市場化養老：運行邏輯與治理重塑

摘要：隨著養老服務供需矛盾的加劇，市場化養老成為新的發展趨勢。學界既有研究分別從政府職能和市場環境等角度指出了市場化養老存在的問題，但未能捕捉到政府與市場等主體在這一過程中的分工與互動，因此對于如何推進市場化養老的治理有所欠缺。文章采取個案研究方法，通過田野調查發現，上海市P鎮在政府領導下，通過出租農民房屋與引入大型企業兩種措施，融匯市場和社會力量參與市場化養老，這種“政府為本、市場運營”的市場化養老經驗對推動養老服務多元合作體系的完善具有現實意義。

關鍵詞：市場化養老；養老服務；人口老齡化

作者簡介：鄧佳怡，上海交通大學國際與公共事務學院（上海200240）。

中圖分類號：D669.6文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2022）02-0057-08

一、問題的提出

近年來，我國人口老齡化現象日漸嚴重。聯合國將65歲及以上老年人口占比超過7%或60歲及以上人口占比超過10%作為進入老齡化社會的標準。截至2020年，我國60歲及以上人口占比已經高達18.7%，65歲及以上人口比重也達到13.5%[1]。上海作為我國最早進入老齡化社會同時也是老齡化程度最高的超大城市，應對老齡化形勢的需要更為迫切。數據顯示，截至2020年，上海市常住人口中60歲以上的老年人占比高達23.4%[2]，其中60歲以上戶籍老年人口為533.49萬，占總戶籍人口的36.1%，65歲占比25.9%[3]。也就是說，平均每3個人中就有1個是60歲以上的老年人。然而，傳統養老服務供給依舊存在養老院“一床難求”與個性化養老需求難以滿足等問題。日漸突出的供需矛盾意味著政府必須將創新養老服務供給置于工作發展的重中之重，滿足老年人日益增長的養老需求。

為應對老齡化危機，上海市政府積極探索養老服務市場化，將養老作為一項市場化、社會化事業發展。具體來說，政府出臺了包括《關于促進本市養老產業加快發展的若干意見》在內的多項發展意見和規劃，堅持市場化養老機制創新，營造公平開放的政策環境，鼓勵各類社會資本投資和發展養老產業。在政策引導下，上海市依靠市場和社會力量的社區養老比例增加，即使在機構養老中也出現越來越明顯的市場化趨勢。截至2019年底，公立養老機構占比31%，民辦占比46%，公建民營占23%[4]。在政府的牽頭鼓勵下，越來越多市場力量參與到養老服務供給中來，養老服務業得到進一步發展。以老年醫療為例，截至2020年底，養老機構與醫療機構簽約數已達729家；在老年維權方面，全年涉老法律援助比上年增加23.8%[3]。然而，盡管政府在市場化養老方面進行了一定探索，仍存在養老服務質量和個性化缺乏保障、養老市場發展不均衡等問題。尤其在城市地區，有限的福利用地和高昂的成本導致資本不足的市場力量難以進入養老產業，市場化養老的發展深度與廣度受限。

在此背景下，本研究選擇上海市P鎮作為調研對象，試圖探索市場化養老的運行邏輯，并就市場化養老存在的問題討論如何重塑其治理效能。作為上海典型的農村地區，P鎮政府在現實的養老需要和政策推動下，結合農村發展特點，形成了“政府為本、市場運營”的市場化養老模式，在一定意義上有效克服了城市養老的用地和成本問題。P鎮一方面以房屋出租的方式讓農民實現以房養老，滿足農村地區的部分養老需求；另一方面引入專業的市場力量提供高端的個性化養老服務，推動養老服務的多樣化發展。研究旨在通過個案討論，分析發展水平較高的城市在養老服務上進行的治理創新，為突破養老服務市場化發展困境提供可能的解決方案，為其他城市或農村地區應對養老供需矛盾、提升政府公共服務能力提供一定參考。

