行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理探析

摘要：行政事業(yè)性資產(chǎn)是我國國有資產(chǎn)的重要組成部分。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)根據(jù)資產(chǎn)形式可以分為流動資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)以及其他形式資產(chǎn)，這些行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)為保障行政事業(yè)單位履職發(fā)展提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。近年來，我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理理論與實踐不斷深化，促進了我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理模式升級與創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；國有資產(chǎn)；管理

中圖分類號：F810.6

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2022.06.006

一、引言

行政事業(yè)性資產(chǎn)是我國國有資產(chǎn)的重要組成部分。加強行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理對于履行事業(yè)單位職能具有至關(guān)重要的作用[1]。行政事業(yè)單位職能涉及社會服務的各方面，關(guān)系國計民生，對基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化奮斗目標起著重要保障的作用[2]。黨的十九大報告指出，要完善各類國有資產(chǎn)管理體制，促進國有資產(chǎn)保值增值，推動國有資本做大做優(yōu)做強，有效防止國有資產(chǎn)流失。自《行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理條例》（國令第738號）施行以來，各省市行政事業(yè)單位紛紛響應，依托現(xiàn)有管理體系、管理結(jié)構(gòu)，進行針對性升級創(chuàng)新，探索新型管理模式，旨在提升管理工作的效率與質(zhì)量，為相關(guān)監(jiān)管工作提供了理論與實踐參考[3]。

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，對于資產(chǎn)管理，各國結(jié)合自身政治體系、發(fā)展水平、文化觀念等諸方面因素，逐步深入開展了公共資產(chǎn)的理論研究、公共資產(chǎn)管理制度以及績效評價研究，形成了符合各自國情和民眾需要的資產(chǎn)管理模式。其中，意大利形成了以控股機構(gòu)為核心的“三層次”管理模式；德國實施以財政部為核心的“二層次”管理模式；法國實行“三重監(jiān)督”完成資產(chǎn)的管理和監(jiān)督工作，并建立健全國有資產(chǎn)管理法規(guī)。而我國關(guān)于這方面的研究比較晚，伴隨我國經(jīng)濟管理體制改革發(fā)展，從沿用的財政部35號令和36號令到《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理條例》（國令第738號），國內(nèi)各方面專家學者紛紛開展了關(guān)于行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理相關(guān)研究的探索，基本經(jīng)歷了高度集中統(tǒng)一的計劃經(jīng)濟管理體制研究（1949-1978）、國有資產(chǎn)改革初探研究（1979-1998）、探索新型管理模式研究（1998至今）三個階段[4]。陳玲分析了當前我國行政事業(yè)性資產(chǎn)管理績效評價中存在的不足，并給予了相關(guān)解決方案[5]。王煉鈞就資產(chǎn)管理效率問題，提出了加強對資產(chǎn)管理人員的專業(yè)技能培養(yǎng)的重要性等觀點[6]。湯麗娟提出，理順資產(chǎn)機制、突出模式創(chuàng)新是資產(chǎn)管理的首要任務，強調(diào)通過加強體系化的頂層設計提高政府管理職能[7]。戴秀河認為，行政事業(yè)單位不動產(chǎn)在管理的規(guī)則上存在不足，造成了管理上的漏洞與資源流失，并提出構(gòu)建統(tǒng)一法規(guī)、強化管理部門職能、形成動態(tài)管理模式等解決相關(guān)問題的路徑[8]。林恬恬強調(diào)國有資產(chǎn)的重要性，并探討了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的方式[9]。雖然近年來相關(guān)學者從多角度、多維度進行了研究，但由于各區(qū)域、各地方政策以及各行政部門職能的差異，也導致了管理模式難以統(tǒng)一，因此，創(chuàng)新管理模式仍是各級行政事業(yè)單位管理資產(chǎn)的重要研究方向之一。

二、優(yōu)化行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的意義

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理權(quán)與使用權(quán)屬于所在的行政事業(yè)單位，而所有權(quán)屬于國家，管理工作的有效執(zhí)行有利于提升行政事業(yè)單位的工作效率，在創(chuàng)造經(jīng)濟效益等方面起著至關(guān)重要的作用[10]。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)根據(jù)資產(chǎn)形式可以分為流動資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)以及其他形式資產(chǎn)，這些行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)為保障行政事業(yè)單位履職發(fā)展提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。近年來，我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理理論與實踐不斷深化，促進了我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理模式升級與創(chuàng)新。

