“應(yīng)然”抑或“實(shí)然”：我國民辦教育政策研究的主題分析與理性反思

徐巧云 樓世洲

[摘要]文章對近20年民辦教育政策研究的主題進(jìn)行階段性分析，發(fā)現(xiàn)民辦教育政策研究的“應(yīng)然”部分包括基本理論研究和政策研究，“實(shí)然”部分包括各級各類民辦教育、教育管理研究、教師研究、辦學(xué)體制與機(jī)制研究等。在此基礎(chǔ)上，未來的民辦教育政策研究要反思“應(yīng)然”問題，進(jìn)一步廓清民辦教育政策的基本框架;找準(zhǔn)“實(shí)然”問題，探尋解決現(xiàn)實(shí)問題和突破困境的實(shí)踐路徑與舉措;推進(jìn)“應(yīng)然”與“實(shí)然”的歸一，努力構(gòu)建與我國社會主義市場體制相適應(yīng)的民辦教育治理體系。

[關(guān)鍵詞]民辦教育;政策分析;治理體系;發(fā)展邏輯

[作者簡介]徐巧云（1988- ），女，江蘇揚(yáng)州人，浙江師范大學(xué)在站博士后，講師;樓世洲（1957- ），男，浙江義烏人，浙江師范大學(xué)教育改革與發(fā)展研究院院長，教授，博士生導(dǎo)師。（浙江? 金華? 321004）

[基金項(xiàng)目]本文系2020年度國家社科基金后期資助重點(diǎn)項(xiàng)目“論教育管理理論發(fā)展的知識邏輯”的階段性研究成果。（項(xiàng)目編號：20FGLA007）

[中圖分類號]G717? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A? ? [文章編號]1004-3985（2022）03-0077-08

新世紀(jì)以來，我國民辦教育從最初的“拾遺補(bǔ)缺”發(fā)展為今天的“不可或缺”，成為中國特色社會主義教育的重要組成部分。民辦教育關(guān)系到我國教育制度和體系的改革與發(fā)展，關(guān)系到我國人民日益增長的教育需要和不平衡不充分發(fā)展之間矛盾的解決，更關(guān)乎國家發(fā)展和國際戰(zhàn)略計(jì)劃的實(shí)施。進(jìn)入21世紀(jì)以來，面對教育、經(jīng)濟(jì)、科技的全球化競爭，為加快民辦教育的現(xiàn)代化建設(shè)與治理，國務(wù)院辦公廳于2010年印發(fā)了《關(guān)于開展國家教育體制改革試點(diǎn)的通知》，提出把民辦教育體制改革作為國家進(jìn)一步深化教育體制改革試點(diǎn)的重點(diǎn)任務(wù)來抓。之后，隨著一系列配套法規(guī)政策的頒布與實(shí)施，開啟了民辦教育改革發(fā)展的新時代。新時期的民辦教育被賦予了新的時代定位，既要確立其在國民教育體系中的重要地位，又要充分發(fā)揮民辦教育的市場化功能，還需要引導(dǎo)其按照辦學(xué)性質(zhì)進(jìn)行分類辦學(xué)，以推動我國民辦教育的優(yōu)質(zhì)、均衡、可持續(xù)發(fā)展。本研究試圖利用知識圖譜等研究方法，對21世紀(jì)以來我國民辦教育政策研究的熱點(diǎn)進(jìn)行主題分析，廓清民辦教育政策和實(shí)踐的演進(jìn)脈絡(luò)和深層關(guān)系，并展望未來民辦教育政策研究的深層領(lǐng)域和拓展空間。

一、21世紀(jì)我國民辦教育政策研究的主題分析

21世紀(jì)以來，我國相繼出臺了眾多政策支持與規(guī)范民辦教育的發(fā)展，涵蓋了民辦教育的多個領(lǐng)域，直擊民辦教育發(fā)展中最為迫切的現(xiàn)實(shí)問題，我國民辦教育政策對民辦教育的發(fā)展發(fā)揮了推動與規(guī)范的雙重作用，縱觀20年來我國民辦教育研究在研究主題上與同時期的民辦教育政策形成了相呼應(yīng)的主題內(nèi)容與分析視角。為了更為全面地呈現(xiàn)民辦教育研究與民辦教育政策之間的密切關(guān)聯(lián)性，筆者運(yùn)用CNKI數(shù)據(jù)庫的高級文獻(xiàn)檢索功能，檢索了近20年研究民辦教育的CSSCI期刊文獻(xiàn)。從共1559篇中剔除本期導(dǎo)讀等無效文獻(xiàn)，最終獲得有效文獻(xiàn)1536篇，并通過空間向量模型和聚類算法進(jìn)行了主題聚類分析。另外，經(jīng)統(tǒng)計(jì)分析民辦教育研究的高頻摘要關(guān)鍵詞主要有教育（125頻次）、高等教育（124頻次）、民辦高校（114頻次）、民辦教育（113頻次）、民辦學(xué)校（94頻次）、政策（53頻次）等。