二、文獻綜述與研究方法

20世紀80年代以來，為應對人口老齡化及其導致的社會結構變化危機，西方發達國家率先開啟公共服務改革，傳統福利國家中政府大包大攬的做法得以改變。市場化改革將原先由國家、集體主辦養老機構，轉變為動員社會力量辦機構，擴大養老機構投資主體范圍，增加服務模式，實現服務隊伍專業化的總體趨勢[5]。這種政府、市場和社會各自獨立又多元合作的服務供給體系為我國推動老年福利提升提供了經驗借鑒。通過鼓勵社會和市場資本參與養老服務供給，我國的養老服務體系日漸完善，在老年醫療衛生服務、社會養老服務、文教體娛老齡產業等方面都取得了令人矚目的成績。既有研究充分肯定了市場化養老改革的意義，同時也指出，市場化養老依舊存在發展不均衡不充分的現象，而這些現象又與政府和市場等主體的角色定位存在密切聯系。

首先，政府權責不清影響養老服務市場化的深度與廣度，主要體現在放權程度低和監督失靈兩方面。回顧市場化改革的歷史不難發現，政府在放權與管理方面總是處于放任不管和無所不能的矛盾之中，即對于養老服務“福利性事業”和“市場化產業”[6]的邊界缺乏明確定位，存在輕產業化的現象。從20世紀80年代的市場化試點開始，政府經歷了從收權到放權的多次反復。重視養老服務的福利性質使政府成為公共服務的直接提供者，市場主體的介入程度有限，影響到養老服務的提供，甚至對潛在的服務對象造成阻礙。此外，盡管政府不斷出臺養老服務規劃、監督和評估的各種規范性文件，但在執行過程中常常存在監管不力的情形。市場運作的法規和標準仍存在粗放之處，難以在微觀層面對養老服務市場實行有效監管。有學者指出，老年人對養老機構的依賴程度與政府政策直接相關[7]，當政府權責不清時，便很難讓公眾對市場化養老產生信任。

其次，在市場層面，養老機構競爭不充分、收費標準過高、個性化服務有限等問題加劇了供給效率和公平間的矛盾，導致市場化養老難以實現預期效果。具體表現有三：第一，目前養老服務領域沒有全面放開，在公辦、民營等不同運行模式中存在差異化的準入門檻和市場地位，市場資本的積極性受到打擊；第二，競爭問題進一步帶來收費標準差異，公辦機構往往因為便宜的服務價格而“一床難求”，而市場化養老的高成本導致高定價，讓很多老人難以企及；第三，個性化養老服務的供給水平十分有限，難以滿足日益增長的多樣化養老需求。盡管有部分高端產業形態提供養生養老、健康醫療、休閑度假等整套照護服務，如萬科的隨園系列、綠城烏鎮的雅園等，但大多數市場化服務主體主要以參與政府購買服務為主，提供送餐、看護、家政等基本生活照料服務，尚不能提供醫療康復、精神慰藉、臨終關懷等多元服務[8]。專業化和個性化服務的缺乏也導致養老領域主體難以獲得市場優勢地位。

除了政府和市場因素外，受傳統家庭觀念和孝文化影響，“養兒防老”思想依舊影響著現代老年群體，甚至是深入人心的[9][10]。許多老人傾向和子女一起生活，或礙于所謂“面子”不愿意購買養老服務[11]。

針對國內市場化養老的問題，一些研究通過比較分析西方經驗得到一定啟發。例如，日本政府在實現居家養老市場化過程中注重與市場的開發合作，實現機構和居家結合；美國的社區養老依靠法規政策支持和市場有序競爭已經實現高度市場化和產業化[12]。既有的比較研究強調供給系統開放、主體互動、責任重新劃分以及社會化運作等，由此建議健全政策法律體系、完善養老保障制度、探索以房養老等中國市場化模式。

總體來看，既有研究較為全面地探討了市場化養老的經驗做法與效果，也從制度結構、市場環境等角度分析了市場化養老存在的問題與原因。盡管理論和應對政策的提出者不少，但既有研究對市場化養老的運行邏輯觀照不足，有待結合政府與市場原因進一步分析。