●有利于筑牢防止國有資產(chǎn)流失的廉政建設堤壩

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)是提供公共服務的必要條件，是其開展工作的物質(zhì)基礎(chǔ)。自財政部35號令和36號令以來，各行政事業(yè)單位需要對國有資產(chǎn)進行定期保養(yǎng)與維修，定期進行資產(chǎn)盤點核對，保障資產(chǎn)來路清、去路明，賬實相符、賬賬相符[11]。相關(guān)管理工作不僅需要明確資產(chǎn)數(shù)量、保證資產(chǎn)質(zhì)量，以滿足正常工作需求，而且還需要明確使用部門、責任部門等相關(guān)部門的權(quán)屬關(guān)系，實施與執(zhí)行落實到點、責任到人的管理政策 [12]。進入新時代以來，黨風廉政建設作為全面從嚴治黨的重點推進方向，要求一體推進不敢腐、不能腐、不想腐，對此必須在資源富集的國有資產(chǎn)管理領(lǐng)域構(gòu)建更加嚴密的制度體系，而財務工作制度正是一項關(guān)鍵性制度支撐。黨風廉政建設不僅需要黨內(nèi)制度建設，而且需要各相關(guān)領(lǐng)域建立起拒腐防變的關(guān)鍵性有效制度支撐。同時，通過持之以恒加強黨風廉政建設，倒逼國有資產(chǎn)管理領(lǐng)域提高管理監(jiān)督水平，切實強化財務監(jiān)督，才能有效防止腐敗現(xiàn)象滋生，保障國有資產(chǎn)安全，推進國有資產(chǎn)管理創(chuàng)新。

●有利于推進實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值的資產(chǎn)管理體制改革

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)存在多種資產(chǎn)形式，具有經(jīng)營性國有資產(chǎn)不具備的特殊性質(zhì)。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)主要以固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)居多，這些資產(chǎn)在保值增值屬性上相對較差。對此，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)主要以更好履行公共服務工作為主要目的，通過保障機構(gòu)穩(wěn)定運行，提高國有資產(chǎn)使用效益，間接促進資產(chǎn)保值和增值[13]。黨的十九大之后，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理已確立了主體框架，針對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理將加快建立健全現(xiàn)代財政制度，通過科學編制管理政策、強化資產(chǎn)管理方法、有效分配可用資源、強化資產(chǎn)管理水平，提高資源配置效率，為行政事業(yè)單位履行公共職能提供足夠的資源補給。

●有利于節(jié)約公共服務成本

行政事業(yè)單位承擔著社會公共管理的各種職能，其資產(chǎn)是保障行政事業(yè)單位日常工作開展的物質(zhì)基礎(chǔ)，在保障工作職能正常運轉(zhuǎn)的同時，需要保證資產(chǎn)的完整和安全，避免發(fā)生資產(chǎn)流失情況[14]。而在實際工作過程中，公共服務成本與國有資產(chǎn)消耗具有相關(guān)性，存在一定程度的不可調(diào)和性。但隨著管理效率的提升，各行政事業(yè)單位日常職能已成固定的模式，隨著行政事業(yè)單位管理年限的增長，其資產(chǎn)消耗的日耗、月耗、年耗，都可以得出可計量的數(shù)據(jù)。因此，通過制定購置審批制度，推動行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理向著集約高效的模式轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)按需購置、注重管理、降低消耗的管理目標，可以有效扭轉(zhuǎn)以往重購置輕管理的傾向，體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展理念，能夠促進公共服務功能最優(yōu)化。

三、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理存在的問題

●管理制度有待健全

近年來，隨著行政事業(yè)單位改革重組，行政事業(yè)單位職能得到完善，各管理部門職責逐步明確，同時也出現(xiàn)了新的問題。隨著人員的更替和新的管理體系確立，沿用傳統(tǒng)的財政部35號令和36號令已不適應當前的形勢變化。因此，國家在2021年制定了國令第738號管理條例，使得國有資產(chǎn)管理部門職責進一步得到了有效的管理政策體系支持[15]。然而整體性的改革思路還需要落實到各地區(qū)各領(lǐng)域各單位，但目前還沒有真正實現(xiàn)與具體行業(yè)實際情況的結(jié)合，缺乏與以往經(jīng)驗和現(xiàn)存管理政策的有機結(jié)合，使得“多頭管理”“管理真空”“難以監(jiān)管”等現(xiàn)象仍然存在，諸如多部門爭相管理同一資產(chǎn)、因級別問題不便于管理以及“難管且得利少”的少有問津等多種管理難題仍不同程度存在。

