從體系構建到效能釋放：廉政制度建設的演進邏輯
——基于新時代十年廉政制度建設的回顧與前瞻

陳 朋

(江蘇省社會科學院 廉政與治理研究中心，南京 210004)

在現代政治生活中，政黨政治是一種常態化現象，以至于人們常說政黨名副其實地成為一個國家的權力中心。因此，人們逐漸形成了這樣一種共識：“要使一個國家的政治系統有效運轉，就必須有一個政治權力中心。這種政治中心地位決定了，政黨對一個國家的民主政治發展具有至關重要的作用。”[1]對于當代中國而言，中國共產黨既是執政黨也是領導黨，這種特殊地位就決定了中國共產黨要不斷加強自身廉政建設，以確保肌體健康進而適應時代發展要求。廉政建設是一項復雜的系統工程，既要治標也要治本；制度是一種行為規范，在政治生活中帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。從這個意義上講，廉政制度建設既是一種內在訴求也是一種鮮明導向，蘊含著執政黨走出治亂興衰“歷史周期率”的客觀需要。

黨的二十大報告全面梳理了十年來黨和國家事業發生的歷史性變革和取得的歷史性成就。其中，包含廉政制度建設在內的管黨治黨實踐是重要內容。全面深入回顧十年來的廉政制度建設歷程可見，注重體系構造是黨的十八大以來廉政制度建設的突出亮點。浸潤在全面從嚴治黨的宏大背景下，廉政制度建設穩步有序推進，不僅充分彰顯制度優勢，而且釋放出強大的治理效能。

一、廉政制度建設：馬克思主義政黨走出治亂興衰“歷史周期率”的內在要求

崇尚長治久安是任何一個成熟型執政黨都力求實現的目標，然而，腐敗的魔咒和治亂興衰的周期率又是潛在威脅，一些政權甚至在腐敗的深淵以及隨之而起的民怨中走向滅亡。因此，加強廉政建設、有效治理腐敗，便成為一個執政黨的必然選擇。可以說，注重廉政建設是一個成熟型執政黨的內在要求，也是其維持長期執政地位的有力保障。基于此，黨的二十大報告向全黨發出警醒：“我們黨作為世界上最大的馬克思主義執政黨，要始終贏得人民擁護、鞏固長期執政地位，必須時刻保持解決大黨獨有難題的清醒和堅定。”[2]

然而，廉政建設是一項復雜的系統工程，不是權宜之計，其有效性的發揮直接關聯于制度建設成效。換言之，能不能上升到制度層面，能不能尋求有效的制度支撐，將直接決定廉政建設的成敗。因此，一些胸懷遠大理想的執政黨大多傾向于從制度層面推進廉政建設。從一般層面看，制度本身是一種行為規范，其主要功能是通過設計一些規則，以減少人們行為的不確定性，進而促進個人行為與社會秩序建構的要求之間保持一致性。正如哈耶克所言，“人的社會生活……之所以可能，乃是因為個體依照某些規則行事……人不僅是一種追求目的的動物，而且還是一種遵循規則的動物”[3]。這種規則就是制度，它能促使人們遵守規律而行動，在實現自我調適與維護公共利益中尋找平衡。其實，還有一種層面的制度，那就是作為一種“共享理念”的制度。同一般層面的制度相比，這個層面的制度并不是以顯性規則來呈現，而是存在于人們的認知系統之中。當人們相信它具有某種特定功能時，它就起作用；反之，就難以發揮作用。但是，無論是哪個層面的制度，都是以解決現實問題、提高效率和建構秩序為目標的。

