加快碳達峰碳中和立法讓黨的主張成為國家意志

省人大環境資源委員會

實現碳達峰、碳中和是以習近平同志為核心的黨中央經過深思熟慮作出的重大戰略決策。2020年9月22日，習近平總書記在第七十五屆聯合國大會上莊嚴宣布，中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和。2021年3月15日，習近平總書記在中央財經委員會第九次會議上對碳達峰、碳中和工作作出全面部署，強調實現碳達峰、碳中和是一場廣泛而深刻的經濟社會系統性變革，要納入生態文明建設整體布局，要求以經濟社會發展全面綠色轉型為引領，以能源綠色低碳發展為關鍵，加快形成節約資源和保護環境的產業結構、生產方式、生活方式、空間格局。中央經濟工作會議將做好碳達峰、碳中和工作列為2021年的八大任務之一。

實現碳達峰、碳中和是一場硬仗，需要付出艱苦卓絕的努力。我國發展不平衡不充分問題仍然突出，產業偏重、能源偏煤、技術偏弱，工業化、城鎮化進程快速推進，能源消費在一個時期內還將保持剛性增長，未來40年將重塑經濟和能源結構，任務十分艱巨，困難挑戰前所未有。但與此同時，我國尚無應對氣候變化的專門法律，支撐碳達峰、碳中和目標實現的法制體系薄弱、立法層級低且碎片化，對推進碳達峰、碳中和工作無法提供強有力的法律支撐。亟需加快碳達峰、碳中和立法，讓黨的主張成為國家意志，用法治力量保障碳達峰、碳中和目標實現。

法律現狀難以適應碳達峰、碳中和工作要求

我國綠色低碳發展法律體系建設滯后，存在無專門立法、相關法律立法目的難以銜接、下位法缺乏上位法依托等諸多問題。當前法律現狀難以適應碳達峰、碳中和工作要求，無法為碳達峰、碳中和目標實現提供有力支撐。

（一）碳達峰、碳中和在法律層面存在“真空地帶”

目前，我國沒有應對氣候變化、保障碳達峰碳中和目標實現的專門立法，現行法律中碳減排的相關內容碎片化，在應對氣候變化、促進碳達峰和碳中和方面的效果和力度都存在諸多不足。碳達峰、碳中和涉及到的分解落實制度、進展報告制度、評估制度、咨詢制度、信息發布制度、年度報告制度、責任追究制度等專門法律制度在我國并未建立。

（二）各相關法律立法目的難以銜接

現有碳減排相關的污染防治法、資源法、能源法、稅法、科技法等法律涉及多個領域，這些法律都提及溫室氣體控制，在一定程度上起到了推動低碳發展作用，但其均有各自的立法目的，無法有效銜接。且受立法時機所限，缺乏對碳達峰、碳中和目標的統籌考慮。在缺少一個綜合性的法律進行統領的情況下，現有法律相互之間缺乏協調機制，無法最大限度發揮控制碳排放的效能。

（三）多主體利益需要法治手段加以協調

碳達峰、碳中和目標的實現觸及多領域多行業主體的利益，利益的沖突與協調需要法治手段。能源、工業、交通、建筑等重點領域和鋼鐵、建材、有色、化工、石化、電力、煤炭等重點行業將是碳排放的規制重點，其碳排放規制過程必然涉及管控企業、政府、核查機構、碳交易機構、社會公眾等多元主體的利益，而利益的分配、糾紛的化解、權利的行使、義務的履行、責任的承擔等必然離不開健全的法律制度，以及建立在此基礎上的嚴格執法、公正司法和社會監督。

（四）僅依靠政策推進長期約束力不足

在應對氣候變化、促進低碳發展方面，我國出臺的大量政策性文件由于缺乏明確的法律依據，存在諸如缺乏強制實施的法律保障、缺乏長期約束力等問題，一定程度上無法為有關各方提供長期穩定的政策預期。碳達峰是碳中和的基礎和前提，不能拋開碳中和來論碳達峰，兩者應放在一個較長的時間維度中來統籌謀劃。只有以法律的長期約束力作為保障，才能有效避免各地可能存在的“勇攀高峰”造成后期碳中和工作被動的情況。

