協同治理視角下縣域農業生態補償機制構建

董帥 閆海瑩

摘要：近年來，農業在助力縣域經濟高質量發展中的功能與價值凸顯，發展縣域經濟就離不開現代農業支撐，發展現代農業離不開農業生態補償機制建設。縣域農業生態補償機制建設是否科學合理關系到農業的可持續發展。作為農業生態補償政策落實的基本單元，縣域政府在協同治理法治保障、補償主體權責界定、補償標準與范圍、考評與激勵機制維度都存在一定的困局。文章基于協同治理視角，在分析相關困局的基礎上，為縣域農業生態補償機制構建提出了對策與建議。

關鍵詞：協同治理；縣域農業；生態補償機制；機制構建

基金項目：國家社科基金項目“生態文明視角下農村生態環境協同治理體系建設研究”（20XZZ007）；四川農村發展研究中心項目“四川農村環境協同治理能力提升研究”（CR1814）；四川縣域經濟發展研究中心項目“協同治理視域下四川縣域經濟發展中的生態補償機制研究”（XY2020048）。

作者簡介：董帥，成都銀杏酒店管理學院講師；閆海瑩，成都銀杏酒店管理學院講師。（四川成都611743）

中圖分類號：F320.1文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2022）02-0047-05

縣域構成了我國實施各項農業經濟政策與環境治理政策的基本社會單元。從行政區劃角度來看，縣域農業生態包含了縣城、鄉鎮和農村三個行政區域的農業綜合生態體。2016年5月，國務院辦公廳發布《關于健全生態保護補償機制的意見》（簡稱《意見》），《意見》指出：“不斷完善轉移支付制度，探索建立多元化生態保護補償機制，逐步擴大補償范圍，合理提高補償標準，有效調動全社會參與生態環境保護的積極性，促進生態文明建設邁上新臺階。”農業生態補償機制作為我國生態文明體系建設的接駁與創新，是構建生態宜居的農業農村環境的必要基礎。縣域農業生態補償機制是我國生態文明體系的重要支撐。當前，縣域層面的農業生態補償機制建設成效仍不明顯，重經濟補償，輕社會資本參與，未形成長效的多主體協同治理與補償機制，仍需進一步探討縣域農業生態補償的理論依據。協同治理是縣域農業生態補償機制構建的一條可行路徑。

一、協同治理應用于縣域農業生態補償機制構建的適用性

將協同治理應用于環境治理領域最早可追溯至20世紀90年代。該理論主張治理權威分散化、治理主體多元化、治理手段信息化、治理過程公開透明化，早期主要是西方國家為應對政府失敗和市場失靈的窘局而提出的一種社會理論與技術治理范式。現已被廣泛應用于我國跨區域環境污染問題的治理，主張組織之間在協作分工與平等信任的基礎上，謀求社會秩序的最佳平衡。協同治理是人類的一種行為模式，為社會善治提供了相應的理論基礎[1]。將協同治理理論應用于縣域農業生態補償機制建設是一條現實可行的路徑選擇。

首先，縣域農業生態補償機制是以促進縣域農業綠色發展與農業生態系統有機運行，采用法律、行政、市場等技術手段，以獎勵、賠償、稅費等為主要形式的一系列制度措施的總和。協同治理強調治理權威的非官僚化，注重構建平等、信任、溝通、協商、共識和激勵的制度保障體系與運行機制，促進社會善治目標的達成。農業生態環境問題是農村經濟社會發展亟待補齊的短板，其成因復雜，涉及利益主體多元，污染來源多樣，區域污染疊加，治理難度很大，這些困境決定了一個縣域政府不能完全解決該縣范圍內的生態補償機制建設問題。例如，跨縣域的水體污染和大氣污染問題，其空間溢出與疊加效應凸顯，往往需要縣域之間建立多維的協同治理網絡，運用信息技術手段，科學劃分權責，建立橫向協商、激勵、追責機制，劃分農業生態環境多主體之間的職責權限與管理分工。

其次，政府受行政能力與資源條件制約，往往積極吸納非政府組織參與環境治理，這對提升政府績效、降低行政成本大有裨益。縣域農業生態補償機制構建的主體既涉及縣級、鄉鎮級政府及村兩委等政策行動者，同時也涉及鄉鎮企業、環保公益組織、農牧民和村居民等非政府利益相關者。農業環境污染來源分散復雜且監管難度大，需要完善基礎設施網絡，依托大數據、物聯網等信息平臺，構建多主體合作治理網絡，為農業生態補償提供技術支撐。協同治理強調治理主體的多元化，而非單純依賴政府管制。