我國于20世紀(jì)末出臺了《面向21世紀(jì)教育振興行動計(jì)劃》，對民辦教育的發(fā)展提出實(shí)行“積極鼓勵，大力支持，正確引導(dǎo)，加強(qiáng)管理”的方針;提出在3～5年左右時間，基本形成以政府辦學(xué)為主體、社會各界共同參與、公辦學(xué)校和民辦學(xué)校共同發(fā)展的辦學(xué)體制。至此，打開了民辦教育發(fā)展的新世紀(jì)大門。具體來看，21世紀(jì)以來，我國民辦教育歷經(jīng)了初步探索、快速發(fā)展、轉(zhuǎn)型發(fā)展以及創(chuàng)新發(fā)展幾個階段，每個階段民辦教育研究的主題也會隨之發(fā)生相應(yīng)的變化。

（一）第一階段：2000—2004年

進(jìn)入21世紀(jì)，隨著相關(guān)法律法規(guī)的出臺與完善，我國民辦教育逐漸走上了法治化、規(guī)范化道路。2002年通過的《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》，成為新世紀(jì)我國民辦教育法制建設(shè)的里程碑。2004年，國務(wù)院頒布了《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》，標(biāo)志著我國民辦教育管理體系建設(shè)上升到了一個新臺階。隨著民辦教育政策的頒布與實(shí)施，民辦教育如雨后春筍般快速發(fā)展，隨之而來的種種亂象層出不窮，特別是爆發(fā)的“民辦高校群體性事件”成為社會各界重點(diǎn)關(guān)注的話題。這些政策偏重頂層設(shè)計(jì)和制度安排，所以，該階段的研究具有明顯的政策效應(yīng)和現(xiàn)實(shí)特征，主要聚焦于民辦教育立法、民辦高等教育、社會力量辦學(xué)以及教育產(chǎn)業(yè)化等問題。

（二）第二階段：2005—2009年

自2006年起相繼出臺《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)民辦高校規(guī)范管理引導(dǎo)民辦高等教育健康發(fā)展的通知》（國辦發(fā)〔2006〕101號）《民辦高等學(xué)校辦學(xué)管理若干規(guī)定》《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》，高度肯定了民辦教育的地位和作用。民辦教育在系列政策的引導(dǎo)與助推下，逐步進(jìn)入了發(fā)展的穩(wěn)健期。該階段，有關(guān)民辦教育主題的研究逐漸聚焦于民辦學(xué)校教師主體的權(quán)益、辦學(xué)主體的合理回報(bào)、獨(dú)立學(xué)院的運(yùn)行管理等方面。其中，由于上海市的民辦教育走在全國前列，民辦教育的國際化特征尤為明顯，國際學(xué)校、中外合資辦學(xué)以及民辦學(xué)校開設(shè)的國際化課程受到學(xué)界的廣泛關(guān)注。所以，上海市民辦教育的建設(shè)與發(fā)展也成為學(xué)界爭相討論的話題。

（三）第三階段：2010—2014年

2010年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于開展國家教育體制改革試點(diǎn)的通知》（國辦發(fā)〔2010〕48號）印發(fā)，提出清理并糾正對民辦教育的各類歧視政策，保障部分地區(qū)民辦學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)。隨后，相繼印發(fā)的《中華人民共和國教育部關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資金進(jìn)入教育領(lǐng)域促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的實(shí)施意見》（教發(fā)〔2012〕10號）《民辦教育收費(fèi)管理辦法》等政策對民辦教育的公益性以及分類管理提出了更高要求。所以，該階段民辦教育研究的主題逐漸從“合理回報(bào)”轉(zhuǎn)向堅(jiān)守教育的公益性，事實(shí)上“公益性”始終是民辦教育法案中最穩(wěn)定、路徑依賴最強(qiáng)的內(nèi)容。隨著各類管理政策與辦法強(qiáng)調(diào)對營利性與非營利性民辦學(xué)校進(jìn)行分類管理，推進(jìn)“教育公平”，緩解優(yōu)質(zhì)教育資源供需之間的矛盾成為該階段的研究熱點(diǎn)。

（四）第四階段：2015年至今

2016年以來，我國頒布了多項(xiàng)政策規(guī)范民辦教育的發(fā)展，相繼頒布的《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法〉的決定》《國務(wù)院關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2016〕81號）《中華人民共和國民辦學(xué)校分類登記實(shí)施細(xì)則》《營利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》等配套政策文件，開啟了我國民辦教育法治化發(fā)展的新時代。《民辦教育促進(jìn)法》的修訂，充分彰顯了立法“促進(jìn)”民辦教育的主旨。國家發(fā)布的一系列政策文件多次肯定了民辦教育的積極作用，鼓勵社會力量參與辦學(xué)。同時，民辦教育的性質(zhì)和管理實(shí)則做了更加嚴(yán)格的規(guī)定，再次強(qiáng)調(diào)了教育的公益性特征。為了維護(hù)教育的公益性，推進(jìn)民辦教育的法治化管理與內(nèi)涵式發(fā)展，該階段有關(guān)民辦教育促進(jìn)法、民辦教育政策以及不同民辦學(xué)校舉辦者的身份與管理成為重點(diǎn)研究內(nèi)容。2020年，《關(guān)于規(guī)范民辦義務(wù)教育發(fā)展的實(shí)施意見》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范教育收費(fèi)管理的意見》的發(fā)布，進(jìn)一步加大了對民辦學(xué)校的監(jiān)管力度。

