中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下的審計整改法制綜述及思考

吳文瑾

審計整改是指被審計單位根據(jù)審計機關(guān)依法審計所做出的處理決定或提出的建議，對審計發(fā)現(xiàn)的問題進行糾正和改進的過程。在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下，新中國成立以后，特別是黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視審計整改工作，有關(guān)審計整改法制建設(shè)逐漸完善，從法制上有效提高了審計整改的執(zhí)行力與效果。本文以時代發(fā)展為軸，分階段回顧中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下的審計整改法制演進過程，并對如何完善法制建設(shè)進行了進一步的分析與研究。

一、革命戰(zhàn)爭時期：在法制中體現(xiàn)審計整改精神

1933年9月15日，蘇區(qū)中央政府成立了中華蘇維埃共和國中央審計委員會，并由其履行經(jīng)濟活動審計，出具書面審計報告，對審計發(fā)現(xiàn)的問題提出可行性建議，但未涉及審計整改。

1934年2月20日，中華蘇維埃共和國臨時中央政府頒布了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下的首部審計法規(guī)——《中華蘇維埃共和國中央政府執(zhí)行委員會審計條例》，以法律形式確定了蘇區(qū)審計工作規(guī)定，在第十四條及第十六條中提到“對審計過程中發(fā)現(xiàn)的問題應及時采取措施進行糾正”，在法制中開始體現(xiàn)了審計整改精神。

二、新中國成立后至黨的十五大之前：將審計整改作為審計機關(guān)的權(quán)限

1950年財政部印發(fā)的《中華人民共和國暫行審計條例（草案）》，是新中國成立后由中央政府部門草擬的第一部有關(guān)審計工作的行政法規(guī)。但隨后因?qū)W習蘇聯(lián)財政監(jiān)察制度，該條例未能正式頒行，但其中關(guān)于審計發(fā)現(xiàn)的問題應如何糾正、整改，應以什么方式向?qū)徲嫏C關(guān)反饋審計整改結(jié)果的規(guī)定對于當前審計整改工作研究仍具有很好的參考價值。

1982年12月4日，第五屆全國人民代表大會第五次會議通過“八二憲法”，確定國家審計監(jiān)督制度。隨后，國務院、審計署出臺了一系列關(guān)于審計監(jiān)督的規(guī)定，在這些規(guī)定中，開始涉及到審計整改理念。1983年8月20日國務院批轉(zhuǎn)的《審計署關(guān)于開展審計工作幾個問題的請示的通知》中的第二條第三款、1985年8月29日施行的《國務院關(guān)于審計工作的暫行規(guī)定》第七條、1989年1月1日起施行的《中華人民共和國審計條例》第十六條，均是將責令被審計單位糾正違反國家規(guī)定的收支列為審計機關(guān)職權(quán)。

1994年8月31日，第八屆全國人大常委會第九次會議通過《中華人民共和國審計法》，這是新中國成立后的第一部審計法，在第四章“審計機關(guān)權(quán)限”第三十五條提到審計糾正，在第四十五條、第四十六條細化審計機關(guān)權(quán)限，進一步明確了審計糾正作為審計機關(guān)的職權(quán)范圍，并在第四十七條規(guī)定被審計單位未落實審計決定或未采取糾正措施將受到相應處理。

這時期的法律法規(guī)對審計整改更側(cè)重于審計機關(guān)如何去完成審計發(fā)現(xiàn)問題后的糾正，并均將其列為審計機關(guān)權(quán)限或?qū)徲嫵绦颍形瓷婕氨粚徲媶挝粚徲嬚穆氊煛?/p>

三、黨的十五大至十八大之前：在審計法規(guī)中體現(xiàn)被審計單位關(guān)于審計整改的要求

1997年10月21日，國務院公布《中華人民共和國審計法實施條例》，在第四十四條明確規(guī)定被審計單位職責，這是國家法律法規(guī)首次提到被審計單位職責，也是第一次提到被審計單位必須向?qū)徲嫏C關(guān)報告審計決定落實情況；第四十五條還規(guī)定審計機關(guān)應及時跟進審計結(jié)果執(zhí)行情況。在這份法律法規(guī)中，審計機關(guān)不僅要發(fā)現(xiàn)問題，還要督促整改問題；既要重視審計過程，還要跟進審計結(jié)果執(zhí)行情況。

