“城鄉”作為一個治理單元：城鄉共治的理論爭辯與中國實踐

劉 威，徐明琨

(吉林大學 哲學社會學院，長春 130012)

隨著城市化進程加快，鄉村面臨空心化、老齡化等問題，為促進城鄉融合發展，我國不斷探索調整城鄉政策，推動城鄉治理走向融合共生。受馬克思主義城鄉融合思想以及二元經濟模型的影響，我國將促進城鄉融合發展的重心放在發展生產力上，即通過縮小城鄉在經濟增長和生產要素上的差距，推動城鄉融合進程。以往的城鄉融合理論和實踐將視角聚焦于看得見、見效快的經濟維度，不同程度地忽視了社會生活、價值觀念層面的共生共治[1]，特別是對城鄉之間的社會基礎差異認識不足，使城鄉發展帶有明顯的城市偏向和物質本位特征。在新型城鎮化和鄉村振興快速推進的今天，我們需要將“治理”帶回城鄉關系分析的中心，轉換城鄉融合的實踐邏輯，從經濟要素融合的生產邏輯轉換到社會生活共生的治理邏輯，從針對“角落里”的“小治理”轉向針對“銜接處”的“大治理”[2]，尋求城鄉聯結與團結的內生動力，形成既充滿活力又安定有序的新型城鄉共同體。

一、被遺忘的“治理”：城鄉關系的西學爭辯與共同體尋求

在人類發展史上，“我們越往前追溯歷史，個人就越表現為不獨立，從屬于一個較大的整體”[3]。柏拉圖、亞里士多德、西塞羅都認為，所有的共同體均為了某種善而建立，“我們天生擁有一種與我們的同胞過社會生活的傾向，由此整個人類結成團體和共同體”[4]。在傳統農業社會，群己關系和城鄉關系呈現出互嵌雜糅的共同體形態。但資本主義經濟出現后，工業和人口逐漸匯聚于城市，傳統的城鄉一體開始瓦解，逐漸走向分離與對立。在資本主義國家城鄉矛盾凸顯的背景下，西方思想家圍繞城鄉關系調適，不斷追尋城鄉共同體的理想圖景，試圖通過城鄉共同發展來破除二元對立局面。

(一)城鄉共同體的理想圖景與理論想象

文藝復興時期，托馬斯·莫爾提出了“城鄉一體化”的烏托邦設想，將其視為未來城鄉關系的理想狀態，即城鄉在勞動分工、空間規劃、產業布局等方面高度融合。19世紀初期，資本主義快速發展使西方國家的城鄉差距急劇拉大，城市和鄉村在人口、資源、空間等方面的矛盾日益尖銳。在此背景下，空想社會主義者將消除城鄉對立納入未來社會的藍圖規劃。歐文設想把城市和鄉村、工業和農業結合起來，在“公社”中將城鄉交融為一個和諧整體，“公社”既有城市的現代設施，也有農村的自然景色[5]；傅立葉則強調城鄉社會的無差異化，是在勞動分工、學校教育等方面平等的空間集群[6]。

馬克思、恩格斯的城鄉關系思想源自對空想社會主義的批判繼承。馬克思從人類發展總體歷程出發，指出在“自由人聯合體”的“真正的共同體”中，個人才能占有自己的本質，獲得全面發展機會，最終獲得真正的自由[7]422。為了建構“真正的共同體”，馬克思、恩格斯指出：“消滅城鄉之間的對立，是共同體的首要條件之一”。[7]185馬克思、恩格斯沿著城鄉從分離到融合的思想路線前進，將城鄉關系的演變趨勢勾勒為鄉村孕育城市——城鄉分離——城鄉對立——城市統治鄉村——城鄉高度耦合——城鄉融合一體化的發展進程。城鄉分離與對立格局是由資本主義生產力和生產關系決定的，這是馬克思、恩格斯城鄉共同體思想的基本邏輯。城鄉差距過大、經濟畸形發展、勞動分工固定化、鄉村日漸衰落等城鄉對立困境，可以通過發展生產力，筑牢城鄉物質基礎予以消解。

思想先賢們描繪的城鄉共同體理想圖景，雖然歷經由來已久的理論爭辯和觀念交鋒，但已經成為城鄉關系研究的共識?；羧A德的“田園城市”構想就是這一理想圖景的現實設計和空間規劃，他試圖將城市和鄉村的區位優勢融入“田園城市”之中[8]。本質上，“田園城市”是為了改變城鄉分離形態而提出的城市規劃設想。西方學界通過反思城鄉關系，將消除城鄉對立、構建城鄉共同體作為城鄉關系演變的終極指向。

(二)城鄉共同體的經濟偏向及二元背離

盡管城鄉共同體始終是城鄉關系分析的落腳點，眾多學者從產業分工、生產效率、地理空間等不同角度探索實現路徑，但開出的“藥方”不盡相同。其中，“二元經濟”模型在城鄉關系研究中具有里程碑意義。

經濟學家劉易斯建構了發展中國家城鄉關系的“二元經濟”結構模型，即在資本和資源匱乏的發展中國家同時存在著農村以傳統生產方式為主的農業部門和城市以制造業為主的現代化部門[9]。從生產率和勞動供給來看，現代化部門的勞動邊際效率遠高于農業部門，因此農業剩余勞動力會由農業部門向工業部門轉移。農業部門剩余勞動力的“非農化”轉移促使二元經濟結構逐步消減，社會經濟進入穩定增長階段。

