目標價格不同補貼方式對新疆棉花生產的影響

○ 王曉蜀 王鵬舉

（石河子大學經濟與管理學院，新疆 石河子 832000）

一、引言

中國是世界上最大的棉花消費國和第二大棉花生產國[1]，由于氣候干旱少雨、日照充分、病蟲害少，加之政策支持[2]，新疆成為中國最為重要的棉花生產基地。二十世紀末，新疆與長江流域、黃河流域共同支撐中國棉花生產“三足鼎立”之勢。近兩年來，新疆棉花產量占到了中國棉花總產量的80%以上，在中國棉花生產格局中的地位已經演變為“一枝獨秀”。

目標價格政策作為支持新疆棉花生產的主要政策，自2014年起開始實施，但在2015-2019年間，目標價格政策在實際執行中存在具體補貼方式的差異，在南疆四地州（特指新疆和田地區、喀什地區、克孜勒蘇柯爾克孜自治州和阿克蘇地區）執行混合補貼方式，在新疆其他地區實行依交售量的補貼方式。《國家發展改革委、財政部關于完善棉花目標價格政策的通知》（發改價格〔2020〕474號）指出，未來兩年新疆仍然執行棉花目標價格政策[3]。從2020 年開始，全疆實行補貼方式一致的目標價格政策。

美國是世界上最早實施目標價格補貼政策的國家，早在二十世紀三十年代已經開始實施“平價差額補貼”。隨著美國歷史和社會經濟的變遷，其目標價格補貼政策的操作方式和內容名稱也在不斷演化，雖然這些政策名稱多數未含有“目標價格”四個字，但本質上都是目標價格政策的變種[4]。國外對目標價格政策的研究大多集中于政策對生產的影響效應。HENNESSY[5]指出即使是脫鉤補貼，反周期支付仍然產生了風險激勵效應。隨后，JESUS ANTONA[6]等實證檢驗了反周期支付和貸款赤字支付的風險激勵。一般地，不同補貼政策對農業生產和農產品市場的影響不同。例如，同是目標價格政策，相對于營銷貸款計劃，美國的反周期支付補貼對全球貿易國際市場的扭曲效應更小[7]；而同時在中國試點的大豆目標價格政策和棉花目標價格政策，前者在試點三年后退出[8]，后者卻能夠實施多年，并不斷完善。

針對不同補貼方式對棉花生產的影響，學者進行了定性分析。較早的研究是基于2014年三種不同補貼方式在新疆阿克蘇地區的試點，這三種補貼方式分別是：單一按交售量補貼、單一按面積補貼和混合補貼。調查分析結果認為，雖然三種補貼方式均存在優點和缺點，但最優補貼方式是按交售量進行補貼[9]。具體來看，混合補貼方式在實踐中存在以下問題：第一，由于兵團棉花目標價格補貼方式僅與產量掛鉤，激勵了兵團職工高價收購地方非法開荒地種植棉花的行為。第二，實測種植面積進行的多輪核查耗費巨大，耗費了高昂的行政成本。第三，近20%的農戶對棉花種植面積測量結果有意見[10]。而按交售量補貼的積極意義之一是棉農更加注重提高棉花單產，有利于植棉技術的推廣和應用[11-12]。但也有學者認為單一按照交售量或單一按照面積補貼或混合補貼方式均有一定的政策漏洞，更優的補貼方式是以有效補貼面積為核心、以“面積優先、突出質量、兼顧產量”為原則的新型棉花目標價格補貼模式[13]?？梢姡芯空邔δ繕藘r格具體補貼方式優劣的認識并未形成一致的觀點。

