參與式鄉村振興績效考核分析

閆秋梅 侯飛

摘要：構建科學、完善、普適的鄉村振興評價體系，有利于明晰各級政府推進鄉村振興實施的進程，有利于激發廣大干部群眾的主動性、積極性和創造性。參與式鄉村振興績效考核是伴隨著參與式治理理論和以公共價值為基礎的政治績效治理理論而產生的新型考核方式，它有助于確保農民的主體性、減少決策失誤、提高可持續性、促進平等和賦權。參與式鄉村振興績效考核的內容包括誰來考核、怎么考核、何時考核、應用考核四個方面，在應用中需要妥善處理好投入與產出、短期與長期、信度與效度、他組織與自組織之間的關系。

關鍵詞：參與；鄉村振興；績效考核

基金項目：泰安市哲學社會科學規劃研究課題“參與式鄉村振興績效考核機制研究”（2021skx047）。

作者簡介：閆秋梅，泰山科技學院人力資源處（山東泰安271002）；侯飛，山東農業大學公共管理學院講師（山東泰安271018）。

中圖分類號：F323文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2022）02-0042-05

鄉村振興戰略作為一個復雜的系統性工程，涉及面廣、工作量大、落實任務重、考核任務也重。構建科學、完善、普適的鄉村振興評價體系，有利于各級政府進一步推進鄉村振興戰略實施，激發廣大干部群眾的主動性、積極性和創造性。伴隨著《美麗鄉村建設評價》國家標準和全國首個省級鄉村振興標準體系建設五年規劃的發布，鄉村振興考核評價將更加規范化和常態化。參與式鄉村振興績效考核是伴隨著現代化治理理論而產生的新型考核方式，是在鄉村振興實踐及考核中振興主體積極、全面參與和介入的一種考核方式。它特別重視農民這一主體在鄉村振興中發揮的作用，即重視農民全面參與績效考核，尊重當地文化習慣進行自我評價，確定農民需求為衡量績效的指標，增加農民發言權，提升農民參與的感知度、獲得感[1]。

一、鄉村振興績效考核的理論基礎

（一）參與式治理理論

參與式治理伴隨著治理理念出現，是政府治理轉型的需要。“參與式治理是指與政策有利害關系的公民個人、組織和政府一起參與公共決策、分配資源、合作治理的過程”[2]，抑或指“由地方政府培育的旨在通過向普通公民開放公共政策過程以解決實際公共管理問題的制度與過程的總和”[3]。

參與式治理通過擴展參與來深化民主、促進信息公開、培育社會資本、賦權于民、提高政府透明度及績效。參與式治理的本質是一個賦權的過程，突出“參與性”，強調“利益相關者”的權利和責任，倡導政府與公民合作，主張發揮公民社會及網格治理的作用。同時，參與式治理仍然面臨著如何協調好政府、公民組織甚至外部團體的行動，如何處理好協調治理過程中的民主和官僚的關系等諸多挑戰。當前參與式治理在實踐中應用廣泛，比如，參與式財政預算、社區參與式治理、農村參與式治理和可持續發展、社區營造、工程項目社會評價、社會穩定風險評估與管理、政府績效考核等。

（二）政府績效治理理論

基于新公共管理理論的政府績效管理重視對績效信息的使用，從而有效促進政策和項目實施、提高績效水平并推動公共利益最大化，其本質是工具性的，重點關注的是管理技術和工具，且表現出顯著的管理主義特征。其在政府管理過程中存在著不受價值和文化差異約束的風險，給政府績效管理帶來了一系列的問題。在對以上理論進行反思的基礎上，學者們提出PV-GPG理論，即以公共價值為基礎的政府績效治理理論，力圖彌補新公共管理理論對政府績效管理在“公共性忽視”“合作生產主體缺失”“績效管理難以可持續性”等方面的不足。

以公共價值為基礎的政府績效治理理論強調合作生產。政府績效管理路徑一般分為“自上而下”的控制路徑和“自下而上”的促進路徑，但是政府一般很少與橫向的利益相關者進行合作。然而，政府績效的獲得不僅取決于縱向上的組織、控制和科學管理，也取決于橫向上與其他利益相關者（如公民、私營企業和非營利組織）的合作。合作生產不僅是一種態度，更是一種實踐手段。作為一種新的行政模式，政府績效治理理論強調由政府、市場和公民社會形成組織網絡，合作參與社會事務管理，謀求公共利益最大化，并以實現善治為最終目標[4]。此外，這種理論強調績效管理的可持續性，其可持續性表現在政府績效評估行為和內容的可持續性以及政府績效結果使用的可持續性等方面。

