發展第三支柱養老保險需要把握的幾個重點問題

李一兮

“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要明確提出，規范發展第三支柱養老保險。在近期召開的中央全面深化改革委員會第二十三次會議上，習近平總書記強調，要推動發展適合中國國情、政府政策支持、個人自愿參加、市場化運營的個人養老金，與基本養老保險、企業（職業）年金相銜接，實現養老保險補充功能，從國家戰略層面部署推動第三支柱發展。

在積極應對人口老齡化國家戰略中，發展第三支柱養老保險對于增加養老資產積累，降低居民對基本養老保險的依賴度，進一步豐富資本市場長期資金來源都將發揮積極作用。從國外發展經驗看，不論經濟發展水平高低，通過發展第三支柱，調動居民個人養老的積極性，都是較為通行的做法。經過多年探索，我國已經逐步建立了養老保險三支柱框架，為了更好地推動第三支柱養老保險健康發展，需要把握好幾個重點。

處理好養老保險三支柱間的關系

養老金三支柱模型由世界銀行于1994年提出，旨在通過擴展籌資來源以增強養老金體系的韌性。20世紀50年代，我國從城鎮職工退休養老開始探索養老保險體系建設，20世紀90年代開始探索多支柱、多層次養老保險體系。21世紀以來，圍繞第一支柱，在城鎮職工基本養老保險的基礎上，先后實施新型農村社會養老保險、城鎮居民社會養老保險試點，并將二者合并為城鄉居民基本養老保險;圍繞第二支柱開展企業年金試點推廣，建立實施職業年金制度;圍繞第三支柱進行個人稅收遞延型商業養老保險試點等。經過多年改革發展，我國已逐步建立基本養老保險、企業年金和職業年金以及個人養老保險的三支柱養老保險體系。其中，第一支柱為主體，第二、第三支柱為補充。

在三支柱養老保險框架體系建立后，需要處理好三支柱間的關系，調動各方面積極性。從養老保險重點來看，目的都是積累養老資產，因此三支柱間關系的核心就是如何實現養老責任在政府、用人單位和個人之間的有效劃分，以調動各主體的積極性，提高養老金替代率。第一支柱注重于維護社會公平性，具有公益和救濟屬性，從保基本的角度為居民基本養老需求提供基礎保障。第二支柱、第三支柱則更多發揮用人單位和個人的積極作用，助力居民實現高質量養老，更多的是體現市場化屬性，其中第二支柱一般由雇主設立，個人自愿繳費，雇主予以補貼，第三支柱則屬于個人養老金。

截至2020年末，中國大陸地區三支柱規模分別為8.3萬億元、3.54萬億元和4億元，其中，第一、第二支柱占比分別為70.02%和29.98%，第三支柱則接近于零。總體上看，第一支柱已達到廣覆蓋水平;第二支柱具備一定規模，但參與主體有限;第三支柱尚處于起步階段，規模及占比仍非常低。美國養老金體系則以第二、第三支柱為主體，截至2020年末，三支柱規模分別為2.9萬億美元、20.1萬億美元和12.2萬億美元，占比分別為8%、57%和35%。

為鼓勵第三支柱發展，應根據個人實際情況靈活選擇參加其中一個或多個，不宜設置過多前提條件。比如，參加第三支柱養老保險不需要以參加第一支柱、第二支柱為前提，鼓勵更多靈活就業群體參與其中。另一方面，需要探索在三支柱養老保險資產積累方面如何相互打通，建立養老資產在三支柱之間的承接機制。這方面美國的經驗值得借鑒，其個人積累了大規模的養老資產，2019年第三支柱積累金額與GDP的比例為44.33%。美國第三支柱養老保險積累資產規模較大，其中一個很重要的原因是其資產有相當部分是從第二支柱轉移而來。美國第三支柱養老保險中的個人退休賬戶（IRA）可以歸集個人第二支柱養老保險的資產。

參考國外經驗采用賬戶制

在第三支柱養老保險發展模式上，主要有賬戶制和產品制兩種。賬戶制是設立與個人綁定的實名制養老金賬戶，將其作為養老金運營管理、稅收優惠政策執行的基礎平臺，個人養老資產積累活動都在該賬戶下開展。產品制則是圍繞所購買的養老產品展開。就發達國家的情況而言，在第三支柱養老保險發展中，采用賬戶制是主流做法。這主要是由于在賬戶制模式下，個人投資者能夠更清晰了解自身養老資產儲備情況，透明度較高，可以更好地適應養老資產儲備中的個性化需求。同時，政府和個人都可以及時了解稅收優惠情況，可以避免重復征稅、重復稅收優惠等問題，更有利于保障公平。