縱觀現有文獻，存在兩點不足：第一，在分析目標價格政策效應時，現有研究普遍是將新疆作為一個整體進行分析[14]，而對新疆內部不同補貼方式差異的研究缺少實證對比。第二，在分析不同補貼方式對棉花生產的影響時，主要基于邏輯推理或簡單描述性統計得出結論，缺少嚴謹的實證過程以驗證相關推論的正確性?；诖?，本文基于對新疆棉花目標價格具體補貼方式差異的認識，研究不同補貼方式對棉花生產造成的影響，即與南疆四地州縣域相比，目標價格政策在新疆其他縣域是否真正激勵了單產提高？提高的幅度是多少？研究結果對于棉花目標價格政策的完善，以及未來將目標價格政策移植于其他農產品上都具有重要意義。

二、新疆棉花價格支持政策的演變與目標價格補貼方式的差異

（一）新疆棉花目標價格補貼政策演變

從2004 年起，中國開始大幅度保護和支持農業，最先受到保護和支持的是主糧產品，隨后油料、棉花等關系國計民生的大宗農產品也陸續受到保護。除了2008 年小范圍執行臨儲政策外，2004-2010年間，棉花均實行市場化收購，沒有通過價格支持政策大規模刺激生產[15]。2010 年棉花產量大幅下降，為提高農民的棉花種植積極性，我國于2011年開始在全國推行棉花臨時收儲政策。臨儲政策在極大地激勵棉花生產的同時，也出現了諸多弊端，主要體現在收儲政策使得國內棉價無法與國際市場接軌，造成了棉花市場“三量齊增”的畸形狀況[16]。為避免市場棉價扭曲，降低農戶棉花經營風險，穩定棉花供給，實現價補分離，2014 年中央一號文件提出逐步建立農產品目標價格制度，隨后啟動了新疆棉花目標價格補貼試點。2014年設定的新疆棉花目標價格為19 800 元/噸，2015 為19 100元/噸，2016年之后為18 600元/噸。有關棉花價格支持政策的演變（見圖1）。

圖1 新疆棉花價格支持政策演變歷程（2010-2019年）

（二）棉花目標價格補貼方式差異

2014 年是棉花目標價格政策試點之年，這一年目標價格補貼方式在新疆地區（不含兵團）是統一的，即在南疆四地州與疆內其他地區沒有差別，都采用混合補貼方式：將補貼總額的60%兌付面積補貼，40%兌付交售量補貼。從2015年開始，新疆其他地區執行單一的以交售量為準則發放目標價格補貼的政策，而南疆四地州仍采用混合補貼。具體來說，政府將目標價格補貼總額切成兩塊：一塊占補貼總額的10%，這10%專門用于兌付南疆四地州基本農戶面積補貼；另一塊占補貼額的90%，與全疆棉花交售量掛鉤[11]。粗看起來，南疆四地州2015 年以后的棉花目標價格補貼政策與2014 年似乎存在較大差別，但其實不然。下面用南疆四地州所獲得的補貼額比例來說明（見表1）。

表1 南疆四地州與新疆其他地區目標價格補貼額分配比例測算

根據歷年《新疆統計年鑒》中的各地區棉花產量和播種面積數據、目標價格補貼政策方式、面積補貼和產量補貼分配占比可以計算出南疆四地州和新疆其他地區分配到的棉花目標價格總額的理論比例。數據顯示，2014 年南疆四地州獲取了55.96% 的目標價格補貼額，其他地區獲取了44.04%的目標價格補貼額。在分區域實行不同補貼方式以后，2015-2019 年間，南疆四地州獲取的目標價格補貼比例分別為：61.73%、58.82%、57.46%、56.85%、56.81%。可見，在2014-2019 年間，南疆四地州棉花目標價格補貼力度近似相等，即可以認為，在兩區域實施差異性補貼方式以后，南疆四地州棉花目標價格政策與2014年相同。

三、模型設定、數據來源與描述性統計

（一）模型設定

南疆四地州與新疆其他區域實施了不同的目標價格補貼方式，但植棉農戶事先并不知道自己所處的區域會實施不同的政策，不存在基于政策效應的自我選擇問題。從政策的實施效果來看，可以近似地認為棉農是隨機地選擇了在哪個區域進行棉花種植，或者說是被隨機地分到了干預組或對照組。因此，本文將目標價格補貼方式的差異對棉農單產水平的影響視為一種“準自然實驗”進行分析。