二、21世紀(jì)我國民辦教育政策研究的熱點(diǎn)主題

教育的“應(yīng)然”與“實(shí)然”問題反映了教育實(shí)踐與教育研究之間的博弈。民辦教育發(fā)展規(guī)律演變的理性邏輯反映了民辦教育的“應(yīng)然”走向，而民辦教育發(fā)展的客觀現(xiàn)實(shí)與活動則呈現(xiàn)了其“實(shí)然”狀態(tài)。民辦教育是一個動態(tài)發(fā)展的過程，具有知識邏輯、學(xué)科邏輯、社會邏輯的共性規(guī)律和各自特性，知識邏輯與學(xué)科邏輯構(gòu)成了民辦教育發(fā)展的“應(yīng)然”之需，而社會邏輯則是民辦教育發(fā)展的現(xiàn)實(shí)之需。為了理清民辦教育“應(yīng)然”與“實(shí)然”的基本問題和內(nèi)在聯(lián)系，本研究通過關(guān)鍵詞聚類、主題詞共現(xiàn)以及關(guān)鍵詞突變對近20年我國民辦教育政策研究主題的文獻(xiàn)進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)我國民辦教育政策主題研究的“應(yīng)然”問題主要包含了民辦教育基本理論、民辦教育政策研究;而民辦教育的“實(shí)然”問題主要包含了各級各類民辦教育機(jī)構(gòu)管理、民辦教育辦學(xué)監(jiān)管、民辦教育質(zhì)量保障與師資隊(duì)伍、民辦教育發(fā)展環(huán)境等研究領(lǐng)域。

（一）民辦教育政策研究的“應(yīng)然”指向

民辦教育政策的“應(yīng)然”研究通常探討的是民辦教育應(yīng)該如何更好地發(fā)展，“應(yīng)然”的方向是以理性為基礎(chǔ)的，這必然需要民辦教育基本理論與教育政策研究的支撐。所以，從當(dāng)前民辦教育研究的現(xiàn)狀來看，民辦教育政策的“應(yīng)然”研究主要針對的是原理性或政策性問題的探討。當(dāng)然，教育政策與活動的研究通常是“應(yīng)然”問題與“實(shí)然”問題的融合，不能用絕對的二分法來分析。本文主要基于現(xiàn)有民辦教育政策的研究類型和研究目的做進(jìn)一步劃分與探索，以期廓清民辦教育政策研究的熱點(diǎn)主題。

1.民辦教育基本理論研究。我國民辦教育理論研究主要集中于民辦教育的概念內(nèi)涵、范疇、本質(zhì)特征、研究對象、學(xué)科體系建設(shè)、辦學(xué)屬性等方面。民辦教育基本理論是研究民辦教育的基礎(chǔ)，屬于教育學(xué)理論的基本范疇。我國民辦教育與國際上通行的私立教育概念在本質(zhì)上具有完全不同的特征。幾十年來，我國民辦教育從“公辦教育的補(bǔ)充”發(fā)展為“與公辦教育具有同等地位”，其內(nèi)涵得到了深化和延伸。民辦教育到底是營利性組織還是非營利性組織一直是學(xué)界爭議的話題，民辦教育的“公益性”“基本公益性”“屬性公益性”“公益性導(dǎo)向”與“不以營利為目的”“合理回報(bào)”“獎勵”之間的博弈與調(diào)適是亟須理清的基本理論問題。事實(shí)上，民辦教育是一個具有包容性和發(fā)展性的概念，不論民辦教育的內(nèi)涵與外延如何發(fā)展，“自主性、靈活性和個性化”始終是民辦教育的本質(zhì)特征。理論的發(fā)展需要隨著時代的發(fā)展而不斷創(chuàng)新，民辦教育的理論創(chuàng)新需要明晰研究對象的“民辦”特性，尊重民辦教育的內(nèi)在規(guī)律;此外，我國民辦教育是社會主義體制下的教育，需要形成具有“中國特色”和“本土化”的民辦教育話語體系，在堅(jiān)持“以人為本”“教育公平”等價(jià)值觀基礎(chǔ)上構(gòu)建并完善中國民辦教育理論體系。

2.民辦教育政策研究。教育政策研究通常涉及教育政策價(jià)值、政策過程、政策環(huán)境以及政策文本的分析與研究。民辦教育政策被喻為民辦教育的生命。“一切為了人民”是我國教育政策研究的重要立場，“人民的利益”是理解和解決教育問題的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，這一點(diǎn)毋庸置疑。民辦教育政策研究包含了兩個層面的研究內(nèi)涵：一是“為”民辦教育政策進(jìn)行的研究，旨在制定出更為完善與適合的政策;二是“對”民辦教育政策進(jìn)行的研究，重在分析目前政策的有效性與適用性。在民辦教育政策研究中，主要涉及民辦教育政策的價(jià)值、政策制定主體、政策內(nèi)容的制定與調(diào)整、政策的執(zhí)行與評估、政策實(shí)施的成效與困境等內(nèi)容。民辦教育政策過程主要包含了政策的制定、執(zhí)行和評估。其中，政策制定主體不限于中央，還包括各級政府;政策內(nèi)容不僅包括民辦教育法，還包括各類條款，如稅收政策、財(cái)政撥款、資助政策、用地劃撥、師生法律地位與權(quán)利等政策。當(dāng)前研究從政策制定的價(jià)值追求、政策的轉(zhuǎn)型、政策的財(cái)政資助、地方政策的比較分析以及新政的展望等方面開展了研究，體現(xiàn)了我國民辦教育政策從“規(guī)范”轉(zhuǎn)向“扶持”的發(fā)展特征，給予了民辦學(xué)校更多的辦學(xué)自主權(quán)。為了實(shí)現(xiàn)民辦教育與公辦教育協(xié)同發(fā)展的格局，我國民辦教育政策的制定與實(shí)施需完善頂層設(shè)計(jì)，引導(dǎo)內(nèi)涵發(fā)展;堅(jiān)持分類管理，公平對待，維護(hù)教育的公益性理念。同時，在政策層面要解決好地位問題、適用范圍問題、彈性問題等，進(jìn)一步完善民辦教育學(xué)校章程、舉辦者法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的梳理與分割、舉辦者關(guān)系變更、分類管理中的學(xué)校財(cái)務(wù)稅收、民辦學(xué)校教師身份、民辦學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)以及非營利性民辦學(xué)校的關(guān)聯(lián)交易等具體政策。