2006年2月28日，第十屆全國人大常委會第二十次會議審議修訂通過《中華人民共和國審計法》，在新增的第四十七條中強調(diào)被審計單位應當執(zhí)行審計機關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)作出的審計決定，在第四條中新增國務院和縣級以上地方人民政府應向本級人民代表大會常務委員會報告審計發(fā)現(xiàn)問題的糾正及處理結(jié)果報告的條款。

2010年2月2日，國務院第100次常務會議修訂通過《中華人民共和國審計法實施條例》，在第四十二條中將被審計單位的職責修訂為“被審計單位應當按照審計機關(guān)規(guī)定的期限和要求執(zhí)行審計決定”，在第五十四條中明確規(guī)定被審計單位要向?qū)徲嫏C關(guān)報告審計結(jié)果執(zhí)行情況，審計機關(guān)應跟進執(zhí)行情況。新條例將原來的審計糾正僅限于審計機關(guān)權(quán)限延伸至被審計單位，審計整改不再是審計機關(guān)單方面的權(quán)限，更主要的是被審計單位作為整改主體應承擔整改責任，審計機關(guān)作為監(jiān)督主體掌握審計決定執(zhí)行情況，這是審計整改法制的一大進步。

2011年施行的《中華人民共和國國家審計準則》在第一百六十三條第一次提出了“審計整改”一詞，在第一百二十三條、第一百五十八條、第一百六十三條、第一百六十五條、第一百六十六條、第一百六十七條、第一百六十八條、第一百六十九條、第一百七十一條規(guī)定中分別對審計機關(guān)及被審計單位的職責、審計整改效果的檢查及相應地處理措施、審計整改結(jié)果的匯報及公布進行明確規(guī)定，為審計整改實務提供了操作指引。

此外，2006年頒布的《審計署公告審計結(jié)果辦法》第十二條也規(guī)定審計署在出具審計報告、審計決定書后，審計署有關(guān)部門應及時跟蹤了解審計整改情況。2010年發(fā)布的《黨政主要領(lǐng)導干部和國有企業(yè)領(lǐng)導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》同樣對審計整改做出了明確的規(guī)定，在第三十八條中提到各級黨委和政府要建立健全經(jīng)濟責任審計結(jié)果通報、運用機制及審計整改制度；在第三十九條提要有效運用經(jīng)濟責任審計結(jié)果，在考核、任免、獎懲被審計領(lǐng)導干部時將經(jīng)濟責任審計結(jié)果作為重要參考依據(jù)，并以適當方式將審計結(jié)果運用情況反饋給審計機關(guān)。緊接著，在2014年頒布的《黨政主要領(lǐng)導干部和國有企業(yè)領(lǐng)導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定實施細則》第四十四條中，明確規(guī)定“被審計領(lǐng)導干部及其所在單位應當根據(jù)審計結(jié)果，采取整改措施。”

上述法律法規(guī)通過不同方式將審計整改要求列入審計程序或?qū)徲媹蟾?，至此，審計整改要求在審計法?guī)中得以充分體現(xiàn)，其被提升為被審計單位必須完成的一項法定內(nèi)容。

四、黨的十八大以來：明確審計整改責任人，并賦予其法律責任

2014年10月9日，國務院頒布《關(guān)于加強審計工作的意見》，要求切實推進審計發(fā)現(xiàn)問題的整改落實，推進國家重大決策貫徹落實，其不僅要建立健全整改責任制度，還要強化整改督促檢查機制，更要構(gòu)建整改問責體制。該規(guī)定首次提出被審計單位主要負責人為單位整改第一責任人，并在國家層面授予審計部門在審計整改工作中獨具督促檢查權(quán)利，此舉將審計功能從揭露問題延展至防止和杜絕錯弊及問題的再發(fā)生。