（五）現有地方性法規作用有限

由于缺乏碳達峰、碳中和上位法依托，現有地方性法規針對碳達峰、碳中和一般僅設倡導性條款，如《貴州省義務植樹條例》《北京市綠化條例》規定“倡導……實現碳中和的綠色環保理念”，《西藏自治區國家生態文明高地建設條例》規定探索建立碳排放權交易制度，“促進實現國家碳達峰、碳中和目標”。根據現行的行政處罰法，地方性法規只能針對法律、行政法規明確的違法行為設立罰則。在促進碳達峰、碳中和方面，有關地方性法規作用大大受限。

（六）稅收等政策需在法律層面調整

中央財經委員會第九次會議對碳達峰、碳中和工作作出部署，指出要完善有利于綠色低碳發展的財稅、價格、金融、土地、政府采購等政策。部分政策需要在法律層面確立基本原則后，再自上而下落地落實，尤其是稅收政策。不少專家學者建議，應引入碳稅制度以規范碳排放行為。而根據立法法確立的“稅收法定”原則，稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度只能由法律規定。

碳達峰、碳中和立法應步入“快車道”

早在2011年，國家層面便成立了17家部委組成的應對氣候變化法律起草工作領導小組，碳達峰、碳中和立法工作一直在持續推進中。當前，碳達峰、碳中和立法具備政治基礎、法理基礎、實踐基礎、民意基礎，不僅切實可行，也勢在必行。“十四五”是碳達峰的關鍵期、窗口期，碳達峰、碳中和立法也理應步入“快車道”。

（一）碳達峰、碳中和立法是貫徹習近平生態文明思想和習近平法治思想的應有之義

近些年，中國生態文明建設方面的立法、修法突飛猛進，但是在應對氣候變化，保障碳達峰、碳中和目標實現方面還沒有專門的法律。碳達峰、碳中和事關中華民族永續發展和構建人類命運共同體，加快碳達峰、碳中和立法，是堅持統籌推進國內法治和涉外法治，推動全球治理變革，推動構建人類命運共同體的內在要求。踐行習近平生態文明思想和習近平法治思想，必須牢固樹立全面依法治國的理念，以法治思維和法治方式推進碳達峰、碳中和目標實現。

（二）碳達峰、碳中和立法是落實黨中央決策部署和全國人大常委會決議的有力舉措

2015年，中共中央、國務院出臺《關于加快推進生態文明建設的意見》，要求研究制定應對氣候變化等方面的法律法規。2009年8月27日，第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議通過《關于積極應對氣候變化的決議》，提出“要把加強應對氣候變化的相關立法作為形成和完善中國特色社會主義法律體系的一項重要任務，納入立法工作議程”，“并根據實際情況制定新的法律法規，為應對氣候變化提供更加有力的法制保障”。加快碳達峰、碳中和立法，無疑是落實黨中央決策部署和全國人大常委會決議的重要舉措。

（三）碳達峰、碳中和立法具備豐富的實踐基礎

運用法治手段推進碳達峰、碳中和是國際社會的普遍做法。美國、英國、日本、墨西哥、歐盟、韓國、菲律賓等國家已經通過了應對氣候變化的專項法律，立法已經成為許多國家和地區應對氣候變化的重要抓手，國際上豐富的立法經驗可以為我國碳達峰、碳中和立法提供參考借鑒。