一方面，既有研究從市場層面指出養老機構定價不合理的影響因素，如服務成本[13]、地理位置和面積[14][15]、運營管理和機構建設[16]等，但這些因素實質上與城市養老機構面臨的高昂成本直接相關。面對高昂的租地費用，一些機構為提高經濟效益選擇擴大床位數和提高服務標準等方式來提高收費標準，在加重老年人養老負擔的同時，更使得一部分有機構養老需求的老年人因收入不足“知難而退”[14]。反之，一些機構為維持運營降低成本，甚至不惜降低服務質量，最終遭到淘汰。與民營機構相比，公立養老機構由于政府投入大，成本相對低很多，但日益激增的養老需求和有限福利投入資源之間的矛盾使得政府難以承擔養老負擔。另一方面，政府權責不清也正是因為在土地國有化的制度背景下，福利用地通常是規劃好且有限的，地方政府在土地、信貸等領域的放權總是比較謹慎的[4]。一些地方政府對資本進入養老市場設置了土地和運行管理方面的多種限制，甚至招標等方式也存在部分虛假競爭行為，損害了市場主體的積極性。可以看到，在市場化養老中，單一政府主體或市場主體都難以推動養老服務的有序發展，因此，研究者可以從政府與市場合作的角度尋求突破市場化養老困境的切入點。

文章采用個案研究，深入呈現城市養老服務市場化的困境，并在此基礎上結合案例探索破除市場化養老困境的治理之道。文章選取上海市P鎮作為案例基于兩點：第一是典型性。P鎮作為典型的城市農村地區，養老服務需求巨大但政府供給有限，其采取的市場化運作措施有效發揮了政府、市場和社會多重主體的作用，通過出租農民房屋和引入大型集團的方式在一定程度上突破了土地困境，為推動市場化養老有序發展提供了具有代表性的經驗。兼具城市與農村特點的P鎮通過政府與市場等主體的合作在一定程度上化解了市場化養老的土地難題，為中低收入的老年人口提供優質服務的同時不增加其負擔。第二是可進入性。作者在P鎮生活學習多年，熟悉地方經濟社會發展，便于獲取材料信息，保證研究的可行性。調研資料來源包括：第一，半結構訪談。作者于2020年10月開始就市場化養老問題多次與P鎮相關領導進行訪談。第二，二手資料搜集。研究關注政府發布的養老服務文件、新聞報道和其他相關資料。

三、養老領域的政府責任與市場邊界

養老服務業兼具福利與盈利雙重屬性，二者之間的張力也是政府和市場關系不斷變化的關鍵所在。在中國的現實國情下，養老服務業總是徘徊在事業與產業之間，缺乏政府介入與市場介入的邊界劃分。一些研究者強調政府供給的責任屬性，認為政府需要發揮主導作用；另有一些研究者強調養老服務業應該由市場充分競爭。事實上，正是因為養老服務業的性質復雜，完全依靠政府或完全由市場提供養老服務都難以很好地應對養老服務供需矛盾。首先，政府供給能力有限，單一政府主體無法有效提供足夠且優質的養老服務。其次，完全依靠市場主體則容易使養老服務變成純盈利性商品，不利于維護養老服務的公平性。

從構建養老服務多元合作體系的角度出發，養老服務市場化才是應對當前養老困境的重要出路。養老服務市場化就是使營利企業或機構介入養老服務產業，依靠市場力量提供養老服務或產品，解決養老資源供給、創新與激勵不足的問題[17]。2016年5月，習近平總書記在中共中央政治局第三十二次集體學習時強調，要著力發展養老服務業和老齡產業[18]。同年，國務院辦公廳頒布《關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》也指出，養老服務業是具有巨大發展潛力的朝陽產業，要繁榮養老市場，提升服務質量，讓廣大老年群體享受優質養老服務。這一提倡向社會釋放了一個重要信號，即推進養老服務市場化。