再次，鄉村生態環境的公共性需要協同治理[2]，協同治理有助于解決非政府政策行為者被動參與環境治理與被邊緣化的窘局，夯實協同治理網絡。縣域農業生態補償機制是一項常態化與制度化機制。協同治理是以法律法規、激勵制度為行動指南的上下互動過程，強調制度化、程序化與透明化，以此促進多元主體協商互動。縣域農業生態補償機制構建就是采用一系列協商與激勵制度安排，構建一攬子政策與制度框架，實現農業生態系統的良性運行，促進生態宜居鄉村建設。

二、協同治理視角下縣域農業生態補償機制構建困局

環境具有公共物品屬性[3]，政府承擔著提供公共物品的基本職責。由于縣域農業生態本身具有非競爭性與非排他性的公共產品性質，因而政府在環境治理領域發揮主導與主體作用構成農業環境治理能力現代化的先決條件。但由于縣域農業生態補償涉及的利益主體多元，補償對象與方式界定復雜等現實問題，必然要拓寬治理的邊界，重新厘清縣域農業生態補償機制構建存在的困局。

（一）農業生態補償法律依據零散，農業生態補償立法系統性不足[4]

中央政府制定的農業生態補償政策散見于不同的環保法律、政策文本之中，缺乏農業生態補償專項立法。縣域農業生態補償的法律依據見于《環境保護法》《農業清潔生產法》《水污染防治法》《農業循環經濟促進法》《土壤污染防治法》《大氣污染防治法》等法律文件中，政策依據見于《關于加快推進生態文明建設的意見》《關于健全生態保護補償機制的意見》等政策文件中，這些法律法規和政策文件中關于縣域農業生態補償的相關界定大多屬于引導性、統攬性、建議性、原則性規定，缺乏可操作性和強制性實施要求與標準，仍需細化其實施細則。比如針對縣域農業生態補償的主體、對象、內容、資金來源、技術保障、形式與手段方面的界定不清晰，具體執行時缺乏量化考核標準。

由此可見，農業環境治理與生態補償領域存在立法空白以及執法力度不夠的問題。縣域企業、縣域村居民參與農業生態補償機制以及激勵機制不健全。如，2015年4月，中共中央、國務院印發的《關于加快推進生態文明建設的意見》將“健全生態保護補償機制”作為“健全我國生態文明制度體系”內容構成。關于縣域農業生態補償的主體、范圍、標準則缺乏詳細界定，相關主體的權責關系不明晰，法律依據零散。

（二）補償主體單一且權責分散

自從我國實施農業生態補償政策以來，縣域農業系統生態效益凸顯。在我國的農業生態治理實踐中，政府充當了縣域農業生態環境補償的買單人，幾乎處于統攬與包攬的角色，公眾受理性認知的限制，參與動力不足且介入度低。農業環境治理遵循自上而下的政策制定過程與自下而上的政策執行過程，相關非政府主體參與農業生態補償的共治共享格局并未完全形成。一方面，農業生態補償機制構建過于依賴政府，缺乏上下互動的協商、談判過程，社會公眾獲取信息的渠道狹窄，認知存在偏差，致使農業生產者等政策客體參與農業生態環境治理的意識偏弱。例如，部分群眾認為農業生態補償僅是政府行為，將其理解為一項補助、補貼、福利或者恩賜，并未將生態補償與生態文明建設聯系起來。另一方面，仍需進一步理順、整合與優化農業生態補償各主體的權責關系。例如，從政府職能角度來看，縣域農業生態補償涉及環保、農林、財政、國土、稅收等多個職能部門，職責權限存在交叉重疊、條塊分割的現象。

