城投公司高質量發展轉型中面臨的財務風險與應對措施

劉 珊

在城市建設規劃過程中，城投公司主要從事一些諸如公共道路、給排水、橋梁以及天然氣等基礎設施建設工作，這些基礎設施建設工作和人們的日常生產與生活緊密相連。在黨的十九大召開以后，我國經濟逐漸加快了轉型的節奏，國內經濟逐漸進入高速發展階段，其在不同方面的作用下實現了迅速增長，然而在經濟轉型背景之下，城投公司也邁入了發展的低谷階段。在公司實際發展過程中，由于受到市場份額減少、融資渠道狹窄以及政府補貼力度減小等各種因素制約，城投公司極易發生財務風險問題，甚至還會出現由于經營不善而倒閉等現象。因此，城投公司在轉型過程中，應及時調整與完善公司經營策略，從而獲得良好的發展機會。

一、城投公司與財務風險相關知識

（一）城投公司的內涵

國有投資控股公司，也叫做城投公司，其經營范圍與職責通常受當地政府委托，在實際建設過程中，主要對當地城市固定資產開展建設、維護以及運營等方面的工作。城投公司運營的主要目的為：以運營內容為基礎，促使當地城市資產能夠增值，并實現將政府資源優化配置。城投公司具有獨立性、公益性、一貫性以及服務性特點，隨著城投公司順利發展，財政政策不僅可以順利實施，我國國民經濟也將在其推動下順利發展。

（二）財務風險與高質量發展的內涵

在企業實際發展過程中，在進行經營管理時，由于受到一些無法控制的因素或者無法估測的因素影響，導致企業實際收益不符合預期發展目標，使得企業蒙受經濟損失，進而導致財務危機問題發生，這就是所謂的財務風險。而高質量發展則是指在經濟實際發展過程中，企業應勇于沖破以往發展模式的束縛，改變以往將促進經濟增長為主的發展方式，要重視經濟結構的合理性、保護生態環境等多樣化的發展方式。對于高質量發展來說，其將“發展”作為核心內容，將“高質量”作為重點，“發展”與“高質量”相輔相成，缺一不可。

二、城投公司轉型對防范財務風險的新要求

眾所周知，城投公司自誕生以來，就與地方政府存在著千絲萬縷的關系，其在實際運營過程中，主要以地方基礎設施建設為主要建設內容，在推動城市化發展中有著積極的促進作用。近年來，國資國企的改革進程不斷加快，對城投公司也提出了高質量發展轉型的新要求。由此可見，隨著潛在的財務風險因素不斷增加，城投公司在轉型發展過程中，面臨著新的財務風險防范要求。主要可以通過以下幾個方面進行分析：首先，要求城投公司應具備較強的財務風險防范能力。在推動公司高質量發展轉型過程中，公司所面臨的市場與內部環境與以往相比將會發生很大變化，公司只有具備較強的防控財務風險的能力，才能保證公司可以面對這些新變化；其次，城投公司應確保業務管理精細化與科學化的程度有效提升。換言之，在公司實現高質量發展轉型之前，公司主要業務的開展，主要受到政府有關部門的影響與決定，在業務決策方面以及資本結構管理方面不夠精細化。在企業轉型之后，則應從市場實際需求出發，確保管理可以精細化與科學化，以此促使財務成本與風險能夠得到有效降低；最后，企業財務信息化也面臨著新需求。簡言之，在企業轉型過程中，財務數據的收集與分析，應具有精準、高效以及快速的特點，只有這樣做，才能為企業在市場環境下所作出的決策提供一定依據。

三、城投公司存在的財務風險

（一）在融資方面存在著風險

對于城投公司來說，其在運營發展過程中，主要面臨著無法及時償還融資資金的問題，同時這種問題也是當前很多城投公司共同面臨的問題，由于無法及時償還融資資金，所以公司在發展過程中存在著一定財務風險。在與其他建設企業相比較中可知，城投公司建設的項目，存在著周期長、投資金額大、資金回收速度慢與盈利不確定等特點，這對于其他建設企業來說，并非一個好的運營項目，因此，很多企業都不會對此類項目進行投資。在當前的市場經濟環境下，城投公司要想實現更好的發展，僅僅憑借政府相應的扶持政策，顯然是遠遠不夠的，其要想不斷向前發展，還需要一定的資金支持。隨著地方政府土地融資與平臺貸款逐漸規范化，城投公司在貸款方面的難度也在不斷增加，這也使得城投公司面臨著一定的財務風險。如：以Y城投公司為例，新區政府區域之內道路建設、城市配套設施建設等一些基礎性設施建設是該公司主要經營項目，建設資金主要來源于政府直接劃撥以及政府為其提供擔保的融資。然而自2017年以來，國家為了促使地方政府融資行為更具規范性，先后出臺了財預[2017]50號、財預[2017]87號等相應文件。其中“50號”文件強調地方政府要保證其舉債行為的規范性，要切斷自身與地方政府隱性的擔保關系，要求地方政府不可以利用PPP或者通過政府出資設立各類投資基金等形式變相舉債。而“87號”文件要求政府以本年預算為基礎，在其范圍內才能開展購買服務。隨著這些文件出臺，要切實減少地方政府信用對城投公司所帶來的影響，使得城投公司融資途徑收窄，城投公司融資難度與成本逐漸增加，促使城投公司應尋找新的融資方式。

