歐盟職業教育跨界治理及對RCEP地區職業教育融合發展的啟示

李丹丹 劉潔晶

[摘要]統一市場、建經濟自貿區是促進區域經濟一體化發展的重要策略?！秴^域全面經濟伙伴關系協定》正式簽署后，其帶來的不僅是經濟的快速發展，也會帶來社會、文化和技術等方面的碰撞、融合與提升，職業教育融合發展成為自貿區發展的必然要求。但從各國的經濟和文化發展現狀來看，RCEP地區的職業教育融合發展在制度、文化和技術水平方面存在巨大差異。而從歐盟職業教育發展的歷程看，為高效推動合作發展提出了跨越邊界、部門和公私合作伙伴的治理方式，通過多方參與、多元互動、建立合作基金、項目化運作打破了國家界限，突破了行業部門的約束，建立了超政府的合作管理體制。鑒于此，RCEP地區在實現職業教育融合發展中要成立跨界的合作機構、建立權威的治理制度體系、設立合作發展基金。

[關鍵詞]跨界治理;職業教育;融合發展;歐盟;RCEP地區

[作者簡介]李丹丹（1986- ），女，河北成安人，衡水學院，副教授，碩士;劉潔晶（1981- ），男，河北景縣人，衡水學院，副教授，碩士。（河北? 衡水? 053000）

[中圖分類號]G719.3/.7? ? [文獻標識碼]A? ? [文章編號]1004-3985（2022）03-0091-05

一、引言

統一市場、建經濟自貿區是促進區域經濟一體化發展的重要策略。2020年11月，由中國與東盟、日本、韓國、澳大利亞和新西蘭等15國共同建立統一市場的自由貿易協定《區域全面經濟伙伴關系協定》（Regional Com-comprehensive Economic Partnership，RCEP）正式簽署。這意味著世界上最大的自貿區建成，它涵蓋約23億人口，經濟總量超過25萬億元，占全球總量的25%，未來RCEP地區將成為著名的經濟帶。RCEP協定帶來的不僅是經濟的快速發展，也會帶來社會、文化和技術等方面的碰撞、融合與提升，職業教育融合發展成為自貿區發展的必然要求。因為，只有區域職業教育融合發展才能促進人才自由流動，實現對經濟一體化發展的支撐，推進各國交流與合作，增進信任與理解。但是，RCEP地區國家的政治制度、經濟發展水平、技術水平和教育制度有很大的差異，在人才供與求之間存在著矛盾。因此，突破國家界限、制度差異和標準不一致的障礙，在政府、企業和學校之間建立統一制度框架，才是推動RCEP地區職業教育融合發展的關鍵。目前世界著名的經濟自貿區中，歐盟是合作水平最高、影響力最大的自貿區，其職業教育整體發展水平領先，促進了經濟一體化的發展。歐盟職業教育發展中，跨界治理是其最重要的特征，值得RCEP地區國家借鑒和學習。

二、歐盟職業教育跨界治理的基本做法

從歐盟職業教育發展的歷程看，跨界治理是其實現融合發展的重要特征。在歐盟職業教育發展中，為高效推動合作發展提出了跨越邊界、部門和公私合作伙伴的治理方式，打破了國家界限，突破了行業部門的約束，建立了超政府的合作管理體制。

（一）多方參與，建立統一的標準和工具

歐盟各成員國的職業教育能夠融合發展主要是基于《歐洲終身學習資格框架》和《歐洲職業教育與培訓學分體系》兩大標準體系。這兩大體系為職業教育標準統一化建設奠定了基礎，也是所有成員國建立自身標準的參照。2008年4月23日，歐洲議會和理事會通過了關于終身學習歐洲資格框架的建議。資格框架是一個總體的、綜合的框架（元框架）。歐盟建立的這些標準都不是強制性的，而是協商性的，歐盟各成員國會參照這些標準，根據自己的國情，通過國家立法、集體協議或其他形式建立自己的資格框架。

2008年4月，歐盟委員會向各成員國推出了歐洲職業教育與培訓學分系統（European Credit System for Vocational Education and Training，ECVET），建立了一套結構化的職業教育管理標準。ECVET于2009年被歐洲議會和理事會采納，被推薦給各成員國應用。2016年4月， 歐洲工會聯合會提出了《歐洲學徒制質量框架》?？蚣茚槍W徒制內涵、管理、質量、資格證書、學徒權益保障等方面提出建議。各方面又細分出20個評估指標和46個評估問題，以實現學徒制質量評估。這是一個由企業、學徒、學校和培訓機構等利益相關者達成的共識，實現了多方協作配合和共贏。