（二）民辦教育政策研究的“實(shí)然”追求

民辦教育政策的“實(shí)然”研究是一種去理想化的、基于問題意識的“教育畫像”，主張對教育現(xiàn)象的客觀描述與判斷。根據(jù)當(dāng)前已有研究來看，民辦教育政策的“實(shí)然”研究主要圍繞各級各類民辦教育、民辦教育管理、民辦教育教師、民辦教育的辦學(xué)體制與機(jī)制問題開展了頗為豐富和鮮活的探索。

1.各級各類民辦教育研究。首先，義務(wù)教育階段的民辦教育呈現(xiàn)出三種不同類型的辦學(xué)模式，第一種是面向外來務(wù)工子女的民辦打工子弟學(xué)校，第二種是面向有一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)家庭的民辦學(xué)校，第三種是面向高收入家庭的民辦學(xué)校。目前“公退民進(jìn)”的擔(dān)憂主要集中在第二種民辦學(xué)校與同學(xué)段公辦學(xué)校的競爭。其次，民辦高等教育研究聚焦于民辦高校的體系定位、發(fā)展演進(jìn)、市場化特征、地位變化、民辦高校教師培養(yǎng)、競爭機(jī)制以及管理體制研究。民辦高等教育作為我國教育的重要組成部分，具有辦學(xué)類型多樣化、辦學(xué)機(jī)制靈活化的特征，如獨(dú)立學(xué)院充分利用了公辦高校的資源優(yōu)勢、管理優(yōu)勢、師資優(yōu)勢，充分發(fā)揮了民間資本的資金優(yōu)勢、市場優(yōu)勢，從辦學(xué)之初就實(shí)現(xiàn)了高起點(diǎn)、跨越式發(fā)展，當(dāng)前，民辦高校的目標(biāo)定位、專業(yè)設(shè)置、辦學(xué)質(zhì)量以及師資隊(duì)伍建設(shè)問題成為民辦高等教育密切關(guān)注的領(lǐng)域。最后，當(dāng)前學(xué)界對民辦學(xué)前教育的關(guān)注度穩(wěn)步提升，且研究的問題意識較濃。對幼兒園的收費(fèi)制度、辦園規(guī)范、監(jiān)督管理、教育教學(xué)、師資質(zhì)量等方面進(jìn)行跟蹤與剖析發(fā)現(xiàn)，目前民辦幼兒園存在硬件設(shè)施不夠完備、政府監(jiān)管力度不足、過度追求經(jīng)濟(jì)效益、師資力量薄弱且隊(duì)伍不穩(wěn)定、安全建設(shè)與管理不達(dá)標(biāo)等問題，其中營利性民辦幼兒園的高收費(fèi)、亂收費(fèi)問題嚴(yán)峻。另外，針對以上問題，學(xué)界積極倡導(dǎo)對普惠性民辦幼兒園與非營利性民辦幼兒園進(jìn)行分類管理，加強(qiáng)政府監(jiān)管，鼓勵和支持民辦普惠性幼兒園的發(fā)展，建立政府與民辦幼兒機(jī)構(gòu)間互補(bǔ)合作的“混合制幼兒園”，充分發(fā)揮公辦教育的體制優(yōu)勢和民辦教育的機(jī)制優(yōu)勢，并從執(zhí)行制度、政府職責(zé)、管理體制、社會參與等方面扶持民辦學(xué)前教育的發(fā)展。

2.民辦教育管理研究。民辦教育管理的改革與民辦教育政策是密不可分的。近20年來，我國民辦教育經(jīng)歷了“積極鼓勵—嚴(yán)格控制—加強(qiáng)管理—依法管理”的演進(jìn)過程，逐漸實(shí)現(xiàn)了民辦教育管理的法治化進(jìn)程。眾多研究對《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》的觀念基礎(chǔ)、實(shí)施意義、適用范圍、制定過程、具體修訂、實(shí)施條例、修法決定中的“補(bǔ)償獎勵條款”、立法缺失、法律特征以及完善建議等方面進(jìn)行了解讀和分析。基于民辦學(xué)校具有營利性與非營利性兩種類型，民辦教育分類管理研究主要從民辦學(xué)校管理的意義、分歧與共識、分類管理的方法與制度、分類管理的困境以及分類管理需要處理的核心關(guān)系問題進(jìn)行了深入分析。當(dāng)前，民辦學(xué)校的實(shí)體屬性和法人運(yùn)作程序不清晰是分類管理的主要分歧，此外還存在辦學(xué)自主權(quán)落實(shí)困難、民辦學(xué)校師生認(rèn)可度不高、民辦學(xué)校的舉辦者與出資者的監(jiān)管、民辦學(xué)校的收費(fèi)管理等問題。所以，推進(jìn)民辦教育分類管理勢在必行，同時要處理好國家統(tǒng)一規(guī)定與地方特色相結(jié)合的管理理念，公平對待、依法辦學(xué)。