二、參與式鄉村振興績效考核的意義

（一）確保農民主體性

鄉村振興戰略的基本原則之一是堅持農民的主體地位，即堅持以人民為中心的發展思想，保障農民參與、發展、受益的平等權利，充分調動廣大農民的積極性、主動性和創造性，讓農民成為實施鄉村振興戰略的主要依靠者和受益者[5]。參與式鄉村振興績效考核堅持發展為了人民、依靠人民，匯聚民智、激發民力，發展成果由人民共享，形成人人參與、人人盡力、人人都有成就感的生動局面。由此，參與式鄉村振興績效考核突出強調了農民在考核中的參與性，始終將農民“高不高興、答不答應、滿不滿意”及“獲得感、幸福感、安全感”作為考核準則，從而有效厘清鄉村振興主體，確保農民的主體性。

（二）減少決策失誤

當前鄉村振興戰略主要依靠國家各種類型的項目進行鄉村建設，主要問題在于不同鄉村面臨的情況不同卻受統一的政策法規約束，無法按照各地情況進行創新[6]；同時，鄉村建設實踐的經驗證明了個別鄉村發展經驗是難以復制的[7]。因此，在鄉村振興實踐中往往會出現項目“水土不服”，甚至決策失誤的現象。為了避免這些情況的發生，參與式鄉村振興績效考核中的“合作考核”充分尊重了鄉土知識。所謂鄉土知識，即鄉村的地方性知識，是基于地方的情境邏輯，與特定的族群、地域、自然環境、文化背景等聯系在一起，通過不斷的經驗積累形成的知識。在地方情景中，農民自己最熟悉自己的發展限制、潛力及機會，在長時間的經驗積累中，農民具備了一整套知識和技能來應對生活需求及其變化，并有潛力和優勢發展好家鄉[8]。在鄉村振興決策中運用鄉土知識，可以使農民在熟悉的環境中將自身了解的知識和掌握的技能運用到發展活動中。因此，參與式鄉村振興績效考核可以促進項目下鄉與鄉土知識之間的融合，進而減少決策失誤。

（三）提高鄉村建設的可持續性

鄉村建設涉及大量的投資，因此，在鄉村振興建設中，一方面要警惕具有強烈的個人情緒的“小情調式鄉愁”的鄉村建設，即“滿足城市中產階級鄉愁的鄉村建設和借城市中產階級鄉愁來賺錢的鄉村建設”[9]；另一方面要防止脫離鄉村實際的大拆大建和規模集聚效率低下的公共投入[10]。同時，傳統的鄉村振興績效考核形成的考核指標，可能會在某種程度上形成比拼成績的客觀環境，導致不同地方相互比較，從而容易產生一定程度的競爭，造成鄉村振興工作運動化和競賽化。與之相反的，參與式鄉村振興績效考核既注重量化的考核指標，也注重廣大農民在共商共建共治共享中有更多獲得感，因此能夠有效平衡鄉村建設中有關數量與質量、短期與長期、保底建設與小情調建設之間的關系，從而避免了速戰速決、立竿見影，碎片化、運動型的業績競賽式的鄉村振興，提高了鄉村建設的可持續性。

（四）促進平等和賦權

中國的農村、農業和農民對國家的發展作出了重要貢獻，但是這三者在不同方面不同程度地過分依靠城市化，從而導致了不同維度和不同程度的鄉村衰落，致使鄉村的經濟、社會、文化和生態功能不斷削弱。鄉村振興戰略本身就體現了城鄉融合發展的平等觀。基于參與式治理理論和以公共價值為基礎的政府績效治理理論的鄉村振興績效考核進一步保障了鄉村振興實踐的平等和農民的賦權。參與式鄉村振興績效考核的核心便是賦權，即增加利益相關者（農村農民）特別是弱勢群體在鄉村振興決策、建設、考核過程中的發言權和決策權。在賦權的具體實現過程中，各種利益相關群體在預評估、決策、過程監測和結果考核中獲得“學習、教育、談判”等能力，加強了自信。同時，這一過程建立在“平等協商”基礎上，能夠使農民建立強烈的主人翁意識，充分體驗鄉村振興的獲得感，最大限度地促進廣大農民受益。

三、參與式鄉村振興績效考核的內容

（一）誰來考核

誰來考核指的是鄉村振興績效考核的主體問題。鄉村振興考核中地方黨委和人民政府承擔促進鄉村振興的主體責任，縣級以上地方黨委和人民政府應當以適當方式考核本級黨委和人民政府相關部門負責人、下級黨委和人民政府及其負責人完成鄉村振興目標的情況。在實際考核中，主要是上級自身或聘請第三方考核機構進行測評。而參與式鄉村振興績效考核強調政府組織、非政府組織、各種社會團體以及個人等多元主體參與鄉村振興績效考核。因此考核組成員應包括一定數量的政府工作人員、鄉村振興領域相關專家、鄉村利益相關群體代表。其中鄉村利益相關群體代表不僅包括鄉村的各類精英，更應該包括鄉村的弱勢群體。對鄉村弱勢群體的知識、技能和能力抱有公正的認識，進而充分考慮鄉村利益相關群體特別是弱勢群體的觀點與看法，正是參與式鄉村振興績效考核的意義所在。