既然制度具有如此重要的作用，那么在廉政建設過程中，任何一個成熟型的執政黨都會將制度建設擺在突出位置。從理論層面看，制度建設是減少腐敗、提升廉政效能的重要支撐。如前所述，腐敗在本質上是權力的異化。因此，任何一個立基于人民的執政黨都會努力遏制附著在自身肌體之上的腐敗毒瘤。遏制腐敗的方式有很多，如通過階段性的集中懲治、嚴厲問責等，但最重要的方式還是制度反腐，作為一種行為規范，制度能夠減少人們行為的不確定性。對于腐敗治理而言，同樣如此。制度建設不會讓其因人而異、隨時變動，而會一直沿著可持續性的思路向前推進。諸多經驗表明，現代國家廉政制度體系保證了國家政權在預防和懲治腐敗方面的長期有效性，不至于由廉到腐而陷于治亂興替循環的周期率之中[4]。其實，對中國而言，從制度層面推進廉政建設不僅僅是一般意義上的懲治腐敗，實際上還蘊含著深刻的政治發展訴求，其根本目的在于探尋適合自身實際的廉政治理及政治發展道路。這就意味著，要超越傳統的工具性思路，不能把廉政建設僅僅作為服務經濟社會發展、維護社會穩定的一種手段，而應該上升到關系黨的生死存亡和政治發展的高度。這就是廉政建設必須尋求制度建構的深層邏輯。

從實踐層面看，制度建設是一個政權保持廉政狀態的應有“配置”。這可以從近現代民主國家成長發展歷程中作出窺探。回顧歷史可以發現，在第一波和第二波民主化浪潮中成長起來的國家，不僅經歷了民主政治的發展，而且逐漸建立了總體上適應社會發展需求的廉政制度體系。反貪污機構、審計機關、法院等廉政機構不斷建立，法治、自我約束等核心規則普遍確立，權力監督制約機制高效運轉。這些因素綜合在一起，使得這些國家的廉政建設成效日漸凸顯。

相比之下，在20世紀80年代以來第三波民主化浪潮中出現的新興民主國家，雖然實現了民主選舉的突破，但是分權制衡原則尚未真正建立，新聞輿論監督的作用遠未充分發揮，從而導致這些國家的廉政績效較差。何增科等人研究發現，“有無建立現代國家廉政制度體系與廉政建設的成效有著密切的關系。一國現代國家廉政制度體系愈完備有效，其清廉程度愈高并能長期保持”[4]。中國近年來的廉政建設實踐更是鮮明地體現了這一點。

改革開放40多年特別是黨的十八大以來，腐敗治理方面的主要成就不僅體現在強力推進的反腐敗斗爭及其所取得的反腐敗“成績單”上，而且表現為廉政制度體系的不斷健全完善。“把權力關進制度的籠子里”等制度理念的凸顯、《中國共產黨黨內法規制定條例》等黨內法規的出臺以及規范性文件的集中清理等，讓廉政制度建設形成了完整回路，為腐敗治理提供了必要的制度支撐，進而彰顯出顯著成效。

當然，這里所談的制度建設不是僅指制度的機械組合，而是指制度體系的有機耦合。因為，廉政制度建設不只是某一項或某幾項制度的拼接，更不是各種制度文本的簡單拼置，而是具有一定內在邏輯關系的體系構造。其核心要義在于諸多單個制度規范之間精巧且系統的結合，進而從整體上形成結構化的制度安排。從廉政制度建設內在規律看，它固然要以單個制度為基礎，但只有形成體系性構造，才能最大限度發揮優勢。這就意味著，要用系統性思維來研究廉政制度體系，而不能以單個制度論制度。實踐證明，黨的十八大以來，著力構建健全完善的制度體系是廉政制度建設的重點和突出亮點。對此，黨的二十大報告在回顧十年來管黨治黨突出成就時也給予了充分肯定，并明確要求“落實新時代黨的建設總要求，以黨的政治建設統領黨的建設各項工作，堅持思想建黨與制度治黨同向發力”[2]。

二、注重體系構造：十年來廉政制度建設的突出成效

廉政制度建設的主要目標是促進政治發展，維護和鞏固執政地位，而要實現這一目標就需要各大要素給予有力支撐。這些要素既包括基礎性制度，也包括必要的體制機制。實際上，這也符合制度體系建設的基本要求。因為，就一般意義而言，任何一個制度體系大多包含制度、體制和機制三大層面。正如此，人們常說，要對一個制度體系作出科學合理的分析，就應該從這三大層面著手。