國內在碳達峰、碳中和方面也有豐富的法治實踐基礎。國家于2011年成立了17家部委組成的應對氣候變化法律起草工作領導小組，10年來廣泛開展國內外立法調研，組織召開了幾十次立法意見座談會，形成的草案初稿持續保持更新。國務院正在審議應對氣候變化的專項行政法規《碳排放權交易管理暫行條例》，該法規擬于2021年出臺。國家層面還制定有清潔發展機制項目運行管理暫行辦法、溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法、碳排放權交易管理辦法等部門規章。地方在應對氣候變化和低碳發展的法規規章建設方面也有許多實踐。青海、山西出臺了省級應對氣候變化管理辦法，南昌、石家莊出臺了市級低碳發展促進條例，《深圳經濟特區生態環境保護條例（草案）》設置了應對氣候變化的專門條款。這些都為出臺應對氣候變化法律積累了經驗和政策制度支撐。

（四）碳達峰、碳中和立法凝聚社會各界的廣泛共識

早在2016年，應對氣候變化法就已被列為國務院2016年立法工作計劃中的研究項目。近年來，不斷有人大代表、政協委員提出制定氣候變化法、促進碳中和法的議案、提案。十三屆全國人大四次會議上，王金南領銜聯合89位人大代表提交了關于制定碳中和促進法的議案，還有丁烈云、丁士啟、沈滿洪、胡季強四位代表領銜分別就碳中和與低碳發展提出了四個議案。全國人大常委會委員王毅則建議制定應對氣候變化法，列入碳中和制度安排。推進生態文明建設和綠色低碳發展已成為全社會的普遍共識，這也為加快碳達峰、碳中和立法提供了堅實的思想保障。

碳達峰、碳中和立法的主要思路

（一）確立該法的法律定位

這部法律應定位為我國應對氣候變化和低碳發展領域里的一部綱領性、綜合性的基本法，既作為我國推進碳達峰、碳中和目標實現所采取措施的基本法律依據，又將對國家和地方層面氣候變化立法以及對相關法律法規中涉及氣候變化的規定具有統領作用。該法還應當與既有法律有效協同，加強污染防治、生態修復與氣候變化的協同效應。

（二）構建碳達峰、碳中和的制度體系

構建碳達峰、碳中和制度體系，建立排放總量控制制度、排放標準制度、排放許可制度、監測報告核證制度、注冊登記制度、排放交易制度等碳排放管理的基本制度，以及保障碳達峰、碳中和目標實現的分解落實制度、進展報告制度、評估制度、咨詢制度、信息發布制度、年度報告制度、科技支撐制度、責任追究制度等。明確推進碳達峰、碳中和應遵循的風險預防原則、減緩與適應并重原則、市場激勵原則、公眾參與原則、公平合理原則、國際合作原則等。

（三）賦予碳排放目標以法律地位

從國際經驗來看，許多國家都將碳排放目標納入本國有關法律的調整范圍。比如，英國新修訂的氣候變化法案（2019年6月修訂）是世界上最早將2050年凈零碳排放目標納入本國法律的國家；此后德國的氣候保護法、歐洲委員會發布的歐洲氣候法草案、加拿大的《加拿大凈零排放問責法案》均以立法形式明確本國的中長期溫室氣體減排目標。通過立法，可賦予碳排放峰值目標、總量和強度控制目標以法律地位，強化低碳目標引領，為政府管理部門分解落實碳減排目標、開展目標責任考核提供法律依據。

（四）健全管理體制機制

為全面提升國家應對氣候變化領域治理體系和治理能力現代化，需要明確國家統一管理和地方部門分工負責相結合的應對氣候變化管理體制和工作機制，明確國家應對氣候變化主管部門與其他相關部門的職能邊界，明確地方各級人民政府的職能與作用。加快形成以政府為主導、企業為主體、市場有效驅動、全社會廣泛參與的控制碳排放工作格局，形成合力，保障碳達峰、碳中和目標的實現。

（五）完善激勵保障措施

建立信貸、保險、金融、專項資金、基金等氣候資金保障機制，健全低碳產品生產與優先采購機制，運用市場工具促進低碳發展，引導企業積極利用國家財政、稅收優惠政策，實現低碳發展的公私合作治理。建立行政審批、信用管理、價格調整、表彰獎勵等氣候聯動獎懲機制，明確監測、監管能力建設保障措施，鼓勵開展碳捕技術創新和推廣應用，建立綠色生產生活的法律制度和政策導向，形成責任分擔、社會共治、成果共享的激勵約束體系。