（二）怎么考核

怎么考核是指鄉村振興績效考核的方法問題。當前的鄉村振興績效考核主要參考《美麗鄉村建設評價》國家標準中的指標工具，按照鄉村振興的總要求進行成效綜合評價，這需要受測一方提前全面開展自評，備足考核佐證材料。參與式鄉村振興績效考核注重量化與非量化相結合的方法，既注重客觀指標，也注重主觀指標。在量化方法中加入村民的知曉度、支持度、滿意度等方面的調查，不僅考核“有什么”，更注重考核之后所帶來的“實際效用”。在非量化指標中，通過對鄉村利益相關群體進行深度訪談，以對鄉村振興建設與農民獲得感之間的邏輯關系進行探索性分析，從而衡量鄉村振興對個人（家庭）的影響，即他們的福利現狀和期望，以及對影響的各方面的滿意程度。量化與非量化相結合的參與式鄉村振興績效考核實現了自我評價與政府評價相結合，特別是非量化方法中的自我評價，通過當地人的全面參與評價過程，采用更適合當地文化習俗的方法，從而有助于保障考核的精準性。

（三）何時考核

何時考核指的是鄉村振興在什么時間進行績效考核的問題。當前的鄉村振興績效考核主要是在當年年初對前一年度的整體工作進行考核，或在某項具體鄉村建設項目結束時進行驗收性考核，如“戶戶通”項目工程驗收考核，鄉村振興示范區建設現場觀摩集中考核。總的來說，一般可分為日常抽查督查、年中交叉檢查、主題考核、年終部門評分等，呈現出節點性質的考核特點。而參與式鄉村振興績效考核是一個全過程的動態循環考核。鄉村振興實踐與農民在一個空間場域內，廣大農民的參與實現了監督與評價的實時性，使得農民在鄉村建設項目從計劃到結束都能夠隨時獲悉各個階段的績效產出，并能夠利用績效信息在建設發展過程中及時作出調整和改善，確保在鄉村振興發展過程中符合農民的需求。

（四）應用考核

應用考核是指鄉村振興績效考核結果的應用問題。當前，市縣及以上黨政領導班子和領導干部推進鄉村振興戰略的實績考核制度，通常根據考核得分進行等級排序，并根據排序進行“獎優懲劣”，以此作為選拔任用領導干部的重要依據。但是在實踐中往往缺少績效信息使用這一環節，也就缺失了解決這些問題的前提與基礎。而參與式鄉村振興績效考核側重不斷地進行評價、反饋、溝通、改善，使績效成績不僅作為獎優懲劣及選拔干部的依據，更應該成為促進政策和實踐實施、提高績效并最大化公共利益的方法。只有這樣的績效考核應用才能不斷提升鄉村振興績效水平，并最終使鄉村振興績效考核信息反哺于鄉村振興，實現鄉村振興績效管理的可持續性[11]。

四、參與式鄉村振興績效考核應用困境

（一）投入與產出

參與式鄉村振興績效考核突出考核主體的多元性，特別是鄉村弱勢群體和婦女的參與，強調學歷水平、文化水平不能成為參與的障礙。廣泛的參與需要組織和維持，然而這是一個復雜的過程，必須有充足的時間、金錢和技術上的投入。尤其是在時間方面，需要為績效考核進行適當的組織、訪談和評價活動留有足夠的時間，不能為節省時間而犧牲質量。不僅如此，參與式鄉村振興績效考核的過程性特點，意味著參與始于鄉村振興具體實踐開始前并貫穿整個過程。因而參與式鄉村振興績效考核往往成本較高。參與式鄉村振興績效考核對鄉村振興目標的實現具有很好的督促作用，但同時在考核產出過程中也存在著一定的風險。比如村民在參與過程中，往往會帶有感情色彩，難以保持客觀性，同時，不同群體可能會產生不同的意見，甚至出現難以協調的現象。此外，村民在收入與權利方面的不平等，可能會導致一部分人獲得較大的話語權。因此，參與式鄉村振興績效考核在投入與產出之間存在著一定的張力。