3.民辦教育教師研究。民辦學(xué)校教師的“身份難題”以及師資建設(shè)一直是民辦教育發(fā)展過程中的一大瓶頸。雖然我國相關(guān)政策文件明確規(guī)定“民辦學(xué)校的教師與公辦學(xué)校的教師具有同等的法律地位”，但在現(xiàn)實(shí)生活中卻出現(xiàn)了教師流動的尷尬境遇。例如，部分民辦學(xué)校利用高薪“挖”公辦學(xué)校的教師，以高水平師資吸引“尖子生”和高收入家庭子女進(jìn)入民辦學(xué)校，“掐尖”的招生行為增強(qiáng)了“公退民進(jìn)”的擔(dān)憂。另外，一些民辦學(xué)校的教師在身份與待遇、社會保障、師資培訓(xùn)等方面難以享受公辦學(xué)校的同等待遇與權(quán)益，師資隊(duì)伍建設(shè)困難，教師成長空間有限以及“同工不同酬”問題尤為突出，導(dǎo)致民辦學(xué)校教師隊(duì)伍活力不足、流動性較大。當(dāng)然，民辦高校青年教師還面臨地位低、科研弱、教不好等問題。導(dǎo)致這些問題的原因主要有三個方面：第一，現(xiàn)有法律法規(guī)對教師的法律地位界定依然不夠明確，缺乏操作性。第二，在辦學(xué)理念層面，部分民辦學(xué)校的舉辦者通常“利字當(dāng)先”，不愿意投注過多的資金用于教師的進(jìn)修與社會保障，甚至可以說沒有真正將教師的利益放在學(xué)校辦學(xué)的重要位置。第三，制度與政策保障問題，一方面由于體制與政策的保障機(jī)制不夠健全，在教師的薪酬標(biāo)準(zhǔn)、社保和醫(yī)療保障、教師聘用和離職、教師專業(yè)提升和職稱晉升等方面都存在諸多的制約因素，影響民辦學(xué)校教師隊(duì)伍的穩(wěn)定和質(zhì)量。另一方面是民辦學(xué)校普遍熱衷于學(xué)校規(guī)模的快速擴(kuò)張，導(dǎo)致教師的社會保障性資金和教師專業(yè)發(fā)展的培訓(xùn)資金難以得到保障，影響了民辦教師的社會保障水平以及教師的專業(yè)發(fā)展。因此，應(yīng)通過深入推進(jìn)民辦教育體制改革，解決民辦教師隊(duì)伍建設(shè)與管理中的多重問題;應(yīng)進(jìn)一步制定詳細(xì)的具有可操作性的法律法規(guī)，完善相關(guān)制度，切實(shí)保障民辦學(xué)校教師的合法權(quán)益與合理訴求，為民辦學(xué)校的辦學(xué)與發(fā)展提供穩(wěn)定的師資。

4.民辦教育的辦學(xué)體制與機(jī)制研究。國家的教育體制與機(jī)制是民辦教育發(fā)展賴以生存的前提和基礎(chǔ)，可稱之為民辦教育的發(fā)展環(huán)境或發(fā)展要素。根據(jù)現(xiàn)有文獻(xiàn)的研究，主要包含了民辦教育辦學(xué)體制和民辦教育產(chǎn)權(quán)研究，民辦教育辦學(xué)體制決定了民辦教育的辦學(xué)性質(zhì)和辦學(xué)模式，民辦教育產(chǎn)權(quán)明晰了民辦教育的所屬，這是投資者和管理者最為關(guān)心的利益焦點(diǎn)，這兩大核心要素決定了能不能開展民辦教育以及如何開展民辦教育。我國教育的辦學(xué)體制是在以政府辦學(xué)為主體的格局中實(shí)行公辦、民辦、民辦公助、國有民營等多種形式，基本形成了辦學(xué)主體多元化和辦學(xué)模式多樣化的局面。在基礎(chǔ)教育階段，“名校辦民校”作為一種新的辦學(xué)體制改革試驗(yàn)一度成為學(xué)者們爭相關(guān)注的研究對象。不論我國教育體制如何深化發(fā)展，民辦教育的市場化辦學(xué)體制機(jī)制始終是其優(yōu)勢所在，即市場主體的進(jìn)取性、內(nèi)部運(yùn)行的高效性以及外部適應(yīng)的快捷性優(yōu)勢。