費景漢和拉尼斯注意到了工業和農業平衡增長對避免經濟增長趨于停滯的重要意義，完善了農業剩余勞動力轉移的“二元經濟”范式。他們將農業剩余勞動力分為兩個部分，一部分是不增加農業總產出，但邊際產出為零的人；另一部分是不增加農業總剩余的人，雖然其邊際產出不為零，但難以滿足自身的消費需要[10]。在對農業剩余勞動力細化分類的基礎上，費景漢和拉尼斯提出了工農勞動力轉移的三個歷史階段：邊際勞動生產率為零的農業人口向工業部門轉移；邊際產出不為零的農業人口向工業部門轉移，引起農產品價格上漲而導致工業部門的成本增加；在勞動力配置上，農業部門與工業部門產生競爭。

在古典主義框架下，劉易斯—費景漢—拉尼斯模型成為分析二元經濟的經典模型?；趯Υ四Ｐ偷呐蟹此迹瑔谈鲝堅谛鹿诺渲髁x的框架內探討工業和農業的發展問題。他認為農業部門不存在邊際勞動生產率等于零或小于零的剩余勞動，而農業剩余的存在會促使部分勞動力向工業部門轉移，勞動力轉移規模與農業剩余規模相關，即農業剩余是勞動力轉移的前提條件[11]。消費結構的變化則是促使勞動力從農村轉移到城市的重要因素，有限的糧食需求和日益擴大的工業品需求使農業人口逐步進入城市工業部門。

發展經濟學在研究城鄉關系時，預設了城鄉之間存在著天然差距，但經濟至上的解釋邏輯沒有透析城鄉差距的生成根源，也無法提供縮小城鄉差距的科學方案。在“二元經濟”模型中，其內在設想的良性循環是從“二元經濟”向“一元經濟”過渡，但在現實中，城鄉一元局面并未如理論預期般真正實現，相反城鄉差距呈擴大趨勢。

二戰后的德國在巴伐利亞州進行城鄉等值化實驗，通過土地整理、村莊革新等一系列政策來縮小城鄉差距，使“農村與城市生活不同類但等值”“在農村生活，并不代表可以降低生活質量”，使城鄉經濟平衡發展[12]。1961年，芒福德主張建立一種新的城鄉經濟體系，將分散的城市重新有機組合，在區域內部形成城鄉發展統一體，促進區域整體平衡發展[13]。麥基通過對亞洲地區的實證研究發現，城鄉之間存在著有別于西方城市化的一種獨特發展類型——Desakota[14]。隨著人口集聚和經濟社會活動的集中，在Desakota區域，農業與非農業活動高度混合，城市與鄉村的界限逐漸模糊，因此形成了一種城鄉功能重疊的組團式城鄉發展模式。沙里寧則主張通過調整城市布局結構來解決城市發展問題。他將人類活動分為經常的“日?；顒印焙筒唤洺５摹芭既换顒印?，遵循“日?；顒印奔胁贾煤汀芭既换顒印狈稚⒉贾玫脑瓌t，將城市功能進行有機疏散，實現城鄉功能的充分整合[15]。

如上言之，城鄉關系演變與社會生產力及生產關系的變革有著密切聯系，城鄉最終會在生產力高度發達之時走向統一和融合。城鄉共同體的西學探索在一定程度上反思了“城市中心主義”發展觀，政府和學界開始以一種整體性視角對城鄉統籌規劃。但上述城鄉關系分析將重心放在勞動分工、空間規劃、生產效率等方面，將經濟、空間、功能視為分析城鄉關系的核心要素，卻忽視了社會文化要素的作用。

二、找回“治理”：從經濟本位到社會共生的城鄉共同體

城鄉融合是全方位融合，包括生產要素、基礎設施、公共服務、社會治理諸方面，但經典城鄉融合理論在發展主義支配下，呈現出城市偏向和經濟至上的顯著特點，將注意力集中于經濟要素與功能維度，社會治理向度成為被“遺忘”的角落。我們需要將“治理”帶回城鄉關系分析的中心，以整體性協同視角去重新拓展城鄉發展之路，搭建城鄉共治共享的橋梁和紐帶，使城鄉關系走向共生共治。

(一)“社會治理”維度在城鄉融合中的缺席

長期以來，城鄉關系分析帶有明顯的城市偏向，一些研究者通過反思二元經濟范式，開始強調城鄉關系的整體性，意識到城鄉統籌規劃的重要意義。隨著城鄉關系討論的深入，城鄉融合思想開始占據城鄉關系分析的中心。從城鄉融合實踐維度看，經濟協同發展、空間合理規劃、資源和功能有效配置等措施長期成為主流話語，而城鄉社會生活的“配套”治理卻不同程度地被忽略了。

從經濟學、地理學和城市規劃學的視角來看，城鄉生產力高度發達和空間規劃布局合理是城鄉融合的決定性因素，因而上述分析側重于城鄉生產力的平衡性和空間布局的合理性。受到馬克思主義城鄉融合思想的影響，一些學者一方面將城鄉共同體視為未來城鄉關系的發展方向，另一方面卻用經濟決定論指導城鄉融合理論與實踐，即把提高鄉村生產力、更新技術設備和提高產能效率作為城鄉融合的中心議題。村民的日常生活本應是鄉村治理的重要命題，但生產本位的討論忽略了鄉村的生活本位特征[1]。因此，筆者將重新審視社會治理的價值使命，把構建城鄉治理共同體放到城鄉融合發展的關鍵位置。