（二）短期與長期

自黨的十九大提出實施鄉村振興戰略以來，不論是中央農村工作會議，還是“十四五”規劃，都將鄉村振興作為工作重點提出。在這種大環境下，參與式鄉村振興績效考核面臨著短期績效與長期績效之間的平衡難題。現行考核方法及環境，容易造成鄉村振興的鄉建競賽及追求政績的短期建設行為。參與式鄉村振興績效考核強調盡可能充分了解當地人的意見、態度和傾向性，強調對鄉村振興建設可能存在的關鍵問題進行系統深入的分析調查，突出的是科學的、可持續的長期建設目標。但是參與式鄉村振興績效考核如何在鄉村振興政績與科學考核方法的專業內涵之間、短期建設與長期建設之間尋求平衡是一個復雜的過程。

（三）信度與效度

繼《美麗鄉村建設指南》（GB/T 32000-2015）國標之后，2019年《美麗鄉村建設評價》（GB/T 37072-2018）國標發布，內容包含了美麗鄉村建設評價的評價原則、評價內容、評價程序、計算方法等通用方法。2021年，陜西省制定了全國首個省級鄉村振興標準體系建設五年規劃——《陜西省鄉村振興標準體系建設規劃（2021—2025年）》，其中包含構建鄉村振興考核評價標準化體系的規劃。今后各地也將不斷嘗試鄉村振興評價標準。考核評價標準化有比較嚴格、規范的操作程序，可操作性強，應用范圍廣，結果呈現清晰，因此信度較高。相比較而言，參與式鄉村振興績效考核方法的應用，不僅有標準化的指標體系還有各種以文字、符號表示的觀察訪談等的材料，而這些資料往往比較零散、雜亂、不易系統化，表現出明顯的無規范性特點，而且有可能不便于統計分析，因此難以檢驗其信度。然而其參與性的特點，可以使考核更加深入，能夠讓人設身處地的感受、理解鄉村振興實績，具有很高的效度。因此，參與式鄉村振興績效考核需要妥善處理好信度與效度方面的困境。

（四）他組織與自組織

鄉村振興由農民做主，使農民獲益，因此必須確保農民的主體性地位。主體性的關鍵就是權利和能力問題，核心是還權賦能。參與式鄉村振興績效考核的過程就是賦權的過程，能有效確保農民主體性。但是在實踐中，農民主體性問題面臨著體制、市場、社會和文化等多方面的困境，這需要從體制和機制上來解決。因此，參與式鄉村振興績效考核的應用還會經歷一個由農民參與的他組織向自組織發展的過程。他組織指的是由一個權利主體（一般是政府）指定某類人群組織起來，完成某項被賦予的任務；自組織則是一群人在關系與信任的基礎上自愿結合并產生集體行動的需要，為了管理集體行動而實現自定規則、自我管理。自組織難以自發產生，需要由地方政府和外界力量合作培育才能成長，因此在參與式鄉村振興績效考核初期，需要動員廣大農民參與，在賦權的過程中，村民有了期待和獲得感，逐漸形成主動參與的風氣，形成自組織，也就真正實現了參與性。然而這是一個復雜的過程，但是能否形成自組織，也是農民是否真正參與的重要標準。因此，參與式鄉村振興績效考核需要規劃好農民參與由他組織向自組織培育轉變的方式方法。

參與式鄉村振興績效考核是伴隨著治理理論特別是參與式治理理論與以公共價值為基礎的政府績效治理理論的豐富與發展而興起的一種科學有效的鄉村振興績效考核方法。其內容包括誰來考核、怎么考核、何時考核、應用考核四個方面。參與式鄉村振興績效考核能夠有助于確保農民主體性、減少政策決策失誤、提高鄉建可持續性、促進農民平等和賦權。與此同時，參與式鄉村振興績效考核也面臨著其在時間、組織和技術等方面的成本較高問題，長遠全面發展與短期政績需求之間的張力問題，普遍適用的標準化與無規范性的綜合資料之間的信度與效度問題，還面臨著由他組織培育轉化為自組織的過程艱難且持久的問題。然而，盡管面臨著諸多困境，隨著國家治理體系與治理能力現代化的發展，參與式鄉村振興績效考核的重要性將愈發凸顯。

參考文獻：

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[9]賀雪峰.誰的鄉村建設——鄉村振興戰略的實施前提[J].探索與爭鳴，2017（12）.

[10]浙江大學中國農村發展研究院首席專家黃祖輝：實施鄉村建設行動要防止脫離鄉村實際的大拆大建[EB/OL].https：//new.qq.com/omn/20210305/202103 05A0D7X800.html.

[11]張挺，李閩榕，徐艷梅.鄉村振興評價指標體系構建與實證研究[J].管理世界，2018（8）.

責任編輯：陳若水