在養老服務市場化的推行過程中，需要明晰政府與市場邊界，強調政府責任與市場利益的有限化。這意味著，政府應當首先擔負起基本的養老服務供給責任，保障最低水平的養老服務供給。在基本養老服務得到保障之外，企業也可以追求養老領域的利益，遵循市場化原則進行運作，但不能以利益最大化為導向，需要受到政府的監督和限制。政府在融資服務、財政支持、土地使用等方面具有先天優勢，可以承擔土地等多數市場主體難以承擔的養老成本，同時為市場資本參與養老服務供給提供有效的制度、政策和財政保障。但單一政府主體也無法應對日漸嚴重的養老服務供需矛盾，需要通過市場資本的大力參與激發養老服務業良性競爭，帶動產業升級。尋求政府與市場的良性合作不僅可以有效應對養老服務供需矛盾，更重要的是，這種合作為提升政府公共服務能力、帶動地方經濟發展提供了很大的可能性。

養老服務市場化的可持續發展需要強調的是，政府與市場的關系不是一個既定概念，市場化的程度可以也應當根據地方養老服務供需差異和政府能力進行調整。就基本養老服務來說，應當由政府承擔市場無法承擔的養老成本，由政府提供專門的福利用地建構養老服務機構，同時可以選擇優質的企業提供具體服務，由政府對其服務進行定價。除了直接定價外，政府可以通過補貼或考核獎勵的方式對養老成本進行控制，變相參與養老服務定價。具體來說，在福利用地有限的情況下，政府可以積極尋求與市場、社會的合作，解決土地獲取的難題后，由企業遵循市場規律提供多樣化養老服務，保證企業盈利的同時最大化降低老年人養老成本。這種政府為本、市場運營的方式強調政府作為養老服務供給主體的引導和監督作用，同時又積極尋求市場主體的參與，對推動養老服務市場化的可持續發展具有積極影響。

四、案例介紹：上海市P鎮的市場化養老措施

P鎮存在較嚴重的養老服務供給與需求矛盾，需要尋求市場化力量突破養老服務困境。首先，P鎮是上海市典型的農村地區，經濟發展水平不高，政府供給的養老服務有限。其次，P鎮地理面積較大，區域內老年人口眾多，存在巨大的養老服務需求。作為一項屬地化管理的事業，P鎮的養老服務不僅面臨老年人口數量龐大的現實，也存在養老層次和需求水平的差異。區域內老年人口性質復雜，包含純農村老年人口、動遷老年人口、城鎮居民老年人口和導入常住老年人口等四大類。

在供給需求不平衡的背景下，P鎮政府著手尋求與市場、社會的合作，試圖通過市場化方式化解難題。目前，P鎮的養老服務主要由老齡辦負責，多個部門協同參與。在養老服務提供上，下設的村委會和居委會在鎮政府指導下具有較大自主權，可以根據自身發展情況進行靈活調整。在福利用地有限的情況下，如何解決土地問題成為鎮政府推動市場化養老的關鍵一環。

為解決養老服務的供需矛盾，P鎮政府在履行政府養老服務職能的基礎上，積極引入市場化養老的方式。除了較為普遍的公建民營方式之外，P鎮政府還采取了兩種解決土地難題的措施，為地區引入專業化、多樣化和個性化的養老服務，有效提高了公共服務的供給水平。一是以農民房屋出租的方式實現市場化養老，幫助農民實現以房養老；二是積極引入大型企業，搭建政商合作平臺，提高養老服務供給的個性化。

（一）農民房屋出租

為解決市場化養老的土地問題，P鎮政府通過搭建服務平臺，引進優質資本入駐農村，將農民個人房屋出租給第三方專業組織，并通過提供補貼的方式變相參與定價，降低老年人養老成本，為農村老年人帶來優質服務與切實利益。