民辦教育發(fā)展中另一個核心要素是民辦教育產(chǎn)權(quán)。民辦教育產(chǎn)權(quán)是民辦學(xué)校的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)以及由此而產(chǎn)生的對這些財(cái)產(chǎn)的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)。產(chǎn)權(quán)制度是民辦學(xué)校制度的核心內(nèi)容，我國民辦教育的產(chǎn)權(quán)是民辦教育研究長期關(guān)注的議題。目前關(guān)于該議題的研究涉及了民辦學(xué)校的財(cái)產(chǎn)歸屬、產(chǎn)權(quán)制度改革、產(chǎn)權(quán)與控制權(quán)、產(chǎn)權(quán)的法律保護(hù)、產(chǎn)權(quán)制度建構(gòu)與實(shí)踐、產(chǎn)權(quán)的流動、分割方式以及運(yùn)行邏輯等方面。關(guān)于民辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)的歸屬問題，學(xué)界予以關(guān)注較多。由于民辦學(xué)校辦學(xué)主體不同、學(xué)校類型及性質(zhì)多樣，民辦學(xué)校的產(chǎn)權(quán)歸屬也是多元化的。為促進(jìn)民辦教育的健康、均衡、可持續(xù)發(fā)展，民辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)作為合法的權(quán)益應(yīng)當(dāng)?shù)玫絿曳煞ㄒ?guī)的保護(hù)。但是，必須遵循公開、公平、公允的原則，確保其必要性、合法性和合規(guī)性，不得通過兼并收購、受托經(jīng)營、加盟連鎖、協(xié)議控制等方式控制非營利性民辦學(xué)校。

三、推進(jìn)我國民辦教育發(fā)展治理體系建設(shè)的理性反思

任何教育問題都存在“應(yīng)然”與“實(shí)然”之爭，實(shí)現(xiàn)二者歸一是教育研究的最終目的，如此才能推動教育發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律和實(shí)踐邏輯的協(xié)同發(fā)展。我國民辦教育還存在諸多不可忽視和亟待解決的問題，需要正視問題與不足，從教育發(fā)展的“應(yīng)然邏輯”和“實(shí)然邏輯”入手，積極開拓、尋求突破，構(gòu)建民辦教育發(fā)展的“雙螺旋規(guī)律”，助力我國民辦教育發(fā)展治理體系的現(xiàn)代化建設(shè)。具體來說，可以從以下幾個方面加以完善。

（一）反思“應(yīng)然”問題，進(jìn)一步廓清基本理論

當(dāng)前，民辦教育理論研究還存在諸多概念不明晰、界定含糊等問題，一些研究將私立教育與民辦教育混用，時常混淆盈利性與營利性、非營利性與公益性、非營利性與普惠性、國家性與社會性、教育產(chǎn)品與教育服務(wù)等基本概念。如有研究者質(zhì)疑民辦學(xué)校按辦學(xué)性質(zhì)進(jìn)行分類的現(xiàn)實(shí)性，認(rèn)為民辦學(xué)校不能營利就無法獲得收入、實(shí)現(xiàn)發(fā)展。其實(shí)這混淆了營利和盈利的概念。“盈利”是一種事實(shí)描述、狀態(tài)描述，如果一個組織或者一項(xiàng)活動（主要是經(jīng)濟(jì)活動）的產(chǎn)出是大于投入的，就可以說它是盈利的。而“營利”是一種目的描述、價(jià)值描述，即把獲得盈余作為組織目標(biāo)。況且，區(qū)分營利性和非營利性的關(guān)鍵不在于是否盈利，而在于盈利能否分配。還有一些研究將非營利性等同于公益性，將營利性等同于非公益性，實(shí)則是對民辦教育的深度誤讀。此外，隨著我國國際學(xué)校和外國人子女學(xué)校的迅猛發(fā)展，如何確定這類學(xué)校的性質(zhì)和制定這類學(xué)校的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、管理和監(jiān)督機(jī)制也是民辦教育理論研究待厘清的課題。

民辦教育理論研究需要以教育學(xué)基本理論為基礎(chǔ)，結(jié)合政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)諸多領(lǐng)域的理論，才能廓清民辦教育研究的基本理論問題。首先要明晰民辦教育研究對象的性質(zhì)與特點(diǎn)，我國民辦教育是社會主義制度體系下的教育形式，是具有中國特色的民辦教育，發(fā)展民辦教育是為了滿足我國人民對教育多樣化的需求。因此，民辦教育服務(wù)人民大眾的根本需求始終是我國民辦教育的終極目標(biāo)。其次，我國是在社會主義市場化體制下發(fā)展民辦教育，民辦教育是我國公有制為主體、多種經(jīng)濟(jì)主體相結(jié)合的經(jīng)濟(jì)體制下形成的教育，民辦教育的市場化特征是其發(fā)展的活力所在。民辦教育與公辦教育相比，在運(yùn)行機(jī)制上具有靈活性、自主性和個性化的市場特征。目前人民群眾對公平、優(yōu)質(zhì)教育的需求和教育發(fā)展的不平衡、不充分之間的矛盾已成為新時代教育發(fā)展的總特征。隨著社會的發(fā)展，教育領(lǐng)域的差額需求和差異化需求日益增加，民辦教育的定位必然發(fā)生變化，已逐步從傳統(tǒng)補(bǔ)充型教育轉(zhuǎn)向以實(shí)力競爭為主、提供優(yōu)質(zhì)教育資源和特色服務(wù)的選擇性教育。所以，新時代民辦教育的基本理論研究勢必要與時俱進(jìn)，緊貼社會主要矛盾和教育發(fā)展總特征的變化。