目前我國第三支柱養老保險事實上采用的是產品制模式，個人是通過投資相應的金融產品進行養老投資，并沒有形成統一賬戶。從長遠考慮，需要盡快建立賬戶制模式。在具體操作上，圍繞賬戶的設立、運作、領取等建立并完善制度框架。基于個人信息建立第三支柱養老保險唯一賬戶，將賬戶與稅務部門、人社部門、金融機構和金融監管部門信息系統對接。投資者可通過唯一的賬戶完成繳費、投資、領取待遇、查詢信息、享受稅收優惠政策等操作，稅務部門可以實現稅收優惠指向個人，監管部門也可以及時開展監管。在第三支柱養老保險實現賬戶制發展模式的基礎上，后續逐步與第一支柱、第二支柱打通。

對第三支柱養老保險予以適度稅收優惠

第三支柱養老保險雖然是以商業化方式運作，但從養老資產積累角度看，發展好第三支柱有助于減低第一支柱壓力，減輕政府財政負擔。也正因如此，用稅收政策來建立或撬動第三支柱養老保險發展是國際通行做法，也是第三支柱養老保險得到較快發展的關鍵政策工具。按照是否享有稅收優惠政策，第三支柱養老保險又可劃分為有稅收優惠和無稅收優惠兩部分，在稅收優惠模式下又包括延稅型和免稅型兩種政策。稅收優惠政策采用稅前繳費（EET）和稅后繳費（TEE）兩種方式，EET在領取養老金階段交稅即稅收遞延，更適用于正規就業人群，而TEE在領取階段免稅，更適用于非正規就業人群和農民工群體。美國對于傳統型IRA采用EET模式，對于羅斯型IRA采用TEE模式。英國則根據個人養老金計劃是否在英國稅務局登記注冊分為EET和TEE模式，EET模式較為普遍。

我國在推進第三支柱養老保險發展方面，也需要有相應的稅收政策支持。具體需要做好以下方面工作：一是合理運用稅收優惠。通過稅收優惠推動第三支柱養老保險發展，并非是對所有產品模式都采用稅收優惠，需要合理制定稅收政策。二是稅收優惠模式需要靈活多樣。具體是采用EET模式還是TEE模式，方案不宜絕對化，讓不同金融產品和參與群體根據自己的實際情況選擇。三是稅收優惠和個人所得稅改革統籌考慮。2018年個人稅收遞延型商業養老保險試點推出后，個人所得稅提高起征點并且實行專項附加扣除，降低了個人稅收遞延型商業養老保險的吸引力，這是試點成效不及預期的一個重要原因。第三支柱養老保險主要是調動個人積累養老資產積極性，在稅收優惠方面需要綜合考慮個人所得稅政策設計。四是操作需要簡便易行。前期試點表現情況說明，如果稅收優惠政策難以操作或者實際操作成本較高，則難以切實發揮實質作用，需要以簡便易操作的制度流程設計讓稅收優惠政策發揮更大的作用。

豐富金融產品設計

經過多年改革發展，我國第三支柱養老保險產品已覆蓋銀行、保險、基金三個金融細分行業。2018年4月，財政部等五部委發布通知，自2018年5月1日起，在上海市、福建省（含廈門市）和蘇州工業園區實施個人稅收遞延型商業養老保險試點，標志著我國第三支柱養老保險建設邁出第一步。2018年8月6日，證監會核發首批養老目標基金。2021年以來，我國第三支柱養老保險專屬產品試點步伐加快。銀保監會發布通知明確，自2021年6 月1日起，在浙江省（含寧波市）和重慶市開展專屬商業養老保險試點，中國人民人壽保險股份有限公司等六家保險公司參與; 自2021年9月15日起，工銀理財有限責任公司在武漢市和成都市，建信理財有限責任公司和招銀理財有限責任公司在深圳市， 光大理財有限責任公司在青島市開展養老理財產品試點。

與居民積累養老資產需求相比，國內目前仍然存在明顯的產品供給不足，尤其是缺少拳頭產品，產品同質化問題突出。后續發展中仍然需要在金融產品上下功夫。美國適合個人養老投資的金融產品包括目標日期基金、長期護理保險、住房反向抵押貸款等。如目標日期基金根據投資者退休日期而設置目標日期，在產品設計中很好地兼顧了分散化投資、自動平衡資產配置、自動調整風險、避免極端資產配置等因素，獲得了投資者認可并得以較快發展。