物質導向和經濟中心的慣性思維的支配和延續，使實務界和理論界沒有將視線拓展至社會生活層面，沒有將“治理”置于城鄉融合框架的中心位置。甚至可以說，城鄉社會生活和觀念慣習的迥異沒有得到足夠的重視，導致城鄉共同體的理想圖景未能完全在社會場景中充分體現。城鄉融合是城鄉之間相互作用、彼此制約、普遍聯系的互動關系，是城鄉關系諸要素的合作共存。經濟協同發展和空間科學配置能夠直接展現城鄉融合的效果，但我們必須看到，城鄉融合發展是一項復雜的系統工程，需要適當引入社會治理維度的分析。城鄉融合不僅是經濟生產等工具理性要素的協同推進，更是社會生活等價值理性要素的調適革新。

從具體表現來看，發展主義主導下的城鄉經濟融合，是一種物質表象的形式融合：其一，片面地強調經濟的主導地位，假定只要城鄉生產力差距縮小，經濟發展同步，城鄉融合就會自然實現，在某種程度上忽視了城鄉互動的社會基礎。其二，一些學者認為城鄉融合的關鍵在于生產要素的融合，其他社會要素僅是生產融合的附屬物，而實際上，城鄉社會差異帶來治理邏輯分殊，導致城鄉關系在經濟一體化發展的同時，社會鴻溝凸顯。其三，雖然少數學者提倡城鄉協同治理，但基本是移植城市治理理念和模式，按照城市治理路徑來治理鄉村，忽略了鄉村治理的特殊性和自主性，導致所謂現代治理模式在鄉村社會的懸浮化乃至水土不服。

(二)以城鄉社會共治吸納全要素融合

從社會治理出發構建城鄉共同體，既是時代賦予的重要任務，也是社會轉型的大勢所趨，更是城鄉融合的必由之路。在城鄉融合的實踐探索中，城鄉的共同性和差異性逐漸被學者所關注。作為一種復雜系統的治理共同體，其在城鄉發展中的顯著特征便是承認差異、包容多樣，尊重城市和鄉村各自內生的社會異質屬性，用社會文化的多元視角替代經濟至上的單一維度[16]。

城鄉治理共同體倡導整體性治理，即以社會治理為紐帶，推動城鄉共建共治共享，實現城鄉“各美其美、美美與共”。治理共同體既是一種社會動員和居民參與架構，更是一種社會團結和共識凝聚機制。在治理共同體中，城鄉通過發動和聚合各類群體，共同參與鄉村振興和城鄉建設，增強城鄉關系的互動性和社會性，形成人人參與的共治圖景；通過團結不同利益主體，達成治理共識來增強城鄉公共性，實現人人盡責的共治理想。

在中國歷史語境中，城鄉共治的生成與變遷體現了國家在“現身”和“隱身”之間擺蕩、社會從微弱存在到快速成長的政治意涵[17]。在小農經濟社會中，城市在生存物資上依靠鄉村，鄉村在政權建設上輔助城市，二者聯系緊密。近代以來，國家陷入存亡危機，治理能力羸弱，買辦資本主義和外來帝國主義大肆掠奪鄉村資源，城鄉交流出現阻滯和中斷，傳統的城鄉共同體日漸式微。新中國建立后，在國家總體性調控下，城鄉互動發展加強，但城市化的突飛猛進使城市發展汲取鄉村資源、鄉村發展依賴城市輻射，在治理層面呈現二元分治局面。為了扭轉困局，黨和國家推出以城帶鄉、城鄉統籌的一系列舉措，國家“在場”愈加顯性化。黨的十八大以來，為了緩解城鄉矛盾，我國開始積極探索城鄉融合，重塑城鄉共同體，倡導多元社會力量參與，共同扶貧脫貧、振興鄉村。

面對日益復雜的利益格局和矛盾沖突，城鄉共同體的構建需要讓“治理”成為一種表達機制和參與載體，在社會中推動形成有序參與、民主協商、協同共治的生態，即在“治理吸納社會”[18]的場景中重塑城鄉關系。建設城鄉共同體，我們需要將“治理”植入城鄉互動過程，以城鄉協同共治來推動城鄉融合進程。推動城鄉協同共治，不是城市治理經驗向鄉村的簡單移植，不是依照城市治理路徑來治理鄉村，更不是以村社自治之名推動城鄉治理各行其道，而是城市與鄉村兩種治理形態從“對立分離”向“互補共生”轉化，推進新型城鎮化和鄉村振興的雙向共贏。

三、城鄉共治的中國傳統：“城鄉”作為一個治理單元

相較于西方，中國現代意義的商品經濟發展較晚，由此城鄉共同體傳統更加源遠流長。在西周，“國一般可以等同于城市，野則是由城邑和鄉村共同組成；分封到各處的卿大夫往往是以采邑為中心，統轄若干村落，形成一個城鄉共同體。”[19]悠久的共同體傳統使中國傳統城鄉關系呈現出城鄉間的一致性與連續性特征。它依靠政治上的皇權與紳權和文化上的禮治，即從上至下的雙軌政治和從下至上的“家”紐帶將城與鄉緊密地連結在一起，形成“城鄉”共治單元。