就這三者而言，它們是一個有機統一體。從所處層級看，制度處于宏觀層面，屬于基礎性內容；體制位于中觀層面，屬于重要內容；機制位于微觀層面，具有操作性。從內容與形式的角度看，制度是內容，體制是形式。制度的屬性決定著體制，并影響體制的空間架構及其建構路徑。因此，體制成為制度的具體呈現形式和人們觀察制度形態及結構的重要參照。但是，體制并非被動應付的，而具有一定程度的能動性、相對獨立性和可變性。這些特性從深層次影響著制度效能的發揮：如果體制的更新速度跟得上制度結構的變化，那么就會促進制度的發展。反之，就會阻礙制度體系的發展及體制自身的演進。相比居于基礎層面的制度和中觀層面的體制，機制更具微觀意義和現實可操作性，它既體現制度和體制，又包含其中。因此，人們在日常生活中感知更為直接的要素就是機制。梳理總結黨的十八大以來廉政制度體系建設實踐可見，其基本思路就是沿著“制度—體制—機制”三大層面有序推進。

1.制度層面：構筑基礎支撐要素

廉政制度體系建設首先需要構筑一定的基礎支撐要素，否則就是空中樓閣。因此，黨的十八大以來廉政制度體系建設的實踐始終把廉政制度基礎要素作為重中之重，這集中體現在兩個方面。

其一，健全完善廉政法律制度。例如，《中華人民共和國刑法》中有關貪污犯罪的條款，在2015年8月、2017年11月先后通過了2個修正案，對貪污賄賂罪的問題作出了界定。2016 年 3 月頒布的《關于辦理貪污賄賂刑事案件適用法律若干問題的解釋》，也規定了“數額較大”“數額巨大”“數額特別巨大”以及“行賄罪情節嚴重、特別嚴重”等多個具體量刑尺度。這就從法律、法規、規章、司法解釋等角度對廉政制度體系中的基礎性要素作了詳細規定，為廉政制度體系建設奠定了良好基礎。

其二，調整、規范黨內法規。根據《中國共產黨黨內法規制定條例》的有關規定：黨內法規是黨的中央組織以及中央紀律監察委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的規范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規章制度的總稱。作為世界第一大黨和執政黨，中國共產黨始終把黨內法規作為廉政制度體系的必要內容，黨的十八大以來廉政制度體系建設的最顯著特征就是不斷調整、規范黨內法規。2012年，中央啟動了黨的歷史上第一次大規模黨內法規清理篩查工作，“經過認真梳理，在1178件中央黨內法規中，322件被廢止，369件被宣布失效，二者共占58.7%，繼續實施的有487件，其中42件仍需適時修改。這不僅是繼承以往制度建設的優良傳統，而且是以發展的眼光對待黨內法規體系建設”[5]。2013年11月，中央發布了《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要(2013—2017年)》；2018年2月，中央印發了《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃(2018—2022年)》；2014年10月，黨的十八屆四中全會提出了“形成完善的黨內法規體系”的戰略任務。在這些頂層設計的推動下，《關于黨內政治生活的若干準則》《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨廉潔自律準則》《中國共產黨巡視工作條例》《中國共產黨問責條例》《中國共產黨黨內監督條例》等相繼得到修訂完善。對于制度要素層面的建設，2021年7月，中央辦公廳法規局署名刊發的《中國共產黨黨內法規體系》文章將之概括為：“黨內法規制定力度之大、出臺數量之多、制度權威之高、治理效能之好都前所未有，黨的制度建設取得歷史性成就。”[6]

2.體制層面：著力推進紀檢監察體制改革

在廉政制度體系的結構中，紀檢監察體制是一個重要元素，黨的十八大以來，中央對紀檢監察體制作出了創新探索。2016年1月2日召開的十八屆中央紀委六次全會，著眼于全面從嚴治黨的新要求，強調健全完善國家監察體系架構，形成全覆蓋的國家監察體系。這被人們看作是紀檢監察體制改革的前奏。10個月之后，中辦印發了《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》，決定在北京、山西、浙江3省(市)推行監察體制改革。按照其總體設計，從領導體制層面看，各級紀委監委不斷完善紀檢監察工作雙重領導體制，特別是監督檢查、審查調查等關鍵環節，加強上級紀委監委對下級紀委監委、派出機關對派駐機構的領導；從監督體系層面看，紀律監督、監察監督、派駐監督、巡視監督“四項監督”的關聯性、互動性明顯增強，在懲治腐敗的決策部署指揮、廉政資源力量整合等方面更加協同，上下貫通、左右銜接、內外聯動的“一盤棋”監督格局逐漸顯現；從組織架構層面看，監察體制改革不是簡單的人員轉隸、機構整合，而是對監督權力重新進行科學配置、合理調適。例如，在檢察院和監委的關系問題上，檢察院依然負責職務犯罪的批捕和公訴，監委主要負責職務犯罪的偵查。這就從根本上厘清了兩者的職責，讓檢察院能更好地發揮訴訟監督功能。在紀委與監委的關系上亦體現出分工協作的特點，紀委主要負責“四種形態”中的前三種形態，監委負責第四種形態。這些探索都是通過對體制層面的構成要素進行合理配置，進而為廉政制度體系建設提供支撐。