（二）找準(zhǔn)“實(shí)然”問題，探尋實(shí)踐路徑

針對民辦教育發(fā)展過程中存在的諸多“堵點(diǎn)”“難點(diǎn)”和“痛點(diǎn)”，探尋解決問題和突破困境的實(shí)踐路徑與舉措。如優(yōu)質(zhì)教育資源的分配不均，政府職責(zé)落實(shí)不到位，民辦學(xué)校師資隊(duì)伍不穩(wěn)定，國際學(xué)校、外國人子女學(xué)校中的課程、教材、管理等，這些棘手問題至今尚未得到很好的解決，學(xué)界應(yīng)當(dāng)給予關(guān)注。近年來，隨著民辦教育質(zhì)量的不斷提升，公辦學(xué)校與民辦學(xué)校之間的競爭愈演愈烈。義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校常以“國際部”“國際課程班”和“境外班”為品牌特色進(jìn)行招生，引發(fā)了“擇校熱”等問題，實(shí)際上折射出教育資源配置不均衡以及優(yōu)質(zhì)教育資源緊缺的現(xiàn)實(shí)問題。當(dāng)前在義務(wù)教育階段，國有民辦學(xué)校的大量出現(xiàn)，這種辦學(xué)方向本質(zhì)上與教育的公益性是相違背的。在推進(jìn)教育公平和優(yōu)質(zhì)教育資源共享的過程中，加強(qiáng)義務(wù)教育階段收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的審計(jì)與監(jiān)管成為廣大人民最為關(guān)心的“民生”問題，學(xué)界理應(yīng)積極關(guān)注。民辦學(xué)校教師的專業(yè)發(fā)展和權(quán)益保障問題一直是民辦教育發(fā)展中面臨的棘手問題。雖然國務(wù)院等相關(guān)部門已出臺文件，要求統(tǒng)籌調(diào)配各校編制和崗位數(shù)量，優(yōu)化教師資源配置，依法保障教師權(quán)益和待遇。但是如何促進(jìn)民辦學(xué)校教師隊(duì)伍的專業(yè)發(fā)展，建立民辦學(xué)校與公辦學(xué)校之間教師流動機(jī)制等現(xiàn)實(shí)問題仍需要進(jìn)行深入的分析與研究。

信息化時代，在線教育和數(shù)字化學(xué)習(xí)日新月異，吸引了資本市場的眾多資金流向線上培訓(xùn)行業(yè)。同時受全球新冠肺炎疫情影響，“停課不停學(xué)”的政策號召使得在線教育的發(fā)展更為迅猛。一些不合規(guī)的線上培訓(xùn)機(jī)構(gòu)打著素質(zhì)教育的旗號，開設(shè)門類繁多但卻忽視學(xué)生身心發(fā)展規(guī)律的課程，不僅擾亂了校外培訓(xùn)市場，增加了家庭經(jīng)濟(jì)壓力，同時也加重了學(xué)生的課業(yè)負(fù)擔(dān)，對于學(xué)生的健康成長毫無裨益。民辦教育機(jī)構(gòu)潛在的資本壟斷與競爭問題實(shí)則暴露了我國義務(wù)教育存在的深層隱患。2021年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見》，明確要求持續(xù)規(guī)范校外培訓(xùn)（包括線上培訓(xùn)和線下培訓(xùn)），有效減輕義務(wù)教育階段學(xué)生過重作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)。但是由于政策具有滯后性特征，其執(zhí)行力和效果如何還需縱觀全局，持續(xù)改進(jìn)。近年來，“內(nèi)卷”一詞延伸到各行各業(yè)，教育領(lǐng)域的內(nèi)卷現(xiàn)象也愈發(fā)嚴(yán)重。民辦教育機(jī)構(gòu)數(shù)量的不斷增加，表面上加重了教育領(lǐng)域的內(nèi)卷，實(shí)則加劇了教育的不公平。所以，一方面要嚴(yán)格規(guī)范管理民辦教育機(jī)構(gòu)，另一方面要繼續(xù)完善公辦學(xué)校教育的課后服務(wù)功能，持續(xù)探索二者之間的平衡關(guān)系。