(一)“城鄉”作為一個治理單元

中國傳統的城鄉邊界是互滲的、城鄉關系是連續的，城鄉社會的內在邏輯高度整合。城與鄉不僅在人員、物資、生產生活等方面交流密切，更同屬于一個治理單位。正如馬克思所說：“亞細亞的歷史是城市和鄉村的一種無差別的統一”[20]，在以小農經濟為基礎的傳統社會中，中國城市與鄉村僅是封建社會結構一元化體系中的兩塊聚落而已。城鄉不僅在經濟結構上高度一元化，在政治制度和文化習俗方面也具有一致性，“直至十九世紀……尤其在社會文化方面，城鄉之間并沒有明顯的差異和鮮明的對照”[21]。就行政治理體系而言，城市與周圍的鄉村構成一個相對于中央的“地方”，鄉村和城市在中央集權體制下被歸為同一個治理單位[22]。

牟復禮認為，中國社會不像西方社會那樣城鄉之間存在尖銳的對立而是表現出連續性[23]。對這種連續統一體的城鄉關系，費孝通先生形象地描述為“相成相克”[22]。城鄉本是相關的一體，城鄉相互需要、相互補充。在小農經濟中，城市和鄉村“相成”的關鍵是“農工一體”的農家經營模式[24]，它也導致鄉村在政治上依附城市，而在經濟上制約城市(即“相克”)。

正如孟子所說：“無君子莫治野人，無野人莫養君子”，中國城鄉的內在延續性滋生了“相成相克”的嵌合關系。它脫胎于悠久的城鄉共同體傳統，也進一步鞏固了城鄉共治的穩定結構。在實踐中，傳統城鄉共治的本質特征是地方體系和城鄉體系的合二為一，整個國家是一個“城鄉社會”[25]的有機治理體系。與西歐城鄉分立的傳統不同，中國的城鄉關系始終處于一種“粘連狀態”。在郡縣制下，地方官僚和民間權威借助于地方管轄權，統籌城市和周圍鄉村，使城市領導、聚攏鄉村，鄉村臣服、供養城市。

(二)雙軌一體的城鄉共治制度

費孝通先生認為中國的封建社會權力構成一方面是自上而下的皇權，另一方面是自下而上的紳權和族權，二者互相作用，形成了“皇帝無為而天下治”的雙軌制治理模式[26]。雙軌制而“天下治”隱喻著城鄉共同體的關系結構，“城鄉”不僅構成一個完整的治理單元，而且在治理形態上，表面上的雙軌治理體系，其實質是一體的，它將官民、政社緊密地統合起來，使城鄉有機結合。所謂“皇權不下縣”是指以皇權為核心的官僚體系只延伸到縣一級，但“皇權不下縣”并不意味著皇權喪失了對縣以下社會的控制權。鄉村只在形式上游離于國家權力體系之外，實質上深受依附于皇權體系的紳權和族權的浸染、支配[27]。

在更為廣闊的社會生活中，官僚制與科舉制互相貫通，把國家治理觸角延伸至鄉村。科舉制將社會精英納入皇權的統治體系中，即便因科舉失利而無法進入正式官僚體系，但參與科舉考試而獲得功名的士紳在鄉村具有特殊影響力，并成為鄉村的實際統治者。作為國家代理人的士紳階層在城鄉交流過程中扮演著重要角色，使城鄉在政治、經濟和文化上來往密切。儒家的重農抑商傳統使官宦士紳重視土地，生活在城市的官宦士紳大多在鄉村占有一定的土地，這在客觀上強化了城市與鄉村的捆綁聯系。同時，士紳在政治上勾連城鄉，他們既與國家官僚體系聯系緊密，又在鄉村社會具有威望和動員能力。士紳使城鄉社會在上下分立的情況下能夠保持溝通。在文化習俗上，士紳是禮治的忠實捍衛者，強調城鄉倫理秩序的統一和日常遵循，“孝道”等倫理規范使城市與鄉村難以分離。

(三)“家”作為城鄉共治構型

作為中國城鄉關系的現實表征和理想狀態，共同體與“家”存在內在的一致性?！抖Y運》篇首描繪的“大同”之治就是對城鄉共同體愿景的憧憬。儒家以“親親”原則下的家庭共同體為模型，想象和描述了一個以“家”為譬喻的天下共同體[28]。從“家”出發來看城鄉共同體，城鄉是一個“撐開”了的家，其邊界是彈性伸縮的，構成了從小家到城鄉再到國最終到天下的一體化的治理秩序。儒教倫理以家為原型，將家延伸至其他社會空間和關系中，其他社會組織關系和人際關系都是家的擬制，以至整個社會在文化上的同構型[29]，中國古代的個體在社會交往中，逐漸形成以家為中心、以家為模型的人際網絡。家庭隱喻最終都落實于以家為原初形態的“共同體”的組成上[30]。在儒家倫理的影響下，個體對社會關系有一種“共同體”的想象，這種想象跨越城鄉并連接了諸要素，使城鄉共同體更加穩固。