（三）補償標準未做到因地制宜

縣域農業生態補償既涉及對農業生態系統功能維系的補償，也包含采用經濟手段將外部性內部化。補償標準是縣域農業生態補償的關鍵問題，補償標準應考慮不同區域的生態系統運行狀況。縣域農業生態補償涉及眾多主體，各主體所處區位農業發展稟賦與業態模式各異，致使補償標準的設計相對困難。另外補償標準的設定過程缺少農戶參與，沒能較好地反映受償主體的利益訴求[5]。鄉鎮企業與農戶參與補償標準設定的渠道缺失，其參與積極性也不夠高。區域經濟發展水平和農業結構差異必然要求補償標準設定應結合補償對象所屬范疇以及類別來考慮，而多數縣域農業補償標準往往呈現“一刀切”現象，使其科學性與有效性大打折扣。多數農業生態補償的政策措施淺見于宏觀層面的指導，在制定補償標準的過程中主要考慮的是經濟利益，缺乏對生態利益與社會利益的兼顧，導致生態補償標準失衡[6]。

一方面，縣域農業生態補償的資金來源渠道狹窄單一，主要來自中央政府的轉移支付資金和地方政府補償資金項目，基本屬于政府預算范疇，資金的撥付依據和使用并未完整地將經濟發展與環境保護動態銜接，鄉鎮企業、村居民等相關主體參與動力不足。市場化與社會化的補償機制并未完全建立起來，資金來源單一致使農業生態補償范圍偏窄，農業生態補償標準偏低。目前，縣域農業生態補償項目偏少，主要針對天然林保護工程、濕地保護、農村沼氣建設、退耕還林等方面，針對跨縣域的生態農業補償實踐相對較少。另一方面，縣域農業生態補償缺乏完善的融資平臺，社會組織與社會資金參與農業生態補償的籌資平臺與渠道缺失，生態補償金融扶持平臺和公益性捐贈平臺并未完全建設起來。比如，隨著河長制的推行，跨縣水流域環境質量逐步改善，但針對跨縣水流域生態的保護過度依賴中央財政預算資金，縣域政府內生發展動能偏弱，影響生態補償的可持續性與成效。

（四）考評與激勵機制不健全

考評與激勵機制不健全是縣域農業科學發展的障礙。財政預算資金不足，社會化的融資渠道不暢，致使補償標準偏低，生態補償的激勵效應不明顯。從縣域農業生態補償考評主體與形式來看，考評主體單一，屬于自上而下的考評形式。農業生產經營組織、村居民、鄉鎮企業參與生態補償考評的動力不足。例如，我國從2002年開始全面實施退耕還林政策，大部分區域的生態環境有了極大改善，但由于缺乏相應的考評與激勵機制，某些區域卻呈現“管種不管活”“年年造林不見林”的現象。另外，引導涉農企業將資金注入農業技術研發、環保設備購置等相應的稅收和補貼政策激勵效應弱化，政策創新支持力度不夠。例如，農牧民是農業生態補償責任主體、監督主體，也是直接受益對象，農業生態補償應充分考慮到農牧民為護佑農業生態而舍棄的經濟利益以及為維持農業生態效益而付出的成本，制定彈性的補償標準。

三、協同治理視角下縣域農業生態補償機制構建路徑

農業生態補償機制構建應貫徹“誰污染、誰治理，誰受益、誰付費”的原則，進一步優化創新各項政策措施，明確多主體權責，傾聽多元利益主體的訴求，健全相應的考評與激勵措施。

（一）健全縣域農業生態補償協同法規體系是防治農業面源污染和保護農業生態環境的重要制度屏障

構建縣域農業生態補償機制并使其長效運行，必須完善農業生態補償立法，從法律層面明確農業生態環境補償主體權責與義務，實施環境精細化管理，細化并落實“誰污染、誰治理，誰受益、誰付費”原則，建立健全農業生態損害訴訟賠償制度，為落實生態補償方案提供法治保障。首先，從國家層面而言，應盡快出臺《農業生態補償法》及相關配套法案，并進行資源稅費改革，發揮市場在資源配置中的主導作用。加快環保稅立法，分別制訂流域水資源、農業生態功能區以及農產品開發區生態補償條例。大力發展環保農業與智慧農業，支持生態農業、綠色農業與有機農業融合發展。其次，研究制定縣域農業生態補償相關條例及實施細則，嚴格落實主體責任，加強環境治理相關部門權責整合，堅決摒棄損害甚至破壞農業生態環境的做法。再次，應積極鼓勵各縣域結合區域產業發展規劃制定農業生態補償專項規劃。