●人員配置不足，專業(yè)水平有待提高

當前，行政事業(yè)單位由于編制數(shù)量有限，使得人員配置需要一人多職，兼顧多項任務。而在近年行政事業(yè)單位招聘中，多數(shù)以文員工作崗位進行招聘。人員在進入工作崗位后，需要在完成現(xiàn)有崗位工作外，根據(jù)部門需要，兼顧管理資產(chǎn)的工作，而由于本職工作任務繁重，大多數(shù)工作人員只能在“業(yè)余時間”進行資產(chǎn)的清查、記錄、管理等資產(chǎn)管理業(yè)務。這也導致了管理較為松散，無法及時高效地辦理資產(chǎn)管理相關(guān)手續(xù)。加上招聘的行政事業(yè)單位工作人員鮮有資產(chǎn)管理專業(yè)技術(shù)，多為兼職人員，也未經(jīng)過系統(tǒng)的管理專業(yè)技能培訓，導致相關(guān)人員缺乏專業(yè)技術(shù)能力。同時，有的人員工作崗位變動頻繁，使得這種薄弱的管理基礎(chǔ)更顯不足，難以適應新形勢下的“標準化”資產(chǎn)管理要求。因此，目前來看，人員配置不足，崗位專業(yè)水平不足，已經(jīng)成為當前行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的最大問題之一，需要各行政事業(yè)單位探索符合自身單位實際情況的資產(chǎn)管理模式和方法。

●資源配置欠合理，預算管理較薄弱

在具體國有資產(chǎn)管理過程中，行政事業(yè)單位主要依賴國家財政資金運轉(zhuǎn)，與行政性機構(gòu)具有高度相似性，資源配置單一，存在資產(chǎn)管理混亂進而造成資金浪費現(xiàn)象[16]。一些行政單位的具體管理工作往往需要較高的資金成本，使得管理活動需用高效的管理效率來調(diào)節(jié)。與此同時，一些行政單位在無償性資金管理方面水平較低，重復購置特定資產(chǎn)等管理漏洞直接提高了管理成本。另外，一些行政單位資產(chǎn)管理缺乏靈活性，巨額資金和大量資源難以進行“一對一”的有效工作匹配，難以通過市場化模式對資產(chǎn)價值進行高效的運營管理工作，使得收益管理工作質(zhì)量較差，難以與當前的經(jīng)濟形勢匹配。

目前，對資產(chǎn)價值的管理主要通過預算管理來進行，預算招標制度是當前行政事業(yè)單位在采購過程中主要的手段之一，而其偏差將導致資源配置欠合理，產(chǎn)生資金浪費。資產(chǎn)管理是對采購后的實物進行管理的工作，進而更好地實現(xiàn)單位職能。但一些行政事業(yè)單位往往忽略了預算管理的重要性，缺乏部門間的協(xié)調(diào)工作，無計劃的多頭采購、重復采購等情況多有發(fā)生，致使國有資產(chǎn)管理在預算機制上存在諸多短板，難以實現(xiàn)國有資產(chǎn)管理的集約高效，最終造成預算管理工作難以與資產(chǎn)收支要求進行匹配，使得預算管理工作的推進質(zhì)量不能達到預期的目標。

四、加強行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的對策

●進一步提高思想認識，不斷健全管理制度體系

自國令第738號《行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理條例》實施以來，行政事業(yè)單位的主要負責人大都認識到資產(chǎn)管理的重要性，并以相關(guān)法律法規(guī)為依托，從根源上來抓好資產(chǎn)管理。對于人數(shù)較少的服務型單位而言，只有單位主要負責人親自負責，才能發(fā)揮絕對優(yōu)勢，各業(yè)務部門才會真正重視，使得資產(chǎn)管理工作能夠順利進行。而對于編制配置人數(shù)較多的單位，在符合法律法規(guī)的情況下，可根據(jù)需要指定分管領(lǐng)導負責資產(chǎn)管理事宜，做到專人負責、健全問責、管理有度，更好地指導所在部門落實資產(chǎn)配置、使用、處置、收益等工作環(huán)節(jié)的管理責任。

對于行政事業(yè)單位而言，國有資產(chǎn)管理工作涉及內(nèi)容繁雜，但基本上都需要根據(jù)國家利益與政府工作效能進行綜合考量。在日常工作中，由于管理人員職位的限制，使得相關(guān)工作存在一定阻力，難以順利推進，需要著力構(gòu)建科學合理的國有資產(chǎn)管理體制。目前，從國家層面建立了國務院國資委，統(tǒng)籌管轄各地區(qū)財政部門的資產(chǎn)管理工作。而各地區(qū)根據(jù)資產(chǎn)擁有規(guī)模和國有資產(chǎn)的現(xiàn)實情況紛紛制定了相關(guān)的資產(chǎn)管理細則。顯然，科學合理的管理體制對于行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)安全而言至關(guān)重要。因此，各級行政事業(yè)單位作為國有資產(chǎn)管理體制的重要節(jié)點和關(guān)鍵主體，需要對所在單位情況進行統(tǒng)籌分析，篩選關(guān)鍵資產(chǎn)內(nèi)容，不斷優(yōu)化相關(guān)管理策略與內(nèi)容，進行有針對性的管理制度機制建設，才能真正落實國有資產(chǎn)管理責任。