從離土離鄉到落葉歸根構成了中國人的正統生活軌跡。通過家庭本位的文化作用，個體及其所擁有的社會資源在城鄉間持續流動，“家”成為城鄉共治的重要紐帶?！凹摇痹诒举|上是社會性的，由各種親屬網絡、朋友關系等來維持，個體與家族、宗族始終保持親密聯系。以科舉考試為例，個體往往難以承擔各種成本，因此參加科舉被視為一種家族或宗族的集體行動?？婆e成功者進入官僚體系，移居城市，同時也必須“回報”家族[31]，使城市資源流入鄉村。其晚年衣錦還鄉，退為鄉紳，建祠設學，為家鄉培育下一批科舉參加者。

20世紀90年代中期以后，中西部農民開始大規模涌入沿海地區打工，但進城務工的農民并不是單向地融入城市，而是鐘擺式地往返于城鄉之間[32]，進城打工與留鄉務農結合的“半工半耕”模式共同服務于家庭再生產的目標。如今，大量農民家庭從周邊農村涌入城市購置房產，但仍然維持著一種“城鄉兩棲”(包括“城鄉兩居”與“工農兼業”)的生計生活方式。農民在城鄉之間“往返穿梭”，將原本局限于村莊之內的整個家庭合在一起“過日子”的日常經驗“拓撲”至跨越村莊—城市的空間中，從而呈現出一種“撐開”在城鄉之間的家庭形態[33]。

在脫貧攻堅中，“家”提供了國家和農民“對接”的通道。國家以助民富民為手段，確立家庭經營的主體地位，幫助一個個“小家”實現溫飽小康；農民受到代表國家的駐村工作隊的真心幫扶，就會把國家當作“擴大的家”。國家扶持農民、“喚起”農民，立國為家，而農民也會由響應國家到熱愛國家，化家為國，這種“家國一體”關系是脫貧攻堅展現的國家與農民關系的獨特形態，也是振興鄉村、城鄉融合的關鍵動力之所在[34]。如此這般，以“家”為紐帶和構型的中國城鄉命運一直牢牢綁定在一起。

(四)小結

受現代化范式的影響，我們往往將城鄉關系處理為傳統與現代二元對立的關系，尤其是把城鄉治理的差異等同于進步與落后的差距。但在中國，鄉村與城市并非呈現為傳統與現代的兩端，而是構成了一個可以“縫合”起來的一體化的場域[33]。城鄉雙軌一體、“家—國—天下”貫通的治理智慧不僅擺脫了城市中心、物質主義的單一偏向，也超越了城—鄉、傳統—現代、內生—外發、官—民的二元分殊，使“城鄉”成為一個整合性的治理單元。正如新發展主義所反思的，如果我們關注到傳統與現代互動關系的復雜性，意識到某些傳統因素對現代化具有深層助力效果，那么我們就必須突破傳統與現代的兩分思維，在共同體格局中推動城鄉均衡發展[35]。發展社會學的新使命旨在城市和鄉村之間建立一種新的聯結方式，尋求鄉村的內發性發展因素，而治理共同體將成為城鄉聯結的包容性紐帶和參與性框架，實現“城鄉社會”有機團結和深度整合。

四、從治理手段到理想圖景：城鄉治理共同體的分合實踐

與發軔于西方的二元城鄉不同，在中國，“城鄉”從來都是一個社會治理的共同體，只是在不同歷史階段展現出迥異的實踐樣態。近代以來，商品經濟發展和現代城市崛起沖擊了傳統城鄉關系。新中國成立后，國家主導的城鄉政策從總體性城鄉關系(“一國兩策”)到經營性城鄉關系(技術治理)再到城鄉融合(“一核多元”)，映射出城鄉治理共同體從工具性手段向價值性理想的內蘊變遷。從歷史發展看，新中國城鄉關系演進歷程與馬克思主義城鄉關系理論路徑相一致，歷經了緊張—緩和—再緊張—再緩和的關系轉換[36]。

(一)總體性城鄉關系及分治邏輯

在計劃經濟時期，為了實現“傳統農業社會”向“先進工業國”的轉變，我國將優先發展重工業作為國家戰略任務。以“工農業產品價格剪刀差”的方式為工業發展積累資本，以城鄉二元戶籍制度和統購統銷政策將農村勞動力限定在農業生產領域，將農村限定為農產品供應地。“以農助工、以鄉養城”舉措確保了工業的優先發展，卻阻斷了城鄉要素的交流。農村人民公社制度將鄉村納入統一的國家管理體系，并同城市區隔開來，政府管理制度替代了傳統鄉村規則。城鄉在基本公共服務、公共事務參與上彼此分離，城鄉治理開始呈現出制度性失衡。

城鄉分離是改革開放前城鄉關系的主要特征，二元分治成為城鄉治理的基本輪廓。此階段，在“總體性支配”下，國家直接壟斷大部分社會資源[37]，動員和組織能力十分強大，尤其在基層社會中，強有力的行政化整合代替了社會整合。國家通過城市的單位和農村的人民公社等總體性組織的行政干預，直接控制了城鄉資源的生產分配，使整個社會生活幾乎完全依靠國家驅動，把個體都置于權力依附體系之中。在此背景下，城鄉發展高度依賴國家調控，城鄉要素、資源難以自由流動。總之，國家對城鄉采取了不同發展策略，但城鄉依舊聯系緊密，城市發展依賴農村支持。