實踐證明，紀檢監察體制改革的主要出發點是力求對所有公權力和公職人員實現監督全覆蓋，并提升有效性。因此，它不僅是廉政制度體系建設中的體制革新，而且是一項事關重大的政治體制改革。

3.機制層面：形成廉政制度體系建設合力

與制度、體制相對應，機制對于廉政制度體系建設更為直接。黨的十八大以來，廉政制度體系建設在機制層面快速推進，并呈現多領域突破的良好態勢。其中，巡視監督、派駐監督、執紀問責三大機制極為顯著。

其一，巡視巡察的“利劍”作用明顯。巡視巡察是腐敗治理的重大舉措，也是廉政制度建設的戰略性安排。作為一種重要機制，巡視巡察能把自上而下的監督權威貫穿于廉政建設之中。正如黨的十九大報告在總結管黨治黨經驗時指出，要“深化政治巡視，堅持發現問題、形成震懾不動搖，建立巡視巡察上下聯動的監督網”[7]。由于巡視巡察具有自上而下的監督權威，它在腐敗治理中充分彰顯出強大效能，因而被廣泛應用。以巡視為例，黨的十九大以來，黨中央已經開展兩輪巡視，共計巡視了65個黨組織。各省區市和中央單位黨委(黨組)對200個市、1040個縣、1416家企事業單位黨組織開展巡視。諸多數據表明，一些大案要案都是通過巡視發現的問題線索。近年來市縣巡察也在穩步推進，通過巡察隱藏在群眾身邊的腐敗問題和不正之風，被及時發現并得到有力懲處。

其二，派駐發揮常態化監督作用。如果說巡視巡察體現的是自上而下的監督權威，那么派駐體現的則是監督的常態化優勢。也就是說，“派”的權威和“駐”的優勢都得到了體現。黨的十八大以來，中央在派駐監督方面作出了諸多積極探索。其中，較為突出的是實行綜合派駐監督和單一派駐監督。簡而言之，綜合派駐監督就是紀檢監察機關根據監督對象的性質及職能范疇，按照職責相近的原則由一個紀檢監察組對有關單位同步實行綜合性監督。單一派駐就是紀檢監察機關對某一個單位單獨實施監督。從實踐看，無論是綜合派駐監督還是單一派駐監督，其監督效能都得到充分激發。各派駐機構向著職能更加優化、權責更加明確、作用方式更加協同、監督更加有力、運行更加高效的目標邁出新步伐。

其三，問責機制的應用更加突出。現代政治是一種責任政治。在政治學語境中，問責通常被看作是現代政黨治理的常態要素。甚至有人說，“建立一個對人民負責的政府是現代國家治理的核心問題”[8]。因此，問責幾乎涉及現代政黨治理的所有領域。在廉政制度體系建設中，問責機制之所以被需要，是因為它是權力監督制約的核心要素。在一定意義上，問責機制是否健全完善，直接映射出廉政制度體系建設的效能。因此，黨的十八大以來，黨中央非常注重問責機制建設。《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨問責條例》等制度文本的修訂，都是著眼于問責機制的健全完善。制度規章的不斷健全，推動了實踐層面的問責機制應用。僅2021年，全國共問責黨組織4474個，黨員干部、監察對象5.5萬人。其中，較為典型的是，云南昆明滇池旅游度假區銘真高爾夫球場整改不力以及沿湖違規違法建設、廣州市大規模遷移砍伐城市樹木、中國石油集團新疆油田公司違建別墅等受到嚴肅追責問責。