倍差法模型在“準自然實驗”中有廣泛的應用，常常被用于政策效應的評價。倍差法的分析思路：A、B 兩個地區在時點t 之前均沒有接受政策干預，在時點t 后A 地區仍未接受政策干預，但B 地區接受了政策干預，只要A、B 兩個地區在結果變量上滿足平行趨勢假設，就可以根據兩個地區在時點t之后結果變量上的差異導出政策干預的凈效應。換言之，倍差法模型即在時點t之前，A、B兩個地區接受完全相同的政策干預TreatⅠ（因為實際上每個地區總在一定的政策干預下），在時點t 后，A 接受的政策干預沒有發生變化，而B接受了與過去不同的政策干預TreatⅡ，則只要A、B 滿足平行趨勢假設，同樣可以根據時點t之后A、B結果變量上的差異導出政策干預TreatⅡ的凈效應。

全疆均實施了棉花目標價格補貼政策，用倍差法分析似乎并不合適，但根據上述倍差法模型的第二種理解，2015 年之前不論新疆是實施自由市場價格政策、臨時收儲政策還是目標價格政策，南疆四地州和新疆其他地區并沒有差異；而從2015 年開始，新疆其他地區與南疆四地州的目標價格政策之間出現了補貼方式上的差異。因此，本文將新疆其他地區視作政策干預組，南疆四地州實施與2014 年相同的混合補貼方式，因此將南疆四地州視作對照組。

為應用倍差法分析，本文引入縣域虛擬變量tppoi，若該縣域位于南疆四地州，則tppoi=0，否則，tppoi=1。將2015 年之前稱為政策無差異時期，2015 年之后稱為政策差異期，為此引入時期虛擬變量Periodt，若時間在2015年之前，則Periodt=0，否則，Periodt=1。為考查目標價格補貼方式對棉花單產影響的凈效應，引入組別虛擬變量和時間虛擬變量的交互項didit，同時引入控制變量Xit，得到如下DID模型：

（1）式中，下標i和t分別表示第i個縣域和第t年；yieldit為因變量，表示縣域i在第t年棉花單產水平；經過推導，可以發現政策差異前后干預組和對照組單產水平的差異就是目標價格差異帶來的凈效應β1。若didit前的參數β1顯著不為0，則證明目標價格政策對棉農追求棉花單產水平產生了顯著性影響。

以上模型針對兩期面板數據是合適的，但本文分析年度為2010-2019年，對于多期面板數據的雙重差分的分析采用雙向固定效應模型更為合適[17-18]。在雙向固定效應模型中，如果仍保留縣域虛擬變量和時間虛擬變量，就會產生嚴重的共線性問題。為消除共性線問題，模型設定為如下形式：

（2）式中，γi代表截面固定效應，是對縣域異質性的代表，γi通過可以控制除控制變量之外影響棉花生產的不同縣域的有效積溫、無霜期、水資源及平均農業技術水平等因素；δt代表年份固定效應，依年份變化，而不依個體變化，通過其可以將影響棉花生產的動態因素進行控制，既在縣域截面上進行了控制，又在年份上進行控制，可以較好地解決遺漏重要解釋變量的問題。

（二）數據來源

本文研究對象為新疆地方各縣域，數據來源于《新疆統計年鑒》中的縣（市）級數據。剔除棉花產量和面積嚴重缺失的縣（市），共55 個縣（市）納入模型，其中，南疆四地州縣域樣本26 個，新疆其他地區縣域樣本數29 個，針對年鑒數據中個別缺失數據進行了插值法補全，最終得到550 個觀測值。本文將2010-2019年劃分為兩個階段：第一個階段是2010-2014 年，這一期間，棉花雖然從無價格支持政策轉向了價格支持政策，但政策作用力度和政策作用方式對全疆所有縣域都相同；第二個階段是2015-2019年，棉花目標價格政策的作用方式在南疆四地州與新疆其他地區出現差異。