（二）可持續發展動力不足

城投公司誕生于中國特殊體制之下，其自誕生以來和在后續發展過程中，始終帶著濃厚的政治色彩。其在實際運營過程中，始終代替地方政府承擔著很多基礎設施項目投資、融資與建設工作，這些項目盈利水平不高，并且地方政府對于這些項目設施建設的業務類型、定位以及后續發展，已經給出明確的指導，正是由于受到這一經營特點的影響，城投公司在實際運營過程中，普遍盈利水平不高。由此可見，雖然城投公司看起來公司資產比較雄厚，但是其實際收益率卻很低，這種現象在眾多城投公司中普遍存在。此外，在政府的調控之下，城投公司始終存在著市場化程度低、主要以政府補貼收入為主的現象，這樣的運營模式不符合市場經濟實際發展需求。通常情況下，城投公司盈利非常少、業務單一化，在實際發展運營過程中，無法形成屬于自己的優勢業務與優勢資源，沒有實現可持續發展的動力。

（三）運營管理體系不健全

對于任何一家公司來說，其內部運營管理體系，在推動公司實現正常運營與防范風險都有著積極作用。然而，從當前大多數城投公司實際運營情況來看，很多城投公司內部運營管理體系仍然有待健全。一些城投公司，在對管理崗位進行劃分過程中，始終存在著模糊不清的問題，使得公司人力資源被浪費，并且資金管理也無法有效落實。文中提到過，城投公司自身所具有的特殊性，使其在發展過程中，不重視項目的盈利性，而是將公益性作為主要運營目的。然而，一些城投公司在實際發展過程中，卻違背了這一基本原則，在對建設項目進行選擇過程中，常常會選擇一些回報比較高、風險也比較高的項目，這在無形之中增加了城投公司的財務風險。除此之外，城投公司監管機制有待健全與完善，在對公司資金進行使用過程中，以及在對項目進行選擇過程中，缺少一個明確的監管渠道，這也導致財務風險問題出現。

（四）缺乏明確的責任主體

國有企業在實際改革過程中，其中一個最主要的組成部分就是將所有權與經營權進行劃分。然而城投公司實際運營的項目通常需要一個很長的周期，因此，現如今公司并未對責任主體進行明確劃分。從客觀情況來看，城投公司是一個國有獨資企業，能夠獨立自主地進行運營活動。然而從實際情況上來看，各個地方政府在城投公司實際運營過程中，始終發揮著主導作用。由于責任主體不明確，因此在開展財務風險管理過程中，自然無法獲得滿意地管理效果。

四、城投公司高質量發展轉型中防范風險應對措施

（一）實現自主經營，提升發展的內生動力

對于城投公司來說，要想徹底擺脫困境，僅僅依靠地方政府與銀行等外部力量是遠遠不夠的，最主要的還是依靠自身的力量。這就要求城投公司應不斷強化發展的內生動力，實現由以往的“行政化管理”向“市場化管理轉型”。具體可以從以下幾個方面進行突破：首先，應實現政府與企業分離，讓城投公司真正“松綁”。在城投公司實際發展過程中，政府可以是積極股東，但不可以通過行政命令以及通知等形式代替城投公司決策。所謂“松綁”，主要指的是要讓城投公司對自身重新定位，在新的使命指引下承擔起地方政府的戰略任務，通過授權的形式加強地方政府和城投公司之間的合作關系；其次，城投公司要想提升自身經營管理能力與管理效率，使得自身真正具備市場競爭力。這就要求城投公司應主動改變業務結構，要結合地方政府基礎設施建設需求以及產業服務基礎的需求，構建項目思維，尋求市場化業務，努力抓經營。

（二）經營實現多元化，有效提升企業盈利能力

對于城投公司來說，實現高質量發展轉型的過程，從根本上來說就是要促使城投公司實現市場化，以及促使經營業務結構進一步優化，進而有效提升公司盈利能力與競爭能力的過程。城投公司在增加財務風險防控過程中，強化公司盈利能力與競爭能力是先決條件。由此可見，城投公司高質量發展轉型過程中，應從以下幾個方面來采取有效措施讓管理更加多元化。首先，由于城投公司具有資產規模比較大的特點，并且擁有一定的融資優勢，因此公司可以采用并購重組等形式，將其他行業吸收進來，促使企業經營目標具有多元化特征；其次，城投公司應主動拓展自營業務范圍，使得利潤增長點得到進一步提升，企業在實際運營過程中，不再僅僅沿用以往與政府緊密相連的傳統業務模式，從而有效避免潛在的財務風險。