三、依托體系構建釋放制度優勢：十年來廉政制度建設的鮮明特質

黨的十八大以來，廉政制度建設不僅僅構建了科學合理的制度體系，而且從價值取向、運行執行和根本保障三大層面彰顯出鮮明的制度優勢，進而著力提升廉政制度效能、促進政治發展。因此，在深入分析其制度體系之后，還應洞察隱藏其間的制度優勢。

1.價值取向優勢

任何一種制度都蘊藏著一定的價值取向，這種價值取向從深層次決定著制度建構的方向、原則和目的歸宿。著眼于鞏固政黨地位、促進政治發展的廉政制度體系建設，同樣有著清晰的價值取向。由于其建構主體是中國共產黨，這就決定了其價值取向與中國共產黨的根本立場和價值取向密切相關。作為馬克思主義政黨，中國共產黨來源于人民、植根于人民、服務于人民，始終把人民群眾作為執政活動及行動實踐的源頭活水。之所以立基于人民，是因為“一個國家的力量在于群眾的覺悟。只有當群眾知道一切，能判斷一切，并自覺地從事一切的時候，國家才有力量”[9]。中國共產黨更是秉持一個樸素的道理，那就是“只有相信人民的人，只有投入生氣勃勃的人民創造力泉源中去的人，才能獲得勝利并始終保持政權”[10]。可以說，人民立場是中國共產黨的根本政治立場，也是區別于其他政黨的主要標志。根基于人民的執政黨，在構建廉政制度體系時必然會把人民牢牢鐫刻在旗幟之上，始終堅持為民執政。這正是黨的十八大以來廉政制度體系建設堅持以人民為中心的深層邏輯。習近平總書記在十八屆中央政治局第五次集體學習時提出：“一個政黨，一個政權，其前途和命運最終取決于人心向背。我們必須下最大力氣解決好消極腐敗問題，確保黨始終同人民心連心、同呼吸、共命運。”[11]6在十八屆中央紀委五次全會上，習近平總書記說得更加清晰：“不得罪成百上千的腐敗分子，就要得罪十三億人民。這是一筆再明白不過的政治賬、人心向背的賬！我們這么強力反腐，對腐敗采取零容忍的態度，目的是什么呢？是為了贏得黨心民心。”[12]這些都說明，廉政制度體系建設具有崇高的價值取向，這種價值取向上的優勢不僅使廉政制度體系建設占據了道義上的優勢，而且能轉化為實踐行動。貫徹落實中央“八項規定”精神、“打虎”“拍蠅”“獵狐”、整治“四風”等，之所以快速推進且效果彰顯，一個重要原因就是堅持取信于民，贏得人心。

2.運行執行優勢

“政策執行是將黨和國家意志轉化為政策成效的具體過程， 也是黨、政府與群眾相互交流溝通的主要場域，政策執行的效果直接反映出是否可以實現政策目標。”[13]諸多正反兩方面的經驗教訓表明，制度的生命力在于執行。一個得不到執行的制度，只會形同虛設、大打折扣。可以說，一個制度能否得到有效執行，不僅映射出制度體系本身的建設成效，而且是其優勢能否轉化為治理效能的關鍵。但是，一個制度要想得到有序、有效運行，需要一定外部條件的支撐。這個外部條件就是由社會成員的主觀自覺而形成的“非正式約束”。對于廉政制度體系建設，這種“非正式約束”就是人民群眾對腐敗的“零容忍”態度和源自內心的支持。這些都構成廉政制度體系建設的社會性支持因素。這從本源上構筑起了廉政制度體系建設的主體自覺性和能動性，進而為廉政制度體系建設提供了更為基礎和關鍵的支持力量和認同網絡。這也是中國的腐敗斗爭和廉政制度建設優于一些西方國家的重要原因。可以說，這些社會支持因素植根于人民群眾的支持網絡之中，具有天然的自主性、能動性和靈活性，不僅構成了廉政制度體系建設的鮮明特征，而且為其有序運行提供了外部支撐。