（三）變量描述性統計

本文研究中涉及的變量包括：棉花單位面積產量，棉花種植面積，鄉村從業人數，化肥施用量和農業機械總動力。

數據的描述性統計結果如表2 所示，由表2 可以看出，在棉花種植面積、鄉村從業人數和化肥施用量上，南疆四地州縣域顯著高于新疆其他縣域，在棉花單位面積產量上，新疆其他縣域顯著高于南疆四地州縣域，在農業機械總動力上沒有顯著性差異。雖然干預組與對照組的數據不具備平衡性要求，但對倍差法模型的應用不構成影響，因為即便二者的結果變量在干預之前相差較大，只要滿足平行趨勢假設即可[17]。

表2 各變量描述性統計

四、實證結果分析

（一）初步判斷

表3對比了2010-2019年間南疆四地州與新疆其他地區棉花單產均值，數據顯示：2010-2013 年間，南疆四地州棉花平均單產水平均低于新疆其他地區，但兩者差異的顯著性水平不高，對應的T 檢驗值最大時僅為0.6010，這說明兩大區域之間的棉花單產水平無顯著性差異。2014年兩大區域平均單產水平出現了逆轉，這是因為2014 年全疆實行統一的混合補貼方式，40%的補貼額與棉花種植面積掛鉤，使得過去年度被漏報或少報的面積數據顯性化。2014 年新疆棉花種植面積數據呈現了“戲劇性”的增長：2013年南疆四地州26個樣本縣（市）棉花種植面積為484.94 千公頃，2014 年卻達到了977.73 千公頃，增長幅度達到101.62%；新疆其他地區29 年樣本縣（市）棉花種植面積556.68 千公頃，2014 年為857.98 千公頃，增長幅度也達到54.12%。面積以不同幅度的增長，使得以面積為分母的單產水平的計算發生了跳躍，因此，2014年南疆四地州棉花單產水平一反常態，高出了新疆其他地區。2015-2019 年南疆四地州棉花單產水平又表現為低于新疆其他地區，從差異的T檢驗值來看，2015年為1.5252，2016-2019年間單產差異的T值均大于2，這說明兩區域間單產存在顯著性差異。因此，可以初步判定，2015-2019年由于新疆其他地區棉花目標價格補貼與交售量掛鉤，使其棉花單產水平顯著高于采用混合補貼方式的南疆四地州。但通過這種簡單的T檢驗只能進行初步判斷，更為準確地分析通過下面的計量經濟學模型來實現。

表3 2010-2019年南疆四地州與新疆其他地區棉花單產均值及其差異顯著性 單位：公斤/公頃

（二）DID基準估計結果

應用倍差法模型估計不同補貼方式對棉花單產的影響，本文采用了三個模型（均采用穩健標準誤）分別進行估計，主要關心政策的凈效應，即DID前的參數符號、參數值和參數的顯著性，具體見表4。

表4 目標價格補貼方式差異對棉花單產的影響

前兩個模型按前文中的（1）式進行估計，將多期面板數據看作兩期進行。第一個模型不考慮控制變量，將面板數據用混合回歸完成，結果顯示，差異化補貼政策對棉花單產影響的凈效應在1%的水平上顯著，參數估計值表明在差異化補貼方式之后，新疆其他地區縣域棉花單產較南疆四地州縣域每公頃平均提高了198.86 公斤。第二個模型考慮了農業生產中的勞動力、農業機械總動力、化肥施用量和棉花種植面積對棉花單產水平的影響，將這些控制變量加入模型，采用混合回歸，實證結果仍然支持政策凈效應顯著不為零的結論。此時，政策的凈效應值表明在其他因素不變的前提下，與交售量掛鉤的目標價格補貼方式使得新疆其他地區棉花單產水平較南疆四地州平均高出了177.21公斤/公頃。