2015年8月31日，中央全面深化改革領(lǐng)導小組第十五次會議審議通過全國人大常委會黨組提交的《關(guān)于改進審計查出突出問題整改情況向全國人大常委會報告機制的意見》，要求審計署每年年底代表國務院向全國人大常委會報告審計查出突出問題的整改情況，標志著共產(chǎn)黨領(lǐng)導下的審計整改機制及具體實施向更深層面發(fā)展，不再僅停留在條文上，更加側(cè)重于執(zhí)行力上。隨后，2015年12月8日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》和《關(guān)于實行審計全覆蓋的實施意見》等配套文件，對開展審計整改工作的要求、完善審計成果利用機制、加強審計整改的督促、對整改結(jié)果檢查進行細化，使之具有一定的可操作性。至此，審計整改情況正式從審計報告中分離出來，審計整改被提升到一個十分重要的高度。

2018年1月12日，審計署發(fā)布《關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》，不僅在內(nèi)部審計職責權(quán)限和程序中提到應對審計發(fā)現(xiàn)問題進行整改，還在第十八條規(guī)定明確提出單位應當建立內(nèi)部審計整改機制，規(guī)定整改第一責任人為被審計單位主要負責人，其有責任督促單位對審計發(fā)現(xiàn)問題及時進行整改并將整改結(jié)果報告給內(nèi)部審計機構(gòu)。隨后，2018年3月，中共中央組建中央審計委員會，其對其他部門配合審計工作需要、自覺接受審計監(jiān)督、完成審計發(fā)現(xiàn)問題的整改提出了非常明確的要求，并對被審計單位的責任進行清晰的界定，要求各地區(qū)各部門特別是各級領(lǐng)導干部除了要依法自覺接受審計監(jiān)督，還要對審計查出的問題有針對性地整改，剖析、采用審計提出的意見建議，改進有關(guān)政策措施和制度規(guī)定。

2019年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《黨政主要領(lǐng)導干部和國有企業(yè)事業(yè)單位主要領(lǐng)導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》,在第六章審計結(jié)果運用第四十八條強調(diào)被審計領(lǐng)導干部及其所在單位的審計整改責任，規(guī)定其所在單位領(lǐng)導班子黨風廉政建設(shè)責任制檢查考核、領(lǐng)導班子民主生活會及成員述責述廉中，審計結(jié)果整改情況均是一項重要的考核內(nèi)容。

2021年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立健全審計查出問題整改長效機制的意見》，為審計整改工作實務提供了制度依據(jù)，進一步提高了審計整改的政治站位，壓實了審計整改的責任，初步形成整改合力，有效推進了審計整改工作地開展。

2021年10月23日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議審議修訂《中華人民共和國審計法》，在新增的第五十二條中，專門針對審計整改對被審計單位和審計機關(guān)的責任進行了非常清晰的規(guī)定，這是第一次在法律中出現(xiàn)“審計整改”一詞，彰顯了國家對審計發(fā)現(xiàn)問題的整改和審計結(jié)果運用的重視；第一次明確了審計查出問題整改的責任主體，對于提高問題整改質(zhì)量具有重要意義；第一次將問題整改與干部考核、任免、獎懲掛鉤，對于落實領(lǐng)導干部責任、加強對問題整改工作的領(lǐng)導具有重要意義；第一次將現(xiàn)場審計與審后規(guī)范管理兩大流有機連接起來，對于轉(zhuǎn)化治理效能提升治理能力具有重要意義。

上述法律法規(guī)明確被審計單位主要負責人為整改第一責任人，將審計整改要求列入法律條文，對不整改、敷衍整改或整改時不實事求是者依法追究相應責任。至此，審計整改涉及到的各方主體法律責任清晰明了，剛性約束了審計查出問題的整改，為發(fā)揮審計整改的效用、提升審計監(jiān)督效能，提供了法律和制度上的支持。