3.根本保障優勢

在制度建設問題上，人們逐漸發現一個客觀事實：制度的建構及運行必須依靠一個主導力量來推動。對于中國的廉政制度體系而言，中國共產黨的堅強領導和執政不僅是推動其有效建構的主導性力量，而且是促進其穩定運行的根本性保障。中國共產黨是革命建設和改革事業的引領者，是中華人民共和國的締造者，也是各項事業發展的領導核心。正如習近平總書記在慶祝中國共產黨成立95周年大會上指出，“中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨領導，中國特色社會主義制度的最大優勢是中國共產黨領導”[14]。回顧黨的十八大以來廉政制度體系建設的歷程可見，黨的全面領導為其提供了根本性保障，這個保障作用集中體現在中國共產黨的領導為廉政制度體系建設把航定舵上。廉政制度體系建設是一項復雜的系統工程，既涉及基本理念、總體原則和體制構建、機制優化等宏觀及中觀問題，又關涉具體領域、主要路徑等微觀問題。面對這些錯綜復雜的問題，唯有中國共產黨才能找準關鍵，尋求有效突破。例如，黨的十八大以來，紀檢監察體制改革之所以能啟動并順利推進，《中國共產黨巡視工作條例》《中國共產黨廉潔自律準則》等制度規章之所以能及時修訂完善并得以執行，不敢腐、不能腐、不想腐的“三不機制”之所以得以構建并逐漸推進，從根本上講就是中國共產黨始終發揮著關鍵作用。

四、推動制度優勢轉化治理效能：十年來廉政制度建設的動能釋放

具有多重優勢的廉政制度體系，蘊含著強大的治理效能。但是，制度優勢并不必然或直接地轉化為治理效能，從理論層面講，制度優勢與治理效能之間是辯證統一的，二者如影相隨。缺乏具有優勢的制度支撐，治理往往是低效甚至是無效的；同樣，不能彰顯一定效能的制度自然也難以稱之為具有優勢。一種制度是否具有優勢，不僅要看其總體設計和基本內容，還要看其能否給個國家和人民帶來福祉。例如促進經濟社會發展、鍛造社會秩序、提升政治發展水平等。由此可見，制度優勢與治理效能不僅必須結合在一起，而且要通過一定的過程進行有序轉化，從而推動制度優勢的有效落地并長久保持。回顧黨的十八大以來廉政制度體系建設的歷史和實踐可見，廉政制度體系通過一系列實踐轉化，釋放了顯見的治理效能，并集中體現在三個方面。

1.“三不機制”有序構建

如前所述，廉政制度體系建設既涉及思想觀念層面的認知，也關涉行為規范層面的剛性約束。黨的十八大以來黨中央著力推進不敢腐、不能腐、不想腐的“三不機制”就是其具體呈現。對此，黨的二十大報告作出了全面總結：“不敢腐、不能腐、不想腐一體推進，‘打虎’‘拍蠅’‘獵狐’多管齊下，反腐敗斗爭取得壓倒性勝利并全面鞏固。”[2]實踐證明，“三不機制”的有序構建較好地釋放了廉政制度的治理效能。就“不敢腐”而言，嚴厲懲治腐敗形成了強大震懾力，沒有免罪的“丹書鐵券”“鐵帽子王”的形象說法就是其通俗表達。在中國共產黨第二十次全國代表大會新聞中心舉行的記者招待會上，中央紀委國家監委負責人指出，黨的十八大以來，中央紀委、國家監委共計立案審查調查553名中管干部。其中，十八屆中央委員、中央候補委員49人，十八屆中央紀委委員12人，十九屆中央委員、中央候補委員12人，十九屆中央紀委委員6人。共查處違反中央八項規定的中管干部265人，全國紀檢監察機關共立案審查調查嚴重違紀違法各級一把手20.7萬多人。(1)參見《 “嚴”！記者招待會上提及70余次的高頻字》，http://cpc.people.com.cn/20th/gb/n1/2022/1018/c448340-32547303.html。這些數據無不顯示出廉政制度建設顯現的強大效能。就“不能腐”而言，主要是構筑了立體式的制度體系，并且促進其有效執行和貫徹落實。以黨的十八大以來修訂完善黨內法規為例，近年來中央出臺了147部務實管用的黨內法規，占現行有效中央黨內法規的70%。中央紀委及中央有關部委出臺了100部黨內法規，占現行有效部委黨內法規的61%。省級黨組織出臺2184部地方黨內法規，占現行有效地方黨內法規的67%。(2)參見中共中央辦公廳法規局：《中國共產黨黨內法規體系》，人民出版社2021年版。這些數據充分說明，“不能腐”的制度體系日漸嚴密。就“不想腐”而言，主要是從思想認知層面對制度體系建設作出支撐。誠如習近平總書記在十八屆中央政治局第五次集體學習時所指出，“推進反腐倡廉建設，必須堅持依法治國和以德治國相結合。規范人們的行為，規范社會秩序，不僅要確立與之相適應的法律體系，而且要形成與之相適應的思想道德體系”[11]140。其實質就是強調要著力形成“不想腐”的行動自覺。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央反復強調要強化理想信念教育。習近平總書記反復告誡廣大黨員干部，“廉潔自律，必須筑牢思想防線，加強主觀世界改造，牢固樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀”[11]146。他還形象地將理想信念比喻成精神之“鈣”，強調不能缺“鈣”，否則就會得“軟骨病”。這些論述為廉政制度體系建設夯實了思想根基。