對混合回歸模型和固定效應面板模型進行檢驗，得到的F值為7.58，其伴隨概率為0.0000。不過在檢驗過程中未使用聚類穩健的標準差，再用LSDV法進一步考察，檢驗結果表明存在個體效應，即認為固定效應模型明顯優于混合回歸模型。模型三采用穩健估計量估計雙向固定效應模型（按前文的（2）式進行的估計），DID 前的參數值表明，在其他因素不變的前提下，與交售量掛鉤的目標價格補貼政策使得新疆其他地區棉花單產水平較南疆四地州平均高出了189.28公斤/公頃，且在1%的水平上顯著。

可見，不論采用哪一個模型，參數數值雖然不同，但參數符號均為正號，且數值相差不大，都在1%的水平上顯著，這表明上述模型的估計結果穩健。從參數的經濟學含義來看，在棉花目標價格補貼僅與棉花交售量掛鉤的區域，其棉花單產水平較之與實施混合補貼方式的南疆四地州增長更快，即僅與棉花交售量掛鉤的補貼方式比混合補貼方式對棉花單產水平的刺激作用更強。

（三）平行趨勢假設檢驗

應用倍差法模型進行政策效應分析的一個重要前提是在政策差異干預之前，干預組和對照組的因變量有著相同的趨勢走向，即要求滿足平行趨勢假定（parallel trend）。因為只有滿足平行趨勢，才能通過對照組來控制時間效應，從而將對照組與干預組之間差距的一部分歸因于政策干預。但新疆棉花目標價格政策在地區間的差異化實施之前的年份只有一年，通過一年的數據無法驗證南疆四地州和新疆其他區域的單位水平滿足平行趨勢假設，因此，利用2010-2014年的數據進行平行趨勢的驗證。

在加入控制變量后，由圖2可以看出，目標價格補貼按交售量補貼前的4年中，其交互項都接近于零值線，而在政策干預后其交互項顯著不為零，這說明數據滿足平行趨勢假設。

圖2 平行趨勢檢驗

五、不同補貼方式對單產影響的機制分析

如前文所述，按棉花交售量進行補貼的目標價格政策激勵了棉花單產水平的提高，但這種提高單產的內在機制是什么呢？不論混合補貼方式，還是依交售量的補貼方式，補貼額的多少都與產量掛鉤，因此兩種補貼方式均具有產量促進作用，但兩者的產量促進作用強度存在差異，具體影響機制如圖3所示。

圖3 不同補貼方式對棉花單產影響的機制分析

第一種機制可以總結為“劣地退出”機制。所謂“劣地退出”是指由于目標價格依照“生產成本＋基本收益”的方法確定[10]，因而一部分低產棉田由于收益較低，被迫退出了棉花生產[18]。但南疆四地州由于可以享受一定量的面積補貼，因此，這種退出效應在南疆四地州相對較低，而在新疆其他地區則會更高一些。

為檢驗這一機制，本文以棉花種植面積為被解釋變量，以政策干預和政策差異期的交互項為核心解釋變量，將鄉村從業人數和農作物總播面積作為控制變量，采用DID 模型進行估計，研究在政策差異期后，干預組棉花種植面積是否有顯著變化，實證結果如表5所示。