自2002年以來，“哥本哈根進程”強調加強職業教育所有相關利益攸關方的共同合作，以提高歐洲職業教育質量和吸引力。最主要的舉措是建立歐洲職業教育和培訓質量保證框架（European Quality Assurance in Vocational Education and Training，EQAVET）。該框架從學校、培訓機構和企業內部建立保障體制。2003年，歐盟委員會成立了一個由所有成員國60多個來自不同領域成員組成的技術工作組，提供了一個通用的框架和工具，為職業教育質量提升進行評估和監督。

（二）多元互動，合力推廣職業教育

職業教育對于青年的影響巨大，他們是未來推動經濟發展的主力軍。為了激發青年人參加職業教育和從事技能型的工作，歐盟舉辦了大量面向青年人的宣傳和教育活動，如技能大賽、職業技能周等。通過這些活動，成員國的國際行業合作伙伴、政府、教育機構、學生、社會組織之間會進行充分的交流與互動，提高了職業教育的影響力。歐洲技能大賽是由歐洲技能組織舉辦的面向25歲以下青年人的技能比賽。2018年歐洲技能大賽在匈牙利布達佩斯舉行，28個國家的550名選手參加了37個競賽項目比賽。

從2016年開始，一年一度的歐洲職業技能周開始舉辦，它是一項全歐洲范圍內的活動，旨在提高職業教育的吸引力和形象。職業技能周由當地政府部門組織，用以展示最好的職業教育和培訓成功案例，向公眾，特別是青年人宣傳職業教育是一條通往更充實、更美好的個人職業生涯的道路，讓年輕人知道職業教育不僅可以帶來就業機遇，學到創業精神，還可以“成為你自己的老板”。歐洲職業技能周也是一個歐洲內外交流信息和共享實踐經驗的平臺，每年職業教育周還會頒發杰出職業教育與培訓獎，表彰個人、組織在促進和提供高質量職業教育與培訓方面的貢獻。

（三）建立合作基金，解決發展不平衡問題

歐盟是一個超國家的政治經濟實體，在推動職業教育融合發展的過程中，為解決成員國之間的差異問題，歐盟的結構基金發揮了重要作用。這些基金會由國家財政或社會組織提供資金支持，不僅實現了政府間的合作，也實現了公私組織機構的相互支持配合，把促進協調發展作為目標，形成了一套非常完善的運行機制。成員國政府負責基金申請，地方政府負責政策的決策與具體執行，歐盟則負責制定結構基金管理規則，并通過監督和評估影響成員國的政策落實，使之符合歐盟發展戰略意圖。盡管在不同時期基金支持的目標不同，但是推動區域均衡發展、提升區域競爭力和就業率、支持多方合作的中心沒有改變。它在創造就業機會、增強歐盟的經濟和社會凝聚力方面取得了一定的成效。

歐洲培訓基金會（European Training Foundation，ETF）支持29個伙伴國家的人力開發，主要工作內容包括促進社會流動和社會包容、改革教育培訓制度、更好地平衡這些系統的能力和勞動力市場的需求?；饡С只锇閲医F代職業教育制度，促進伙伴國的人才培養與國內外勞動力市場需求相匹配;還支持歐盟向伙伴國家提供政策設計、實施、監測和評估的指導。歐洲社會基金（European Social Fund，ESF）是一個結構基金，用來解決成員國之間不平衡問題，主要為落后地區的職業教育與培訓提供支持，同時為能帶來就業的項目提供援助。從2014年到2020年，ESF為支持職業教育分配了大量預算。其中，近150億美元用于促進終身學習、靈活就業以及完善職業教育和培訓體系等相關的項目。