2.政治生態持續優化

正如恩格斯所言，“當我們通過思維來考察自然界或人類歷史或我們自己的精神活動的時候，首先呈現在我們眼前的，是一幅由種種聯系和相互作用無窮無盡地交織起來的畫面”[15]。世間萬事萬物都是相互聯系的，廉政制度建設亦是如此，受政治生態等多重因素的影響。但是，它又不完全受制于政治生態，也會對政治生態施加影響，并映射出政治生態的基本面貌。政治生態之所以重要，乃是因為它對一個國家政治社會生活發揮著深層次的影響和制約。誠如孟德斯鳩在《論法的精神》中所言，“政治應該和國家的自然狀態有關系；和寒、熱、溫的氣候有關系； 和土地的質量、形勢與面積有關系； 和居民的宗教、性癖、財富、人口、貿易、風俗、習慣相適應”[16]。孟德斯鳩在這里闡釋的就是由內外各種因素共同生成的政治生態對一個國家政體選擇所產生的影響。政治生態原本是生態學的一個概念，隨著人類政治生活的不斷演進，它逐漸被政治學、公共管理、社會學等領域的學者所引用。在政治學領域，“從內部要素看，這種生態環境主要包括政治制度、權力結構、政治文化、歷史傳統等重要因素；從外部條件看，則包含社會結構、風土人情、自然環境、經濟發展水平等等。這些內外因素綜合在一起就是政治生態”[17]。也就是說，作為一種要素支撐，政治生態對政治制度的構建和政治行為的形成具有直接的支撐作用，同時它也可以作為檢驗制度體系效能轉化狀況的重要參照。

黨的十八大以來，廉政制度建設對政治生態發揮了較好的規范引導作用，其突出表現就是醇化了黨風政風和社會風氣，引導行動主體樹立良好的精神風貌和行為方式。以過去一段時間盛行的“潛規則”為例，黨的十八大以來通過加強制度建設、遵守“明規則”等方式，讓那些“跑官要官”“買官賣官”等行為逐漸消逝，風清氣正的良好生態逐漸呈現。同時，作風建設中的文風、會風、公務接待、檢查督查、形式主義、官僚主義等問題，在一系列制度規章的規范和約束下逐漸走向規范有序。據新華社2021年關于整治形式主義為基層減負報道的數據顯示，“2021年，列入中央和國家機關督查檢查考核計劃共47項，比2018年的近900項減少94.8%；各省區市年度計劃共1184項，比2020年減少17.4%”[18]。其調查問卷結果顯示，92%的基層干部認為精文減會、統籌規范督檢考取得了切實成效。對此，黨的二十大報告也作出了總結：“管黨治黨寬松軟情況得到根本扭轉，風清氣正的黨內政治生態不斷形成和發展，確保黨永遠不變色、不變質、不變味。”[2]

