營。與以往災(zāi)害救濟不同，保險業(yè)發(fā)揮標的精準和災(zāi)害準確評估作用。在迅速掌握災(zāi)情的條件下，嚴格按照理賠的標準，結(jié)合農(nóng)業(yè)大數(shù)據(jù)，理賠到人、到戶、到標的、到地塊。農(nóng)業(yè)部門和氣象及應(yīng)急部門提供精準的災(zāi)害災(zāi)情發(fā)生的范圍及農(nóng)作物損失情況等信息，財政部門審核災(zāi)害發(fā)生的真實性，啟動極端天氣下的理賠方案。原則上不收小農(nóng)戶及新型農(nóng)業(yè)主體普惠制保險的保費。

巨災(zāi)保險的定價。農(nóng)業(yè)災(zāi)害區(qū)劃數(shù)據(jù)與保險費率聯(lián)動，按照風險區(qū)劃進行合理定價，保費費率動態(tài)調(diào)整與災(zāi)害聯(lián)動。原則上農(nóng)民不再繳納保費，中央和地方財政相結(jié)合，納入全國農(nóng)業(yè)統(tǒng)籌的普惠制保險機制，對于重點扶貧縣和國家產(chǎn)糧大縣，出臺專門的扶持兜底極端天氣風險管理方案，防范因災(zāi)系統(tǒng)性的致貧。

建議加大農(nóng)業(yè)保險廣覆蓋、高質(zhì)量發(fā)展

當前“擴面、增品、提標”依然是農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的主要任務(wù)。在深入落實糧食作物收入保險政策，做到愿保盡保，提高糧食作物和重要農(nóng)產(chǎn)品的保險覆蓋面和保障程度，同時加大中央財政以獎代補補貼農(nóng)作物的保險力度，對于省級主要特色農(nóng)產(chǎn)品進行保險保障，對于其他特色農(nóng)產(chǎn)品，加強保險產(chǎn)品創(chuàng)新力度，強化保險與產(chǎn)業(yè)鏈及供應(yīng)鏈的結(jié)合，強化“保險+銀行+期貨”的結(jié)合，加強基本保障產(chǎn)品和收入損失類產(chǎn)品的有效供給，唯有提高保險滲透率，才能真正防范極端天氣的侵襲。

建議提高農(nóng)業(yè)保險運營的科技含量

農(nóng)業(yè)保險的精準和精細是根本前提，需要建立一整套的數(shù)據(jù)共享和應(yīng)用機制。一是強化農(nóng)業(yè)科技應(yīng)用。通過對遙感技術(shù)、地理信息系統(tǒng)及全球定位系統(tǒng)、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、人工智能等技術(shù)的廣泛運用，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)大數(shù)據(jù)的收集和分析，提高農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風險建模精確性，提升對農(nóng)業(yè)風險事故及損失程度的預(yù)測評估能力，提高承保理賠的精準性。二是加強農(nóng)業(yè)保險的支付管理。建立數(shù)據(jù)校驗校核機制，確保生產(chǎn)數(shù)據(jù)精準，在生產(chǎn)者信息真實和災(zāi)害損失數(shù)據(jù)準確的前提下，確保理賠資金完全向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者流動，直接理賠打卡到戶，理賠資金流向清晰、真實和唯一，依據(jù)充分，能經(jīng)得起核驗核查。三是建立極端天氣下快速理賠的規(guī)范。建議確定損失標準及查勘定損模式，建立專家會商機制，建立村鎮(zhèn)基層機構(gòu)協(xié)調(diào)及信息共享共用機制，特事特辦，要事急辦，滿足恢復(fù)生產(chǎn)、抗災(zāi)自救及合理災(zāi)害補償?shù)幕疽蟆?/p>

建議加強農(nóng)業(yè)風險數(shù)據(jù)共享共用

農(nóng)業(yè)風險管控的關(guān)鍵是信息連通，核心是數(shù)據(jù)共享共用，將普惠服務(wù)升級為精準服務(wù)，數(shù)據(jù)是根本。通過加強各級政府農(nóng)業(yè)信息采集、預(yù)測等技術(shù)部門與農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機構(gòu)、高新技術(shù)科技公司之間的合作，對農(nóng)業(yè)風險相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進行整合，構(gòu)建農(nóng)業(yè)風險信息共享平臺，為農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品定價、防災(zāi)防損、精準理賠等工作提供信息支持。建議加快建立農(nóng)業(yè)相關(guān)大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施，協(xié)同推進涉農(nóng)部門間數(shù)據(jù)向金融保險領(lǐng)域共享，統(tǒng)一數(shù)據(jù)標準，精準風險計量，推動農(nóng)業(yè)風險管理數(shù)字化轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享賦能農(nóng)業(yè)風險管理的高質(zhì)量發(fā)展。

建議加大財政支持農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險發(fā)展的力度

農(nóng)業(yè)政策的本質(zhì)是對農(nóng)業(yè)風險進行管理，農(nóng)業(yè)支持保護政策就是集中管理風險。按照世貿(mào)規(guī)則農(nóng)業(yè)保險符合綠箱政策和黃箱政策，今后農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險也是我國財政政策調(diào)整的重要方向。一是提標。提高農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險的保障標準，大力推動收入和收益保險。二是增品。財政支持全部覆蓋規(guī)模性農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)品，逐步拓展從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)鏈向供應(yīng)鏈和流通鏈提供保障產(chǎn)品，總體把握風險和產(chǎn)業(yè)政策需要，通過風險管理和資源投入穩(wěn)固農(nóng)業(yè)價值鏈，促進產(chǎn)業(yè)升級推動三產(chǎn)融合發(fā)展。三是擴面。保險標的要豐富、保險保障能力要到位，鼓勵擴大保險覆蓋面。財政支持農(nóng)業(yè)政策的核心也是對農(nóng)業(yè)風險的管理，建議普惠制巨災(zāi)保險能夠加快進度，通過對農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險的支持，可以更好地控制管理好極端天氣下的農(nóng)業(yè)風險。

（作者單位：中華聯(lián)合保險集團股份有限公司研究所，其中，田振華為中華聯(lián)合財產(chǎn)保險股份有限公司副總經(jīng)理）

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