改革開放是我國城鄉關系變化的重要節點。鄉村率先通過改革確立了新的生產形式，實行自主經營、自負盈虧的家庭聯產承包責任制，極大地調動了農民生產的積極性。改革開放初期，鄉村生產力水平迅速上升，城鄉居民收入水平差距趨于縮小，鄉村剩余勞動力開始自由流動。但小塊田地的分散經營使村集體的凝聚力逐漸式微，鄉村治理逐漸邊緣化。

為了理順城鄉治理關系，1983年起我國實行“鄉政村治”的基層治理新體制，在鄉鎮建立鄉政府，在鄉村設立基層群眾性自治組織——村民委員會，負責維持農村社會治安、組織農民開展農田水利建設等工作。村(居)民自治是一種內生治理方式，雖然給予城市和鄉村一定的自主空間，使農民通過選舉等方式獲得村治話語權，但沒有觸及城鄉分治結構。1984年，《中共中央關于經濟體制改革的決定》明確提出，要發展有計劃的商品經濟，擴大市場調節。隨著經濟體制由計劃經濟向市場經濟過渡，改革重心從農村轉向城市，城鄉聯系趨于密切，但基本是農村向城市的單向流動，城鄉差距在改革初期短暫縮小后，又急劇拉大。與此同時，家庭聯產承包責任制的經濟增長效果也出現邊際遞減的趨勢，進一步加劇了鄉村的弱勢地位。

(二)經營性城鄉關系與技術治理

城市經濟的擴張吸引了大批農民進入城市，鄉村精英不斷流失，鄉村各類社會問題逐漸顯現。20世紀90年代后，村莊空心化、疏離化、老齡化等問題愈發嚴峻，城鄉分治的后果逐漸體現在鄉村社會生活的諸領域，鄉村治理秩序面臨著解體風險。從整體來看，鄉村的過度衰敗必然限制城市乃至國家的持續發展。為了應對城鄉鴻溝、村治不彰，2002年中共十六大首次提出統籌城鄉發展。為緩解城鄉關系張力，減輕農民負擔，我國推行農村稅費改革，意味著國家從鄉村汲取資源進入反哺鄉村發展的新階段。在此階段，中央通過政策支持、財政補貼等手段大力建設“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農村。2007年，建立以工促農、以城帶鄉長效機制，形成城鄉經濟社會一體化發展，成為城鄉統籌新目標。

稅費改革后，中央政府將財權重新集中，同時針對基層的專項治理任務配備相應財政資源，進行自上而下的轉移支付，形成項目化運作。項目制作為一種財政資源再分配的治理技術，在城鄉統籌中發揮著重要作用。國家通過項目的轉移支付加大對農業、農村的資金投入，城市反哺、支持、帶動鄉村也是通過項目下鄉、資本下鄉實現的。項目經過國家部門的“發包機制”和地方政府的“打包機制”，最后進入城鄉結構的末梢——村莊[38]，是從上至下的城鄉經營機制，勾連著城市與鄉村在權力、資源、治理層面的關系，而政府經營城鄉的資源由糧食、稅收轉向了土地[39]。隨著國家普遍采取項目形式進行農村公共物品供給，下鄉項目愈發專門化、標準化，在目標責任與量化考核雙重約束下，鄉村公共服務供給正在變成以項目評估和項目管理為核心的治理體制[40]。

國家專項轉移支付的項目下鄉，或許可以看作國家權力回歸基層村社的一個標志性舉措。一方面，項目帶來的資源下沉，意味著國家權力再嵌入，強化了縣鄉對村級組織的控制，自上而下的公共規則滲透鄉村社會，在促進鄉村權力運行規范化的同時造成鄉村治理“懸浮化”[41]。換言之，資源下鄉與權力下沉有時不會激發鄉村治理的內生動力，反而導致外部資源和治理技術脫嵌于鄉村治理過程，一些展示性“新農村建設”項目將城市治理模式全盤輸入鄉村，造成鄉村原有治理秩序的失靈。另一方面，項目化的新農村建設是一場外部動員的農村現代化跟進運動，是為了防止由于農村落后而帶來城市化進程受阻[42]。因此新農村建設帶有明顯的城市偏向性，在項目推進中常常出現“官動民不動”的現象[43]。

(三)城鄉融合與“一核多元”治理格局

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央站在全局和戰略的高度，在調整工農關系、統籌推動城鄉均衡發展、推進新型城鎮化等方面，推出了一整套改革措施，著力解決城鄉要素流動不順暢、基礎設施不聯通、公共資源配置不合理等問題。黨的十九大報告指出：“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化”，正式把我國城鄉關系從統籌發展、一體化發展推進到融合發展階段[44]。

從“推進國家治理體系和治理能力現代化”的提出，到“打造共建共治共享的社會治理格局”，再到“完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”，體現了黨領導下的多元參與、共同治理、重心下移的理念變革和話語轉向[45]。“社會治理共同體”囊括了城市和鄉村兩大發展場域，以共治話語消弭人們對城鄉差距的刻板印象。國家從管理到治理，接納多元主體進入城鄉治理場景，共同參與化解基層問題、回應居民需求。城鄉共治是“社會治理共同體”話語在城鄉基層的具體實踐，面對日益松散的社會聯系、匱乏的社會資本和稀缺的公共意識，構建城鄉治理共同體本質上契合了國家治理與社會治理的共同需求，既加強國家政權滲透基層，有效提高社會質量和治理效能，又打造“一核多元”式治理結構，在黨、政、社、企聯動中實現國家治理社會的目標。