作為典型的城鄉接合部地區，P鎮具有空氣清新、環境優美、面積廣闊、地價適宜等優點，十分適合老年人口入住養老。相比之下，上海城區雖然繁華熱鬧，卻時常面臨噪聲污染、交通堵塞等問題。對于工作了一輩子的老年人而言，清凈又不乏煙火氣的P鎮有著顯著優勢。尤其對于收入可觀的城區老年人來說，他們希望退休之后搬遷至生活環境較好的地段，同時又追求高品質、體面的養老方式。因此，相較于大型的低端托底養老機構，中小型規模的養老機構成為越來越多老年人青睞的對象。

P鎮政府從需求出發，充分發揮區位優勢，積極引進市場資本，通過將農村村民的房屋出租給專業的第三方民非養老服務組織，打造非商業性質的社區長者照顧之家，吸引了大量農村和城市老年人前往入住。這一極具特色的方式有力消解了土地難題，突破了市場化養老的開局困境，并且為多方提供了切實利益。

首先，政府減輕了公共服務供給壓力與財政開支，進一步明晰其監督者、引領者角色。養老服務的福利性質使P鎮政府面臨較大的服務供給壓力，尤其在養老服務硬件設施方面的投入較大。然而農民房屋出租的方式對政府而言只需要提供少量的裝修補貼費用，大大節省了財政開支。鎮政府通過給予第三方組織1萬元/床位的補貼，降低了機構運行成本，變相參與服務定價，并且政府規定要有一部分床位面向本村內部，更進一步保障了地區范圍內村民的權益。在運營過程中，政府充分發揮監管和引導等兜底保障功能，定期對養老機構的安全與運營進行規范性檢查。

其次，市場資本得以進入養老服務領域，并在政府的扶持引導下健康發展。通過政府搭建平臺引入的市場資本具有天然的信任優勢，相對更容易獲得民眾的信任。通過三方協商，民非組織以16萬元/年/棟的價格，租下P鎮位置毗鄰的五塊宅基地，并向五位戶主一次性支付十年租金，獲得了房屋的使用權。同時，純市場化運營的方式也使得其具有較高的話語權，可以按規定定價，保障一定的盈利性，并面向本地區及全市范圍提供專業化的高效養老服務。

再次，老人獲得了相對高質量的養老服務和切實利益。對于屋主而言，他們擁有了優先入住權，據了解，屋主只需要承擔基本的服務費即可優先入住養老機構，享受專業的老年照顧與護理。對于他們而言，也實現了另一種形式的以房養老。目前，5組家庭中已經有3家的老人成功入住養老機構。這種多方互利的市場化養老方式有效盤活了閑置的土地資源，也為農村地區收入不高的老年人帶來了新的養老收入。

（二）大型企業參與

面對區域內日益多樣化的養老服務需求，P鎮政府不止于發展傳統的公辦養老機構，而是積極與市場主體溝通，為地區養老服務業的發展引入第三方大型企業。相對而言，大型企業投入養老服務具有更大的資源稟賦。一方面，企業本身擁有一定的土地資源，如未使用的商業地皮，可以解決養老服務業面臨的根本難題；另一方面，企業可以通過自身資本形成規模優勢，提供多樣化的個性養老服務，進而帶動產業發展。具體表現為兩個方面。

一方面，在福利用地有限的情況下，P鎮政府首先需要完成基本的養老服務兜底保障工作，這就決定了既有的福利用地無法用于中高端的多樣化養老服務供給。因此，通過引入F集團的參與，可以在一定程度上化解市場化養老的困境。F集團規模龐大，在發展養老服務方面具有充足的資源優勢，擁有規劃內的商業地皮。在政府的牽頭與監督下，F集團將其名下一棟商業產權房打造為500戶的養老服務社區，有效增加了地區內的養老服務供給數量。

另一方面，F集團可以為居民提供高端的個性化養老服務，滿足不同層次的養老需求。該養老社區提倡“養老+生活”的理念，配有地產商業圈和綠化設施等，旨在為老年人提供悠閑且有尊嚴的共同體環境。社區內配備餐飲、理發、電影、咖啡、書畫等基本娛樂活動場所，同時內設小型醫療機構，包括中醫內科外科，與醫保聯網，滿足老年人的日常看病需求。入住養老社區的老年人有基本的生活保障，同質化的社交圈也可以滿足老人的精神需求。這種市場化養老切實做到了高品質、人性化的按需養老。