（四）項目化運作，實現多元合作

歐盟的決議最終需要各成員國來落實，歐盟運用項目制的方式來突破各國行政體制中復雜層級制的束縛。項目化運作形成了一整套執行、監督和評價制度，提升了政策執行的效率，如達芬奇計劃、“伊拉斯謨+”項目以及地平線項目等多個合作項目。達芬奇計劃的目的是促進接受職業教育與培訓的年輕工人、低技能就業者在歐洲范圍內的自由流動和相互學習，并以此推進跨國合作，促進職業教育和培訓領域的革新，整合各國職業教育制度和實踐方面的經驗，建立起歐盟層面的職業教育與培訓制度體系。達芬奇計劃具體內容包括促進人員流動、啟動示范項目、提升語言能力以及建立跨國教育網絡等。人員流動指在職業教育和培訓方面的人員跨國流動與交流，特別是對進入勞動力市場的青年進行跨國職業教育和培訓，為其順利就業和遷移掃清障礙。

歐盟于2014年1月推出“伊拉斯謨+”項目（2014—2020年），以進一步擴大國際合作，拓展歐盟成員國在教育、培訓和青年事業領域的發展。該項目的目標是提高公民的技能和就業能力，實現教育、培訓和青年工作的融合發展。“伊拉斯謨+”項目7年的預算為147億美元，用于支持每年約13萬名職業教育學生和2萬名職業教育教師參與交流活動。此外，“伊拉斯謨+”項目每年會資助近500個職業教育相關項目，為400萬歐洲人提供出國學習、培訓、積累工作經驗和志愿服務的機會。

三、對RCEP地區職業教育融合發展的啟示

歐盟職業教育融合發展經過了幾十年的探索，最終形成了一套跨界的規劃治理機制。歐盟職業教育融合發展的實踐表明，由多個國家組成聯盟，共同推動一個行業領域協同共贏的發展，必須是一個逐步完善、利益攸關方不斷互動的復雜過程。歐盟職業教育跨界治理對RCEP地區職業教育融合發展的啟示主要體現在以下幾個方面。

（一）頂層設計，成立跨界的合作機構

從歐盟的經驗可以看出，區域內國家間的合作必須有一個合作體制來打破國家間界限的阻隔。也就是說，建立國家層面之上的機構，將原本屬于各個成員國、行業組織甚至私營機構的權利整合起來，通過協商來進行頂層設計。歐盟合作體制中權威的決策機構是歐盟委員會和歐洲議會，關于職業教育的重要決定都要由這兩個機構批準后，再向各個國家推廣實施。除此之外，歐盟資助了相當數量的與職業教育相關的機構和團體，歐洲職業培訓發展中心（CEDEFOP）就是歐盟資助的研究機構之一。CEDEFOP管理團隊包括成員國政府代表及雇員協會和行會的代表，它為各國改進職業教育與培訓政策提供建議。

當前，RCEP自貿區的發展還在初級階段，合作剛剛開始，主要聚焦在經濟領域，職業教育這樣的專業領域合作還不是優先發展的事項。在合作體制上，各國之間的關系是松散的，缺乏權威性。在這種背景下，職業教育領域的合作體制可以采用RCEP地區職業教育合作委員會、合作領導小組或協調委員會等形式，并建立相應的運行監督與評估機構。合作體制建立在各國政府合作的層面，由各國的教育部門、勞動部門、行業組織的代表參與。這不是一個代表廣泛性的問題，更重要的是，這種跨界合作有助于行政機構與相關方形成利益共生關系，從而有助于提高協調發展的成效。

合作委員會這種形式的合作機構是一個政府間的協調機構，具體負責政策執行及政策工具的運用。這樣一個共同體的合作還要有一個具有政策規劃、落實和督導功能的完整的合作組織體系，這樣才能促進合作的深入發展，因此要在職業教育發展規劃和研究層面建立專門的機構，搭建國家間協調互動機制，解決發展中多元結構矛盾，實現區域協調發展。例如，建立RCEP職業教育合作研究中心、RCEP地區勞工事務協調中心等具有研究和咨詢等功能的機構。這些合作機構由各國教育部門、勞工部門、研究機構和企業的代表共同組成，主要的職責是對職業教育的發展與合作進行規劃，確立組織目標，為地區勞動力的培訓與流動進行研究，制訂職業教育創新發展計劃，支持各國開展職業資格、專業標準、技能培訓等重要領域的合作，分享各國職業教育發展經驗等。研究合作機構沒有行政權力，因此不能進行強制的控制，但是通過合作協商，可以逐步發展成具有實際行為能力的機構。