（六）明確國際合作的立場

明確應對氣候變化國際合作的立場、領域與措施等，推進和引領應對氣候變化國際合作，加強在碳達峰、碳中和方面的溝通交流與合作；做好國際公約談判與履約，加強履約組織管理；鼓勵和支持地方政府、企業、非政府組織等各類主體積極開展碳達峰、碳中和領域的國際合作。在國際合作的具體方式上，可設立信息通報、應急聯動、災害救助、科技培訓、物質援助、碳關稅、制裁與反報等方面的制度。

在法治軌道上推進碳達峰、碳中和工作，廣東人大大有可為

當前，我省正全力推進碳達峰、碳中和工作，抓緊制定碳達峰行動方案，力爭碳達峰、碳中和工作走在全國前列。作為地方國家權力機關，省人大及其常委會可充分行使立法權、監督權、決定權，綜合運用多種方式，履職盡責，擔當作為，在法治軌道上推進碳達峰、碳中和工作。

（一）行使好重大事項決定權

目前，省人大常委會根據環境保護法的規定，每年聽取和審議省政府關于環境狀況和環境保護目標完成情況的報告。由于二氧化碳等溫室氣體不屬于大氣污染物，一般不納入報告的范疇。省人大常委會可以依法行使重大事項決定權，通過作出決定決議，明確碳排放情況納入環境狀況和環境保護目標完成情況年度報告的內容。此外，省十二屆人大常委會第十次會議通過的關于加強廣佛跨界河流、深莞茅洲河、汕揭練江、湛茂小東江污染整治的決議，明確了“四河”污染整治目標，該做法取得了較好成效。可借鑒此做法，通過決定決議的形式使碳達峰、碳中和目標法定化。

（二）開展綠色低碳循環發展法律法規執法檢查

充分發揮執法檢查“法律巡視”利劍作用，重點針對節約能源法、可再生能源法、循環經濟促進法、清潔生產促進法、森林法等綠色低碳循環發展有關法律和省節約能源條例、實施循環經濟促進法辦法、森林保護管理條例、綠色建筑條例有關法規中與碳達峰、碳中和關系密切的條款，逐條檢查落實情況，查擺我省相關領域工作的不足和短板，提出完善法律法規的建議。

（三）將碳達峰、碳中和要求納入現行地方性法規

在修改生態環境保護、資源能源利用、國土空間開發、城鄉規劃建設等領域地方性法規時，增加應對氣候變化、促進碳達峰和碳中和的內容，形成推動碳減排協同效應。 例如，依據大氣污染防治法第二條第二款規定的“大氣污染物和溫室氣體實施協同控制”，對省大氣污染防治條例作出修改，增加二氧化碳等溫室氣體與大氣污染物協同控制的具體要求和做法；修改省森林保護管理條例，增加充分發揮林業在固碳、吸碳等碳匯功能等相關內容。

陽江南鵬島40萬千瓦的海上風電場成為一道靚麗風景線（資料圖片）

（四）制定碳達峰、碳中和地方性法規

廣東作為“立法試驗田”，在地方立法方面有多個“首創”。如2006年出臺《廣東省跨行政區域河流交接斷面水質保護條例》，在國內率先通過立法解決跨行政區域河流交接斷面水質保護難題。在國家制定碳達峰、碳中和專門法律前，我省可先行先試，啟動地方立法。在策略上，可采取“小快靈”立法，突出廣東特點和做法。如注重對《廣東省碳排放管理試行辦法》中規定的碳排放信息報告核查、配額發放管理、配額交易管理等主要制度實施情況的評估，固化辦法中行之有效的做法；強化與我省碳達峰行動方案的銜接，加強法規、政策實施合力；進一步發揮我省海洋碳匯、濕地碳匯在碳達峰、碳中和工作中的作用。■