一方面消除戶籍制度在內的一系列二元制度安排，推進了農村基礎設施改善和城鄉基本公共服務均等化。在環境治理方面，把改善農村人居環境作為鄉村建設的重要內容，實施農村“四治”和“三清一改”；在村民自治方面，加強自治組織規范化建設，豐富村民議事協商渠道；在社會組織方面，探索以政府購買服務等方式，支持農村社會工作和志愿服務發展；在鄉村文化層面，加強基層文化產品供給、文化陣地建設、文化活動開展和文化人才培養。另一方面，將作為城鄉融合過渡地帶的“縣域”放在重要位置，促進社會治理和服務重心向基層下移，推進法治鄉村、平安鄉村建設。此外，為了充分發揮數字技術在緩解城鄉發展不平衡、農村發展不充分等方面的重要作用，加速數字技術與城鄉治理的深度融合，彌合城鄉數字鴻溝，國家提出“建設智慧城市和數字鄉村”“以數字化助推城鄉發展和治理模式創新”。

五、融合共治中的城鄉邊界與鄉村命運

我們在探索城鄉融合治理的實踐中是否會使城鄉關系和鄉村治理陷入新的泥淖之中？城鄉共治的價值指向是城鄉善治，但城鄉治理互動越頻繁，權力、資本和數字的下鄉之路就越通暢，這是否會對農民和鄉村造成負面影響？我們的顧慮在于現代要素下鄉在可能瓦解鄉村傳統治理智慧的同時，也使村莊日益受制于權力干預和資本殖民，喪失以往的自主色彩和保護機制。

(一)共治與自治：警惕鄉村建設成為城市治理“鏡像”

城鄉治理共同體雖然脫胎于國家政策文本和政治話語表達，但其從抽象治理理念轉向具體實踐經驗的過程，實際上是城鄉統籌發展規劃、資源分配、權力下沉、公共服務等諸多實體要素和技術手段在基層落地的過程。具體到城鄉治理領域，就是要把黨委領導、政府主導、居民參與、社會調節、市場服務等“一核多元”主體引入城鄉社區或村落，打造更具復雜性、參與性的治理結構。但長期以來，城鄉一體化治理常常流于現代效率主義的城市治理模式的進一步復制和推廣，即在“市域治理”和“村落治理”二維框架下，將現代治理技術和經驗直接在鄉村推而廣之，嵌入鄉村社會。居高臨下、外部植入的治理結構難以與原有鄉村社會基礎相契合，它不僅沒有提高鄉村治理水平，反而破壞了鄉村治理秩序，使鄉村治理逐漸同村落空間形態、親族關系網絡、村規民約舊俗等鄉土社會結構相剝離，和城市趨同，成為城市治理觸角的延伸和末端。

上述鄉村治理層面的“離土進城”癥候越來越多地表現在地方實踐中，城鄉共治的運作過程約同于國家權力下鄉的過程[46]。在鄉村治理中，村組織越來越多地受到來自條塊的約束，越來越變成了行政系統的末梢，越來越依賴于外部的資源輸入和規則指導。城鄉共治在一定程度上瓦解了村組織的代理人身份，使城市與鄉村直接面對面互動。村組織越來越按上級規范和程序進行形式治理，村干部越來越成為治理流程的“工具”。由上至下的權力和規則進入鄉村，村組織被權力與規則雙重捆綁，鄉村自治的主體性難以彰顯。鄉村治理空間將會萎縮，可能會出現看起來十分標準規范、實際上脫離當地生活的“高端形式主義”，鄉村治理從此陷入空轉與內卷化。

正如安東尼·柯亨所言，最好不要把共同體予以實體化，不要將之視為基于特定地域場景的社會互動網絡，而要更多地關注共同體對于人們生活的意義以及自我認同的生成[47]。鄉村治理經驗和智慧本身屬于鄉村的在地性知識和實踐性慣習，其作為一種根植于瑣碎日常生活的結構化力量保留至今，表征著村民的道德認同和集體想象。因此，城鄉治理共同體在接納更多治理主體進入基層治理場域時，必須給予基層農村適當的自主空間和自由資源，在追求城鄉共治的同時賦予和留足鄉村自治權利。目前，城鄉數字鴻溝拉大、技術壁壘固化等問題依然較為普遍，鄉村相較于城市明顯處于弱勢地位，從城市向鄉村轉移治理經驗具有“援助”和“幫扶”的道德意涵。但一味移植城市治理先進經驗，只會使鄉村成為治理技術的試驗場。因此，我們必須明確權力、資本和社會力量在鄉村建設中的運作范圍，為它們下鄉設立準入門檻，維護村治的內生性空間和農民的自為性權利。