表5 “劣地退出”機制檢驗

模型一的政策凈效應為負，說明在政策干預下，干預組較對照組棉花種植面積平均減少了5.13千公頃，但此結果未考慮縣域個體效應和時間效應，也未控制影響棉花種植面積的其他變量，因此，政策凈效應值并不顯著；模型二將控制變量納入分析，實證結果表明，與交售量掛鉤的目標價格政策凈效應仍然為負，且在5%的水平上顯著不為零，說明與交售量掛鉤的目標價格補貼方式使得干預組較對照組棉花種植面積平均減少了6.0723 千公頃；模型三控制既考慮了控制變量，又考慮了縣域個體效應和年份固定效應，估計結果表明，在其他條件不變的情況下，與交售量掛鉤的補貼方式使得政策干預組的棉花平均種植面積較對照組減少了1.9235 千公頃。三個模型核心解釋變量的系數估計值不盡相同，且差別不小，但無論哪一個結果都表明，不同補貼方式使得新疆其他地區的次宜棉區和非宜棉區的退出高于南疆四地州縣域。這表明新疆其他地區有更多的低產棉田退出了棉花生產，從而間接地為新疆其他地區棉花單產水平提高貢獻了力量。

第二種機制可以總結為：“優地更優”機制。所謂“優地更優”是指與交售量掛鉤的棉花目標價格補貼激勵了宜棉農田的棉農選用更為高產的棉花品種，并努力提高田間管理水平，通過獲得最高單產來獲得單位面積的最高補貼額，而這種機制效應在補貼額全部與產量掛鉤的新疆其他地區表現得更為突出，兩種機制產生的效應疊加后，使得南疆四地州棉花平均單產水平顯著低于新疆其他地區。

六、結論與政策啟示

（一）結論

以上研究基于新疆2010-2019 年55 個棉花生產縣（市）的相關數據，運用倍差法模型對不同目標價格補貼方式進行實證分析，得出以下結論：（1）依交售量補貼的目標價格政策有利于提高生產效率。實證結果表明，與交售量掛鉤的目標價格補貼方式較之與混合補貼方式顯著激勵了農戶提高棉花單產水平，提高的平均幅度相當于2019 年全樣本縣域棉花平均單產水平的11.40%。（2）補貼方式差異引致的生產差異的原因是依交售量補貼的目標價格政策存在類似于“馬太效應”的“劣地退出、優地更優”機制。通過計量模型進一步檢驗政策效應的內在機制，結果表明，政策引致的低產棉田退出效應在新疆其他地區高于南疆四地州，加上補貼方式差異導致的單位面積產量提高帶來的補貼額度的刺激程度不同，使得與交售量掛鉤的目標價格補貼方式較混合補貼方式產生了更高的產量刺激效應。

（二）政策啟示

1.目前全疆實行統一的依交售量補貼的目標價格政策補貼方式更為合理。2020 年《國家發展改革委財政部關于完善棉花目標價格政策的通知》中指出，中國要按照“控制面積、提質增效”的原則，統籌考慮當地水資源和耕地等資源狀況，綜合采取退地減水、輪作休耕等措施，引導次宜棉區退出棉花生產[3]。但混合補貼方式并不能達到控制棉花種植面積的目標，加之南疆四地州生態環境脆弱，水資源匱乏，從長遠發展來說，在全疆應實行統一的依交售量補貼的目標價格政策補貼方式。因此，2020 年南疆四地州用依交售量的補貼方式替代了混合補貼方式。

2.將目標價格政策移植于其他農產品時，要借鑒新疆棉花依交售量補貼的經驗，但亦要注意依交售量補貼方式的缺點。具體來說，依交售量補貼的棉花目標價格政策有兩點缺陷：一是激勵棉農關注產量而非質量[20]；二是農戶可能會通過擴大面積來提高單產，以獲取更多的補貼。目前，新疆目標價格政策已經將棉花質量等級納入補貼體系，從而解決了第一個缺陷，也就是說在實踐當中，棉農所獲得的目標價格補貼金額不僅與交售量有關，還與交售的棉花品質相關。同時，新疆目前已經形成了比較完備的農戶耕地數據信息，將這些信息與遙感測量技術結合，能夠比較準確地確定棉農的實際種植面積，從而能夠大大減少棉農的機會主義行為。因此，其他農產品或其他支持政策（如“保險+期貨”政策）在借鑒新疆棉花目標價格補貼方式的相關經驗時，要注意相關農產品的具體特性以及農業信息系統的完善程度。