（二）多方參與，建立治理制度體系

教育發展、規劃和管理是屬于國家公權力的行政權力，具有嚴格的邊界范圍。在不同的政治制度和經濟發展模式中，權力運作的模式和管理方式對經濟發展產生的影響也不同。在RCEP發展初期，因發展水平、制度和文化的差異較大，因此其發展面臨著合作難度巨大的問題。因此，在RCEP地區職業教育合作中，要客觀認識現狀，從制度層面出發，借助經濟自貿區合作帶來的巨大吸引力，基于跨界治理的視角，建立多層次、多類型、有實效的跨界協調共治機制，切實解決制約融合發展的標準不統一、資源難共享等問題。

跨界的規劃治理制度體系建設包括制度的建設和運行兩個方面。由于RCEP地區各國之間發展水平差距巨大、融合程度不深，所以制度建設要遵守問題導向、頂層設計、協商制定、差異化實施的原則。制度建設要注重堅持問題導向，圍繞區域中共性問題，建立解決問題的長效機制。例如，人員流動中職業資格互認問題、企業培訓與學歷教育融合問題等。RCEP地區缺少具有行政權力的合作機構，制度的設計需通過各國教育和勞動部門的聯席會來共同協商。組織相關專家成立工作小組，經過廣泛征集意見、論證和評估提出初步方案，然后再將方案交給各成員國的教育專家進行討論，并對存在的問題進行修改，讓方案能夠更好地與各成員國自身制度對接。方案的確定是協商的結果，方案的落實也要突出自愿和差異化的原則。也就是說，要允許成員國根據自身的發展狀況選擇落實的步驟和內容，以及根據方案提出自己的子方案等。

（三）設立合作發展基金，推動職業教育協同發展

RCEP地區國家的發展水平幾乎可以說是社會發展不同階段的縮影。這種差距不僅體現在經濟發展水平上，也體現在教育水平、技術水平及發展目標上。RCEP地區職業教育融合發展面臨的問題主要包括兩個方面：一方面，要改善發展的環境，包括落后國家和地區職業院校的基礎設施建設、先進教育教學理念的培育;另一方面，職業教育與經濟發展要實現深入對接，提升勞動力就業比率和水平。針對這兩方面的問題，可以借鑒歐盟的經驗建立職業教育合作發展基金，資助有關國家和地區解決迫切的問題，避免成員國之間發展不平衡而導致“合作博弈”破產，增強合作的吸引力和凝聚力。發展職業教育需要政府更大更持久的投入，這成為發展落后國家發展職業教育的障礙。因此，利用合作發展基金可以支持發展落后國家的職業教育基礎設施建設，資助職業學校師資的培訓和教學資源的開發，推進職業院校和研究機構的交流等。同時，基金分配要有附加條件，即接受資助方的本地政策要按照RCEP地區職業教育的發展目標做出相應配合。

在基礎建設方面，合作基金運作與發展需要基于項目導向，因為項目導向支持更能調動各方的積極性。鼓勵RCEP地區國家的高校聯合資助，開展課程開發等合作項目。同時，把先進國家職業教育發展所積累的經驗、優質的教育資源和標準與落后國家的需求相對接，并在堅持自愿、協商和共享原則的基礎上，與政府和職業院校進行務實合作。一方面，發揮合作基金的杠桿作用，帶動政府、企業投資職業院校和培訓機構基礎項目，促進政府、企業和職業院校對接，在項目層面形成利益共同體，為各方創造實實在在的收益。另一方面，促進交流與合作。搭建職業教育交流平臺，支持各國在師資培訓、互派教師和交換生等方面進行交流;為各國的職業院校在專業建設、課程建設和標準建設方面進行深度合作提供支持;支持RCEP地區開展技能比賽、職業教育展覽、職業教育宣傳周活動，吸引社會各界的關注，改善各國的職業教育發展環境。

四、結語

隨著全球化和區域一體化的加速，產業分工越來越細，產業的集聚效應和規模效應日益凸顯，RCEP地區會形成最綜合、最完善的供應鏈體系，成為世界上最大、最活躍的自貿區。要推進RCEP地區的職業教育融合發展，堅持合作、共享和共贏的思想，按照協商共建的原則，推進各國政府間戰略對接，探索職業教育合作的模式，建立有效的區域合作機制;重視各國之間的差異性，以問題為導向，推動各國職業教育和職業資格的互通、互認，可更好地實現經濟一體化和職業教育融合發展。

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