（三）推進(jìn)“應(yīng)然”“實(shí)然”歸一，構(gòu)建治理體系

進(jìn)入21世紀(jì)以來，雖然我國民辦教育取得了長足的發(fā)展，但是目前我國民辦教育管理體制與宏觀政策仍然是以體制化管理模式為主導(dǎo)，許多政策法規(guī)和管理?xiàng)l例與市場化經(jīng)濟(jì)背景下的民辦教育發(fā)展現(xiàn)實(shí)不符。如“不以營利為目的”和“公益性”是我國民辦教育一以貫之的宗旨，而“合理回報(bào)”實(shí)則就是營利，將“合理回報(bào)”視為“獎勵”，造成了營利性與非營利性民辦教育屬性定位的混亂。當(dāng)前我國民辦學(xué)校關(guān)聯(lián)交易政策尚不完善，由于缺少具體的政策約束和監(jiān)管，民辦學(xué)校與關(guān)聯(lián)方之間關(guān)聯(lián)交易難以保證其公平性和公允性，民辦學(xué)校及師生的合法權(quán)益極易受到損害;同時，一些關(guān)聯(lián)方利用虛假的關(guān)聯(lián)交易變相占有、挪用民辦學(xué)校的資產(chǎn)和資金、轉(zhuǎn)移辦學(xué)結(jié)余，與非營利性民辦學(xué)校的法人屬性存在嚴(yán)重沖突，實(shí)則阻礙了民辦學(xué)校的健康發(fā)展與法治化管理。政策是溝通理論與實(shí)踐的橋梁，政策研究有助于提升政策制定與執(zhí)行的“理性邏輯”。所以，兼顧“理論與實(shí)踐”，增強(qiáng)民辦教育政策與現(xiàn)實(shí)問題之間的匹配度是未來民辦教育政策研究的另一個重要任務(wù)。

此外，有關(guān)民辦學(xué)校的教材使用問題，雖然《中小學(xué)教材管理辦法》已于2019年底頒布，規(guī)定義務(wù)教育學(xué)校不得使用境外教材，但是眾多學(xué)校尤其是民辦學(xué)校對于政策的執(zhí)行力度不夠，使用境外不規(guī)范教材的現(xiàn)象屢見不鮮。關(guān)于民辦學(xué)校特別是國際學(xué)校的課程與教材設(shè)置，也應(yīng)當(dāng)引起學(xué)界的重視。在教育國際化的背景下，要針對民辦學(xué)校特別是國際學(xué)校的實(shí)際情況，制定符合我國憲法和教育法律、與我國教育基本宗旨相一致的教材選用基本框架和申請審核制度。民辦教育發(fā)展過程中遇到的種種問題，根本原因是未建立與我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的民辦教育治理體系。隨著民辦教育的發(fā)展，由管理體制與發(fā)展機(jī)制與社會現(xiàn)實(shí)不相適應(yīng)的矛盾逐漸暴露并引發(fā)更多的新問題。所以，未來民辦教育研究應(yīng)通過深化民辦教育管理體制改革，建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的民辦教育治理體系和宏觀政策，通過制度規(guī)范和市場調(diào)節(jié)解決民辦教育發(fā)展中的現(xiàn)實(shí)問題，破解制度設(shè)計(jì)上的滯后與缺陷才能推動民辦教育可持續(xù)發(fā)展。

[參考文獻(xiàn)]

[1]陳奕樺，韓凱輝.學(xué)校自主管理成效研究——以中國和日本中學(xué)的比較為基礎(chǔ)[J].江漢大學(xué)學(xué)報(bào)：社會科學(xué)版，2020（1）：104-117+128.

[2]韓民，張力.《民辦教育促進(jìn)法》頒布實(shí)施的意義及其政策課題[J].教育研究，2004（4）：38-43+52.

[3]黃藤，王冠.對我國民辦教育理論研究基本問題的思考[J].陜西師范大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會科學(xué)版，2004（S1）：103-108.

[4]勞凱聲，李孔珍.教育政策研究的民生視角[J].教育科學(xué)研究，2012（12）：11-18.

[5]羅臘梅.我國民辦高等教育政策的演變邏輯與未來走向[J].現(xiàn)代教育管理，2016（03）：75-79.

[6]馬艷麗，周海濤.民辦學(xué)校教師隊(duì)伍建設(shè)改革的新進(jìn)展新訴求[J].中國教育學(xué)刊，2019（7）：19-23.

[7]潘懋元，胡赤弟.民辦高校產(chǎn)權(quán)制度改革的若干問題[J].教育研究，2002（1）：27-31.

[8]闕明坤，費(fèi)堅(jiān)，王慧英.改革開放四十年民辦高等教育發(fā)展回顧、經(jīng)驗(yàn)與前瞻[J].高校教育管理，2019（1）：11-18+35.

[9]闕明坤.我國獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)現(xiàn)狀分析及對策研究[J].教育研究，2016（3）：64-71.

[10]沈亞平，劉瀾波.模糊性治理：我國民辦高等教育政策變遷的邏輯[J].現(xiàn)代教育管理，2021（5）：52-60.

[11]文東茅.論民辦學(xué)校的產(chǎn)權(quán)與控制權(quán)[J].清華大學(xué)教育研究，2003（2）：29-34.

[12]魏聰，王海英，林榕，等.普惠性民辦幼兒園與非營利性民辦幼兒園的關(guān)系辨析及路徑選擇[J].學(xué)前教育研究，2019（3）：54-70.

[13]吳晶，郅庭瑾.促進(jìn)義務(wù)教育階段民辦學(xué)校與公辦學(xué)校協(xié)同發(fā)展：現(xiàn)狀分析與對策建議[J].人民教育，2019（9）：29-32.

[14]徐緒卿，王一濤.論我國民辦高等教育政策從“規(guī)范”向“扶持”的轉(zhuǎn)型[J].高等教育研究，2013（8）：42-48.

[15]楊程，周小舟.民辦高校青年教師的困境及其破解[J].中國青年社會科學(xué)，2019（5）：100-105.

[16]周海濤，閆麗雯.源于實(shí)踐的民辦教育理論創(chuàng)新[J].教育發(fā)展研究，2019（21）：41-46.