●合理配置人員，加強專業(yè)素質(zhì)

提高資產(chǎn)管理水平，離不開人員的專業(yè)技能提升和豐富的工作經(jīng)驗積累。而專業(yè)技能提升和工作經(jīng)驗往往需要時間積累，這也導致這類人員年齡偏大，難以長期從事繁瑣復雜的固定資產(chǎn)管理工作。因此，建設合理的人才隊伍就顯得格外重要。合理的人才梯隊，可及時對晉升的資產(chǎn)管理人員所負責的工作進行接管，避免“空檔期”造成的資產(chǎn)管理工作滯后[17]。因此，在進行行政事業(yè)單位工作人員錄用時，可以有針對性地設置資產(chǎn)管理專崗。采用嚴格的人才選拔程序，招錄專業(yè)的資產(chǎn)管理人員，制定有效的政策留住人才，避免人才流失，形成可持續(xù)的資產(chǎn)管理體系與專業(yè)的管理人員培養(yǎng)模式。

在對資產(chǎn)管理人員專業(yè)技能培訓中，除了專門負責處理資產(chǎn)系統(tǒng)的人員外，還可以選取部門年輕工作人員或剛?cè)肼毴藛T進行崗位輪轉(zhuǎn)學習。一方面保證崗位調(diào)動時，確保資產(chǎn)管理無縫銜接；另一方面使得新生力量對資產(chǎn)管理形成必要的管理意識，在其后續(xù)工作中，能夠及時對涉及資產(chǎn)的內(nèi)容進行處理，進而提高國有資產(chǎn)的管理效率，避免資產(chǎn)流失。

●盤清家底，化解歷史遺留問題

目前，隨著改革的不斷深入，為了更好服務大眾，各部門紛紛進行合并優(yōu)化整體結(jié)構(gòu)，而合并后導致的資產(chǎn)與債務問題也成為了行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理急需解決的難題。單位合并導致的資產(chǎn)與債務審計可采用簡化便捷的手續(xù)進行，合并后的單位承接注銷單位的資產(chǎn)和債券債務，有義務處理各項歷史遺留問題。為解決歷史遺留問題，可在合并之初聘請專業(yè)機構(gòu)對現(xiàn)有財務情況進行梳理，有針對性地提出化解方案；也可以利用本單位專職的資產(chǎn)管理人員，讓其統(tǒng)計出固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)等詳細明細，制成詳細的資產(chǎn)對接單。在組織結(jié)構(gòu)合并完成后，根據(jù)合并部門體量，前期可保留原有的多個資產(chǎn)管理專員，并選擇第三人進行資產(chǎn)輔助監(jiān)管，盤清土地、房屋、車輛等重要資產(chǎn)盈虧問題。注意完善資產(chǎn)交接手續(xù)，及時做好資產(chǎn)變化位置、職能部門、權(quán)限等內(nèi)容的記錄工作，確保能夠及時找到對應資產(chǎn)，做到賬實相符，避免國有資產(chǎn)出現(xiàn)流失。

●建設資產(chǎn)管理信息化、共享化平臺

隨著現(xiàn)代科學技術(shù)的發(fā)展，行政事業(yè)單位的數(shù)量漸漸固定，而資產(chǎn)數(shù)量隨著部門體制職能的逐步完善也會隨之增加，導致難以用傳統(tǒng)的賬簿進行簡單的登記。因此，高效尖端的國有資產(chǎn)管理信息化系統(tǒng)應運而生[18]。國有資產(chǎn)管理信息化系統(tǒng)具有優(yōu)化信息的功能，能夠根據(jù)需求進行網(wǎng)上辦理，實現(xiàn)了從傳統(tǒng)的靜態(tài)管理向多層次、多角度的動態(tài)監(jiān)管。根據(jù)國家與政府推行的“無紙化”辦公的要求，網(wǎng)上固定流程的處理模式可以簡化資產(chǎn)錄入的流程與周期，便于資產(chǎn)信息的追蹤溯源。而共享的信息技術(shù)已在其他領(lǐng)域有較高程度的應用，其效果可使資源調(diào)配更為合理。行政事業(yè)單位作為服務大眾的直接或間接部門，共享部門資源有利于推進單位資產(chǎn)整合，提升與優(yōu)化社會服務職能，可以從根源上避免重復設備購置，降低財政資金的浪費，最大限度發(fā)揮國有資產(chǎn)效益，促進節(jié)約型社會及廉潔型政府建設。

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作者簡介

孫詣來，長春工程學院資產(chǎn)處職員，碩士。研究方向：資產(chǎn)管理；人力資源管理；物流管理。

責任編輯 張忠義