五、對完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下的審計整改法制建設(shè)的思考

被審計單位及相關(guān)職能部門是審計整改的責任主體單位，相對于被審計單位，審計機關(guān)屬于外部條件，要有效落實審計查出問題的整改，關(guān)鍵在于被審計單位對審計決定和審計建議是否重視，重視度越高整改效能越好，越能發(fā)揮審計功能。縱觀審計整改法規(guī)演進過程，不難發(fā)現(xiàn)，審計糾正或是審計整改的雛形在革命戰(zhàn)爭時期就已提出，但真正將審計整改的重心從由審計機關(guān)唱獨角戲，轉(zhuǎn)變成審計機關(guān)、被審計單位及相關(guān)職能部門共同任務，是在1997年公布《中華人民共和國審計法實施條例》之后，尤其是2021年對《中華人民共和國審計法》的修訂，明確了被審計單位及其主要負責人審計整改的法律責任。不過，從目前審計整改實際業(yè)務來看，我國關(guān)于審計整改法制還需進一步完善。

審計法剛通過第二次修訂，審計實施條例、國家審計準則等系列法規(guī)相應地也要進行修改。在修改的過程中，需要重點考慮以下問題：一是從審計機關(guān)與被審計單位的地位關(guān)系來看，法律規(guī)定審計機關(guān)與被審計單位隸屬于本級政府，從法理上講，審計機關(guān)與被審計單位的地位是同等的，從審計的獨立性和權(quán)威性來看，這種體制設(shè)計容易導致被審計單位對審計發(fā)現(xiàn)的問題置之不理或是敷衍應付，出現(xiàn)屢審屢犯現(xiàn)象。二是從審計整改涉及的責任主體來看，審計整改不僅是審計機關(guān)權(quán)限，審計整改質(zhì)量更重要的是取決于被審計單位對待審計整改的重視度和配合度，審計整改主體應為被審計單位等整改責任單位。而當前審計法及相應的準則對被審計單位等整改責任單位多為原則性規(guī)定，缺乏可操作的指引。三是從審計整改效果轉(zhuǎn)化為治理效能來看，審計監(jiān)督雖作為黨和國家監(jiān)督體系重要組成部分，但其更注重于經(jīng)濟方面的監(jiān)督，如何將審計整改效果轉(zhuǎn)化為治理效能，實現(xiàn)審計監(jiān)督效能，很大程度上取決于審計機關(guān)在國家機構(gòu)體系中的地位和其在監(jiān)督系統(tǒng)內(nèi)的設(shè)置,要從政治性和權(quán)威性上提高審計整改的地位，還要跟進審計整改結(jié)果，推動整改反饋問題的有效解決，真正發(fā)揮審計整改標本兼治的戰(zhàn)略作用。四是從強化審計管理體制任務來看，雖然在新修訂的審計法第二條中強調(diào)了堅持黨對審計工作的全面的領(lǐng)導，并要求構(gòu)建高度統(tǒng)一、全覆蓋、權(quán)威高效的審計監(jiān)督體系，但是關(guān)于建立各級審計委員會，目前只是在國家審計機關(guān)中比較普遍，由此有必要在審計領(lǐng)導體制上做出法律規(guī)定上的調(diào)整。五是從審計整改長效機制的建立健全來看，審計整改長效機制需完善的內(nèi)容還很多，如審計整改的信息化、標準化建設(shè)，分階段審計整改與持續(xù)整改限制因素的處理等，只有對其逐一完善，才有可能達到審計一個單位規(guī)范一個行業(yè)的效果。六是從監(jiān)督合力來看，目前審計整改是自上而下的監(jiān)督，監(jiān)督形式單一，要將審計監(jiān)督與人大監(jiān)督、紀檢監(jiān)察監(jiān)督等有效融合，形成整改落實合力，有效提升審計整改督促力度。

綜上所述，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下的審計整改法制，從在法制中體現(xiàn)審計整改精神，到將審計整改作為審計機關(guān)的權(quán)限，再到在法制法規(guī)中展現(xiàn)對被審計單位的審計整改要求，最后到明確審計整改責任人，并賦予其法律責任，層層推進，不斷完善。然而，審計整改實務在審計主體與審計整改主體之間的地位關(guān)系、審計監(jiān)督體系與地位、審計整改長效機制和審計整改督促力度等方面的制度還需不斷完善，任重而道遠。