(二)動與不動：“鄉村運動而鄉村不動”的反向思考

20世紀二三十年代，為了挽救國家和民族危亡，以梁漱溟先生為代表的社會精英從經濟凋敝、社會解組、文化失調的鄉村著手，投身鄉村建設運動。從梁公“文字下鄉”始，到新中國成立后，“教育下鄉”“文化科技衛生‘三下鄉’”“送法下鄉”等此起彼伏，再到新世紀“項目下鄉”“資本下鄉”“數字下鄉”等連綿不絕，可以說，百年鄉建有著明顯的精英主義和外部植入色彩，始終圍繞著如何推動鄉村和農民“動起來”這一主題展開。政治權威和知識精英從外部給鄉村注入各種現代因子，推動鄉村轉型、農民致富，然而外部導入的進步因子、項目資源、發展手段與農村原有的社會基礎不匹配，導致以城市文明為參照的農村建設缺乏內生動力，忽視了村民的真實意愿和樸素需求。無數農民被裹挾進這場歷久綿長的歷史風潮，但各地鄉村建設實驗總會遭遇“鄉村運動而鄉村不動”的“梁漱溟之惑”[48]。

正是“鄉村不動”的世紀困惑，鄉村建設者們迫切將“動”作為鄉建的實踐目標，陷入發展優先、效率至上的急功近利誤區。他們把農民當作小生產的眷戀者，視為保守、封閉、落后的代名詞，試圖徹底教化之、改造之，然而農業的本質、農村的價值、農民的存在，不僅體現在維護國家糧食安全、社會長治久安的經濟屬性和工具理性，更是文化傳承、生態屏障、集體記憶的社會空間載體。諸如農耕文化、鄉土手藝、田園景觀、節日習俗、民間信仰等文化形式不僅凝結了先人的生存智慧和自然的美學思想，而且反映著廣大村民的心理訴求和精神依托[49]。它們最需要的是發自內心的尊重和靜靜的守護，任何越俎代庖而“動”之，把本來的主人變成看客的做法，都將陷入失敗。

我們要用“動是不動、不動是動”的辯證思維看待城鄉融合治理中的鄉村姿態。一方面，鄉村建設只有從保護村落開始，才能避免一味求“動”的建設性破壞，此謂“動是不動”。鄉村文化的活現和傳承混溶雜糅在村居聚落空間、農業生產方式、日常生活世界，如果失去了村落民居、大地田園的空間承載，剝離了土味生活、親族鄰里的涵養積蓄，喪失了種養結合的農業生產方式，再優秀的傳統文化也會成為“展品”和“紀念品”。另一方面，認同和尊重鄉土文化的特色和優長，是城鄉社會有別而共治共享、文化相通而各美其美的前提，此謂“不動是動”。城鄉社會文化的多樣性要貫穿在城鄉共治框架之中，賦予城鄉治理共同體更多的公共性，使鄉村成為中華農耕文明的“涵養池”和“保育園”。我們只有把“動”與“不動”的選擇權利還給農民，不以城市尺度和經濟標準衡量鄉村價值，“看得見山、望得見水、記得住鄉愁”的美好畫卷才能真正展現在城鄉居民面前。

(三)融合與邊界：城鄉二元結構的保護功能及城鄉界線再造

長期以來，城鄉二元結構被視為阻礙城鄉發展的體制因素，但從另一個側面看，城鄉二元結構為城市、鄉村和農民提供了一種道義保護機制。從工業化初期的以鄉養城、農業支持工業，到工業化成熟后的以城帶鄉、工業反哺農業，中國式城鄉關系充滿家庭內部互助的倫理道義色彩，這也是城鄉二元制度衍生出的道德義務。城鄉共治的目標之一是破除城鄉二元體制，相應地，二元體制“發生著西方人士所不易理解的社會保險的巨大力量”[50]也被瓦解。20世紀90年代，面對民工潮興起的破壞性隱憂，費孝通先生看到了“有家可回”的支持穩定作用：“他們(民工)得到工資后除了生活必需的開銷之外，定期的寄回家去，過年過節有可能的就回家去待上幾天。如果城市里找不到工，如果停工了他們有家可回。有工做，心里踏實，工停了也不用著慌?！盵50]對鄉村社會而言，城鄉二元制度發揮雙重保護功能，即允許農民自由進城也能自由返鄉，在市場社會已成洪流之時，為資本下鄉設置要素流動的保護性壁壘[51]。

雖然城鄉共治將為農民進城、資本下鄉提供更加便捷的通道，但在城鄉現行制度下，保留戶籍、承包地、宅基地等返鄉權利給了農民最大的主動性，使農民在城市化進程中可以主動地選擇機會并把握命運，哪怕進城失敗也有一條返鄉退路，在客觀上規避了農民入市的風險。同時，它也為工商資本向農村流動提供必要的限制性規則，在一定程度上限制了資本的作用范圍，使鄉村免遭資本的全面剝削，尤其是避免資本的“外來性”對通行于鄉村的各種社會關系、倫理關系乃至于隱藏于其下的“本土性”社會結構的破壞[52]。

總之，城鄉融合要在“城鄉有別”中明確城鄉價值和功能定位。當下諸多地方實踐中，城鄉邊界模糊、空間重合甚至同化可能引發“村將不村”的危機。德國城鄉生活“不同類但等值”的思想啟示我們，在城鄉治理共同體中，城鄉共治與城鄉界線同等重要。城鄉價值等同是共治的起點也是最終歸宿，城鄉共治的前提是為農民賦權，為鄉村賦能，賦予鄉村守護特色、自主發展的能力，而不是簡單地將農村城市化，避免工業文明病在鄉村流行。在城鄉融合發展進程中，我們只有繼續“摸著農村里有家可歸的石頭渡工業現代化的河”[50]，才能最終建立“各美其美，美美與共”的中國式城鄉關系。