生態(tài)環(huán)境立法的量變和質(zhì)變

去年年底召開的十三屆全國人大常委會第三十二次會議上，濕地保護法和噪聲污染防治法聯(lián)袂出臺，黃河保護法草案、黑土地保護法草案亦攜手步入初審程序。這波或結(jié)果或新啟的立法行動，呈現(xiàn)的正是當(dāng)下生態(tài)環(huán)境立法集中發(fā)力、不斷深化的軌跡。

追溯起來，自1979年環(huán)境保護法和森林法以試行法形式率先亮相后，我國便掀起了綿延至今的生態(tài)環(huán)境立法大潮。歷經(jīng)漫漫四十多年的努力，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域單行法律從初創(chuàng)到加速，迄今已達三十多部，其體量超過現(xiàn)行法律的十分之一。尤其是最近十年來，生態(tài)環(huán)境立法更是步入了高質(zhì)完善、更新轉(zhuǎn)型的新時代。

這樣的立法演進，直接促成了生態(tài)環(huán)境立法以“補短板、創(chuàng)新制”為基調(diào)的量變。以最近的立法事件為例，濕地保護法草案的現(xiàn)身，意味著即將填補我國生態(tài)立法的一大空白，并與既有的森林法、海洋環(huán)境保護法并肩同行，共同構(gòu)筑起保護三大生態(tài)系統(tǒng)的完整法律機制。而黃河保護法草案承接長江保護法的流域立法路徑，黑土地保護法草案開啟的耕地資源保護立法先河，則以立法視角、模式、技術(shù)等創(chuàng)新姿態(tài)，標(biāo)示了生態(tài)環(huán)境立法日趨個性、專業(yè)、細分的方向。

與補缺拓新的量變相比，更具突破意義的是生態(tài)環(huán)境立法的質(zhì)變。四十多年的相關(guān)立法建設(shè)，經(jīng)歷了從生態(tài)問題尚不突出到環(huán)境危機日益嚴(yán)峻的歷史語境變遷，也見證了從“先污染后治理”“重利用輕保護”轉(zhuǎn)向可持續(xù)發(fā)展、建設(shè)生態(tài)文明的立法觀念飛躍，踐行了從末端治理、粗放原則轉(zhuǎn)向全程管控、精細嚴(yán)密的具體制度重構(gòu)。以2014年完成大修的環(huán)境保護法為例，不僅在中國法律中首次宣告環(huán)保為基本國策，植入“生態(tài)文明”“保護優(yōu)先”等立法宗旨，而且確立了“按日計罰”“公共參與”“公益訴訟”“政策環(huán)評”雛型等制度創(chuàng)新，最終走出名存實亡的困境，蛻變?yōu)椤笆飞献顕?yán)環(huán)保法”。而由此發(fā)生的立法理念、思維和制度的質(zhì)變，也引領(lǐng)了其后大氣污染防治法、水污染防治法、土壤污染防治法、固體廢物污染環(huán)境防治法等重量級環(huán)保法律的立法修法行動，進而將影響環(huán)境的主要因素，全部納入了升級換代、更為嚴(yán)格的法律治理鏈條。

可以預(yù)見，未來的生態(tài)環(huán)境立法，仍將沿著量變和質(zhì)變的雙重軌道繼續(xù)前行，同時也需迎接更多的現(xiàn)實挑戰(zhàn)、邁出更大的改革步伐。

比如，多年來生態(tài)環(huán)境立法的一大成功標(biāo)志，乃是引入了一系列普遍適用的制度創(chuàng)新。但除了環(huán)境影響評價法、環(huán)境保護稅法、資源稅法等寥寥數(shù)部單行法外，這些共性規(guī)則有不少只是在相關(guān)立法中予以原則宣示，既難免重復(fù)立法之嫌，更無法提供實操方案。正因此，對于一些至關(guān)重要的制度，諸如區(qū)域聯(lián)合防治、生態(tài)保護補償、環(huán)境信息公開、環(huán)保公眾參與、環(huán)境損害賠償、環(huán)境公益訴訟等等，有必要以專門立法的形式加以設(shè)計，進而形成以“核心制度”為標(biāo)記的立法量變，為保護生態(tài)環(huán)境提供更加完善、有效的基礎(chǔ)性、普適性制度資源。

尤其應(yīng)當(dāng)看到，當(dāng)下關(guān)涉生態(tài)環(huán)境的專門法律譜系，大體可分為污染防治立法、自然資源立法、綠色經(jīng)濟立法、減災(zāi)防災(zāi)立法四大分支，這種以污染因子、資源類型等單一要素為基點的立法模式，固然有其合理性，但也在相當(dāng)程度上割裂了相關(guān)法律的內(nèi)在聯(lián)系，有礙全局性的法制架構(gòu)。比如，污染防治立法偏重單項治理的視野，難以真正厘清污染問題的關(guān)聯(lián)性和復(fù)雜性，也不利于激活對生態(tài)系統(tǒng)的全方位保護。而自然資源立法固有的“開發(fā)”色彩和經(jīng)濟屬性，也極易與環(huán)境利益和生態(tài)價值發(fā)生沖突，引發(fā)與環(huán)保等法律之間的制度內(nèi)耗。因而，如何進一步突破“治污”或“利用”之類的單向度思維，統(tǒng)一協(xié)調(diào)、科學(xué)整合生態(tài)環(huán)境立法，將生態(tài)文明等價值倫理整體、系統(tǒng)地融入其中，以提升法制的綜合效率和功能，乃是未來必須直面的課題，也是生態(tài)環(huán)境立法深度質(zhì)變的關(guān)鍵。

在此進程中，最為關(guān)鍵的是妥善處理法制理想與現(xiàn)實國情、環(huán)保訴求與經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)公益與公民私權(quán)、責(zé)任分配與社會公平等多元矛盾，以實現(xiàn)經(jīng)濟社會、民生權(quán)利、環(huán)境正義、生態(tài)文明等諸多價值目標(biāo)的和諧共生。也只有經(jīng)過更高層次的量變和質(zhì)變，才能為目前已提上議事日程的環(huán)境法典編纂奠定堅實的基礎(chǔ)，乃至推動生態(tài)環(huán)境立法升級為自成體系的獨立法律部門，進而以法治的力量，確保生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的持續(xù)改善不可逆轉(zhuǎn)，最終達成“美麗中國”的千秋功業(yè)。■