在我國第三支柱養老保險金融產品設計方面，可以嘗試從以下幾個方面進行積極探索：一是細化金融產品。根據投資者的年齡階段、所處行業、收入水平、投資偏好、投資規模等，從多個維度創新推出金融產品。二是做好投資管理。加強研究，結合經濟發展趨勢，積極向符合國家戰略和產業政策的領域進行投資。三是堅持穩健投資理念。在產品設計上，不宜片面追求高收益，而是采用適度風險、適度收益的方式穩健開展投資。四是產品期限以長期為主。養老儲備更適宜于長期投資，形成跨周期投資模式，追求長期投資收益，也應引導投資者樹立長期投資理念。在此過程中，要兼顧個人特殊情況下的資金需求設立提前贖回機制。五是結合投資者需求。要逐步擴大個人投資選擇權，以建立合格金融產品準入機制為切入點，前期對各類資產投資比例進行一定限制，再逐步擴大可投資范圍，放寬投資比例，根據不同主體的投資偏好，實現較高程度的市場化水平。

明確第三支柱養老保險的重點群體

從國外近年來三支柱養老保險發展情況看，第三支柱養老保險發揮的作用越來越大，讓個人在養老領域發揮更加積極的作用是大趨勢。美國一直采用市場化方式鼓勵個人積累養老資產，對政府財政依賴度較低。德國曾長期采用高福利模式，高度依賴政府財政，但面對老年人口占比增加、經濟增速較慢、政府財政支出壓力較大的現實，也通過李斯特養老保險改革建立三支柱養老保險框架，讓私人主體在養老保險中發揮積極作用。人口老齡化水平逐步提高是必然趨勢，不僅是數量增加，占比也將提高，政府養老負擔將更加沉重，即使經濟發展水平提高，單獨依靠政府也難以有效解決，需要調動更多主體的積極性來積累養老資產。

第三支柱養老保險發展的目的是結合個人實際情況以實現更高質量、更有保障的養老，年輕人群體的積極參與非常關鍵。從資產積累角度看，年輕人更應該成為第三支柱養老保險發展的重點。通過年輕人參與，逐步充實第三支柱養老保險的資產規模。從第三支柱來源來看，未來主要通過個人儲蓄存款轉化、減配不動產、第二支柱轉存以及居民財富增長等路徑實現。對年輕人更多需要通過線上渠道提供養老投資服務，同時保留足夠的線下網點服務于老年人群體。考慮到年輕人群體儲備養老資產需要經歷較長的時期，需要培養其長期投資的習慣，在產品設計上可以更多采用定期投資方式，讓其可以結合自身資產和現金流實時開展投資。

做好第三支柱養老保險的風險管理

在養老資產積累過程中，不僅是資產本身的性質要求追求穩健，老年人群體本身的風險偏好也要求做好風險管理。第三支柱養老保險作為鼓勵推動個人積累養老資產的一個重要渠道，更需要做好風險管理。在這方面，不僅是金融機構和監管機構需要做好相關工作，個人作為第三支柱養老保險的參與主體也要提高風險意識。

從個人角度看，作為第三支柱養老保險的投資者，在理念上需要逐步形成“長期投資獲取長期收益、價值投資創造價值、審慎投資獲取合理回報”理念，養成通過正規金融渠道獲得金融服務的習慣，增加對金融常識的學習和了解，根據個人情況合理開展養老投資。從金融機構角度看，要完善風險管理制度，保證必要的資源投入，逐步建立與第三支柱養老保險發展需要相適應的制度體系。要切實做好投資管理，對于第三支柱養老保險在投資領域、投資方式等方面做好選擇安排，通過專業化運作提高收益的穩定性。三是充分利用科技手段提高風險管理成效，尤其是降低操作風險發生概率。四是規范信息披露，保持產品的透明度，維護投資者的知情權。五是做好投資者教育，結合自身的專業優勢，引導投資者樹立正確投資理念，科學開展投資。從金融監管角度看，在第三支柱養老保險產品分屬不同金融細分行業的情況下，需要建立綜合金融監管制度，整合監管力量，統一監管標準和規則。一是做好準入管理，對參與第三支柱養老保險的金融機構以及養老保險產品進行嚴格準入，必要時可采用名單管理方式。二是密切關注市場動態，對業務發展中出現的不良苗頭及時糾偏。三是做好政策制定和宣傳解讀，在建立針對性監管政策基礎上，強化宣傳解讀，讓投資者和金融機構更好了解制度規定。四是加大監督檢查力度，嚴肅查處各類違法違規行為，為第三支柱養老保險發展建立良好的市場秩序。

（本文僅代表作者個人觀點，與所在單位無關）

（作者系中郵人壽保險股份有限公司黨委辦公室主任、董事會辦公室總經理）

責任編輯：劉 彪