（三）科學定位公司，解決公司存在的財務風險

城投公司要想有效防范財務風險，還應對公司進行科學地定位。對于公司發展戰略來說，科學、明確的公司定位是保障其順利發展的基石。要想從根本上降低或者解決城投公司存在的財務風險問題，要徹底改變城投公司以往單一融資平臺的定位，要從戰略角度上，為公司創造出發展空間，以此促使公司潛力得到增長。具體來說，城投公司可以從以下幾個方面來科學地定位公司，進而促使戰略轉型能夠順利完成。首先，要促使城投公司成為公共服務的供應商，在獲取相應的特許經營權后，可以將公司業務范圍擴大至自然壟斷行業，以此來獲得穩定且可持續收益；其次，國有資產運營商，要積極對國有資產進行劃轉與置換，從而促使公司資本能夠得到保值，并以此為基礎實現增值；最后，城市土地開發商，既可以采用獨立開發的方式，又可以采取合作的方式，主動增加城市房地產開發項目建設，并從中獲得相應回報，進而推動城鎮化進程。

（四）拓寬融資渠道，降低公司財務風險發生率

城投公司在實際發展過程中，要想順利實現高質量發展轉型，有效減少由于籌資活動而引發的財務風險，應從以下幾個方面采取措施：第一，公司應以籌資需求為基礎，制定出中長期資本運營規劃。應從區域經濟社會發展實際情況出發，判斷平臺公司與各級子公司未來的資金需求和自身資金缺口，對于公司與各級子公司的主體信用、融資與償債能力進行正確評估，結合公司各業務板塊與公司重點項目經營情況以及對籌資金額、籌資進度、籌資方式與籌資成本的要求，對公司產融相結合的資本運作模式、路徑與計劃能夠有個明確的認知；第二，應結合貨幣市場、債券市場以及資本市場等不同金融市場的最新政策要求，以及工地發展對象對于投融資所提出的要求，制定相應的投融資戰略，提升公司融資能力、降低融資成本，對投融資風險的各種方式、方法與路徑進行控制，對投融資模式進行創新，積極打造出多樣化的投融資模式；第三，公司可以努力探索一些項目股權，以此來實現融資目的，并且在保證資金鏈安全的情況下，使得公司對于負債融資的依賴得以減少；第四，公司還可以以最優資本結構為基礎，對城投公司當前的資本結構基本情況加以分析，以此促使資本結構得到進一步優化，要采用多樣化的形式，使得資產能夠被盤活，使得資產流動性增強。

（五）健全管理體系，減少城投公司內部問題

對于城投公司來說，其在進行高質量發展轉型過程中，要想加強財務風險管理，首先應建立健全公司內部管理體系，在公司內部將管理體系的真正價值充分展現出來，以此減少或者避免在公司內部發生問題的機率，并且這也是減少城投公司財務風險的一個有效手段[5]。在城投公司實際發展運營過程中，普遍存在著一個共同的管理問題，即對于崗位職責沒有進行明確劃分，導致在實際工作過程中，常常會出現一個人身兼數職的問題，甚至還會出現工作職責沖突的現象，在這些不利影響的作用下，工作效率低下的問題頻頻發生。與此同時，公司內部一旦發生問題，相關負責人無法在第一時間被找出來，因此也就無法及時處理各種問題，這些都對有效解決企業內部問題產生很多不利影響。由此可見，對于城投公司來說，其在高質量發展轉型過程中，要想提升自己對財務風險的防控能力，應積極地確立相應的公司內部管理體系，要對公司內部不同崗位的職責進行劃分，并且還要保證崗位職責定位清晰、安排合理、責任劃分合理。除此之外，城投公司在轉型過程中，要想切實提升自身在市場經濟中的競爭力，還應重視提升員工綜合素質，要積極對公司內部員工進行培訓，使得員工通過培訓提升自身綜合素質，并且能夠始終保持與時俱進。與此同時，對于政府所出臺的一些新政策，公司還應引導員工及時學習相應政策知識，使得公司在實際運營過程中，對于政策變動所帶來的影響，能夠及時進行規避。

結語

總而言之，城投公司仍處于發展初期階段，難免會發生一些對公司健康穩定發展不利的問題，而財務風險就是其中一個比較重要的問題。因此，城投公司應結合公司實際發展情況，主動采取多樣化的措施，有針對性地防范財務風險，通過對公司進行科學定位、開展多元化經營、拓寬融資渠道、健全管理體系以及完善治理結構等方式，促使城投公司能夠實現可持續、健康、穩定發展。