3.“廉潔+效能”格局初現

從廉政制度建設的初衷看，廉潔自然是其本質要求。因此，任何一個國家在推動廉政制度建設過程中都會把廉潔擺在重要位置，都希望構建一個風清氣正的廉潔政權。但是，廉政制度建設的根本目標并不僅僅是廉潔，而是要在力求廉潔的同時實現高效。也就是說，要著力實現“廉潔+效能”。這既是廉政制度建設的目標導向，也是其現實議題。對此，黨的十八大以來的廉政制度建設堅持“兩手抓”，一手抓廉潔，一手抓效能。前文所述的廉政制度體系建設、嚴厲懲治腐敗、醇化政治生態等都是廉政建設的生動體現。實際上，效能建設也是同步推進。黨的十八大以來中央及地方積極推進的容錯機制建設的一個重要出發點就是激勵廣大黨員干部奮發有為、擔當盡責。最早提出容錯機制是2013年11月召開的十八屆三中全會。在這次會議上，人們對“寬容改革失誤，加強宣傳和輿論引導，為全面深化改革營造良好社會環境”[19]逐漸形成共識。自此，容錯機制被看作是一種重要的激勵制度并被寄予期待。隨后，中央全面深化改革委員會多次會議、2016年政府工作報告、黨的十八屆六中全會、黨的十九大等重要會議均從不同角度闡述了容錯機制問題。在這個過程中，中共中央辦公廳印發的《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的意見》和中共中央新修訂的《中國共產黨問責條例》，被視作構建容錯機制的指導性意見及方向性引領。

中央的頂層設計對地方政府形成了較強的促進作用，一些地方在中央宏觀政策的指導下結合自身實際相繼制定了不少容錯機制政策文本。據不完全統計，截至目前全國各地共有近500份容錯機制政策文本。如果說問責機制主要是通過責任倒逼來構筑廉潔生態，那么，容錯機制就是通過寬容失誤來發揮激勵效能。事實證明，容錯機制作為廉政制度的重要組成部分，在很大程度上發揮了激勵效能，讓廣大黨員干部成為一個既廉潔又具效能的群體。

五、簡要結論

在人類政治生活中，廉政制度建設是一個永恒的話題，也是任何一個執政黨都必須認真面對的問題。作為馬克思主義政黨，中國共產黨一直重視廉政制度建設并根據時空環境的變化不斷調整其總體思路和基本路徑。黨的十八大開啟了中國特色社會主義新時代，新的時空環境意味著廉政制度建設面臨新的形勢和任務。廉政制度建設承接新時代的使命要求，不僅注重制度要素配置，而且著力推進制度體系建設。注重體系是構建新時代廉政制度建設的生動呈現，充分彰顯出中國廉政制度建設的顯著優勢。在實踐中，具有優勢的廉政制度逐漸轉化為腐敗治理的突出效能。從這個角度而言，黨的十八大以來，廉政制度建設實現了其基本功能。

正所謂“開弓沒有回頭箭”，廉政制度建設永遠在路上。黨的十八大以來廉政制度建設不僅對這一時期管黨治黨提供了有力支撐，而且為未來的廉政制度建設奠定了良好基礎。但是，由于時空環境發生了變化，未來的廉政制度建設亟須關注三個方面的問題：一是制度的連續性。任何一個時期的制度，主要是解決當時時空環境下的問題。但是，其慣性依然存在并且會在一段時間內影響人們的價值取向和行為選擇，即人們通常所說的“路徑依賴”。由此可言，未來的廉政制度建設固然要注重創新，但是也必須尊重和延續現有制度科學合理的成分。例如，廉政制度核心規則的傳承、監察體制改革等都應保持一定的可持續性。二是制度的可操作性。在公共事務日益精細的現代社會，構建富有可操作性的程序是任何一個制度的內在要求，它直接影響著制度的可執行性。黨的十八大以來廉政制度建設之所以彰顯出巨大優勢和效能，其重要原因就是諸多細則和明細更加具體化。這說明，未來的廉政制度建設要把可操作性放在重要位置，既要關注其基本結構要素，更要解決其具體細則。三是制度的文化土壤。在一定意義上講，制度也是一種文化，需要文化的培育。廉政制度建設不僅需要剛性的制度要素及其體系，還要立基于一定的文化土壤之中。只有發揮文化的浸潤作用，廉政制度才能釋放出應有效能。正如中共中央辦公廳印發的《關于加強新時代廉潔文化建設的意見》所提出的，“全面從嚴治黨，既要靠治標，猛藥去疴，重典治亂；也要靠治本，正心修身，涵養文化，守住為政之本”[20]。因此，未來的廉政制度建設應該把文化作為重要土壤來培育。