（二）構建多元化的農業生態補償主體權責機制

近年來，中央對地方的環境考核力度不斷加大，工業性的環境污染很大程度上被有效遏制，尤其是以京津冀霧霾為治理對象的協同治理，理論研究成果頗豐，實踐成效顯著。農業生態環境治理領域卻呈現主體權責分散的局面，多元化的農業生態補償機制并未有效運行。中共中央、國務院2018年2月印發的《關于實施鄉村振興戰略的意見》指出，要建立市場化多元化生態補償機制。多元化既包含主體的多元化也包含補償方式的多元化。在縣域農業領域，應繼續完善農業生態環境補償機制，構建多元化的主體權責機制。一方面，縣域農業生態補償機制構建要充分尊重和體現受補償方的參與權[7]。由于政府資源有限，構筑非政府政策行為者的農業生態補償全民參與體系，可豐富環境治理的形式，填平政府“職能盲區”與“職能空白”。現代環境治理技術手段不斷完善，為社會公眾獲取環境信息、表達利益訴求、行使環境監督權等提供了便捷的渠道。農業生態環境補償涉及的利益相關方包括地方政府、縣域鄉鎮企業、村居民、環境公益性組織等，暢通訴求表達渠道，讓利益相關者參與其中達到協同善治，是解決我國農業生態環境治理主體單一、制定區域補償政策的一項切實可行的措施。另一方面，落實縣域農業生態補償政策并發揮政策效能，需要對主體權責進一步厘清。從縣域農業生態環境污染源來看，既有農民日常生產、生活和縣域與鄉鎮企業排放的內源性污染，也有其他縣排放的污染物經水域、大氣或人為因素向農村轉移的外源性污染，這就需要采取一系列激勵與約束措施，尤其需要鼓勵農民成為農業環境的守護人，完善主體權責機制。

（三）完善縣域農業生態補償利益調節機制

生態補償的實質是實現人類在生態責任和生態利益上的重新分配[8]。生態補償的最終目標是通過建立生態補償的利益調節體系來改善生態環境，保證可持續發展目標的實現。縣域農業生態補償利益調節機制是解決農業生態補償標準界定難和補償范圍窄的重要遵循。建立生態補償市場化機制的關鍵在于構建一個能夠連接利益相關者的市場[9]，使治理信息更加透明。首先，可搭建多主體參與的縣域農業生態補償協商共建平臺。既可采用村委會、居委會、黨委會、聽證會等會議形式反映公眾的價值訴求，也利用現代信息技術手段，搭建相應的信息收集與反饋平臺，收集公眾的利益訴求。將公眾的價值訴求和利益訴求最終轉化為具體的政策實踐。其次，應進一步拓寬縣域農業生態補償的資金來源。在縣域財政體制內，農業生態補償資金籌集可采用政府財政撥款、市場稅費征管和社會公募與捐贈三種模式。除了中央和地方的財政預算資金，縣域政府可設置財政支農專項資金，在專項資金中設定相應比例作為農業生態補償資金。采用市場化稅費模式，落實農業生態環境損害賠償責任，堅持“誰損害、誰賠償”的原則，進一步明確損害賠償的追責主體與賠付客體，細化相應的賠付依據、賠付標準，賠付資金應用于農業生態補償領域。再次，可利用多種融資渠道，廣泛吸收社會資本進入縣域農業生態補償領域。實現農藥、化肥等投入減量化、生產清潔化、廢棄物資源化和產業模式生態化[10]，提升農業生產者的福祉水平。最后，可通過市場機制拓寬資金來源渠道，對造成環境污染的相關鄉鎮企業征收相應的環境保護稅費。

（四）優化縣域農業生態補償考評與激勵機制

考評是激勵的前提與依據，激勵是考評的目的與歸宿。農業生態補償機制構建是農業環境治理的一項系統工程，不可能一蹴而就，需要構建長效機制，將其納入縣域政務官員的生態績效考評范疇。應創新公眾監督方式，暢通公眾訴求表達渠道，讓公眾參與監督與考評的相關制度設計。農業生態環境問題成因復雜，治理主體多元，其考評主體和對象也具有多元化的形態，須注重考評手段與技術創新。例如，水體污染具有跨界流動性，并非一縣一地就能解決，在設計水體污染治理考評指標時，應增加對區際政府間協同治理成效的考評，還應加強宣傳教育力度，給予村居民更大的參與權與監督權，調動其積極性。

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責任編輯：趙春燕