出于公平和效率的雙重考量，政府在履行行業監管職能的同時，要求養老服務首先面向本地區范圍內，同時又開放床位給全市范圍內有需要且收入較高的老年人。有入住需求的老年人可以選擇兩種方式入住：一是以低于普通商業產權房的價格，即2萬多元一平方米獲得產權證，提供服務費即可入住社區內享受多樣化的養老服務；二是可以以每月7000至8000元的價格進行租賃以享受養老服務。雖然與農民出租房相比價格更高，但建設在近郊地區使得這一價格仍可以為農村地區中等收入和城區多數老年人接受。較高的養老服務質量和大規模的床位數也使F集團得以通過規模效應降低成本，進而為有入住需求的老年人減負。

五、市場化養老模式的治理之道

在P鎮的案例中，推動養老服務市場化發展，首先需要解決土地的獲取與成本問題。對政府而言，規劃內的福利用地始終是有限的，并且定價和服務質量等因素也往往導致市場化養老發展得參差不齊。一些公辦養老機構雖然定價較低，可以滿足收入不高的老年人的養老需求，但這些機構的床位數量十分有限。另一些市場化運營的養老機構，定價高昂的難以解決中低收入群體的養老問題，定價低廉的為維持運營降低成本，甚至不惜降低服務質量，最終遭到淘汰。因此，積極尋求政府、市場與社會資本合作成為解決問題的關鍵。

P鎮政府在福利用地有限且土地租賃價格高昂的背景下，通過政府牽頭，尋求民間土地資本的活用和大型企業的參與，有效突破了土地掣肘，形成“政府為本、市場運營”的市場化養老服務模式。事實上，在養老需求日益增大的當下，傳統的依靠政府供給的養老服務早已難以為繼。許多學者和政策制定者也逐漸認識到，養老服務不僅是政府一方的責任，更應是市場和社會的責任，養老服務應該朝著市場化方向發展。P鎮政府在解決基本的養老兜底保障工作之余，積極搭建政府與市場合作的平臺，扮演著重要的平臺搭建者、溝通協調者和監督者的角色，有效解決了地區范圍內養老服務供給與需求間的矛盾，為市場化養老問題提供解決對策，也使得政府、企業和社會多方都能獲益。

P鎮采取的“政府為本、市場運營”模式體現為兩種措施。兩種措施本質上都是依靠市場的敏感性為發展養老服務提供了有力支撐，沒有過多依賴政府資源，但政府又在其中發揮著關鍵作用。

農民房屋出租體現了政府與社會、市場的合作。養老事業所具有的福利性質使得政府仍需要發揮充分的兜底保障功能，為老年人口提供基本的養老服務。傳統的公辦養老機構在市場化競爭環境中往往難以獲得優勢地位，不得不依靠政府資源維持運轉。在政府資源有限的情況下，引入第三方專業組織成為重要的選擇。與此同時，政府通過提供補貼、全過程監督的方式也變相參與了服務定價過程，為老年人提供了堅實的保障，發揮了政府的公共服務職能。農民房屋出租不僅包含民非組織的參與，更有公民的參與，使得養老服務的土地難題得到解決，公民自身也可以享受到合作帶來的利益。這一措施的初步成功也讓當地民眾見識到市場化養老的顯著優勢，進而增強了民眾對市場化養老以及對政府公共服務能力的信心。目前，P鎮政府計劃遵循這一方式，搭建新的養老服務平臺，進一步增加養老服務的供給。

大型企業參與體現出了政府與市場的合作，有效提高了養老服務供給的質量與多樣化。養老服務市場化的本質就在于需要市場的運作，深化養老服務產業。P鎮政府通過引進大型企業的參與，為地方養老服務業的發展奠定了良好的基礎。養老社區的建立不僅可以滿足老年人的個性化養老服務需求，更重要的是，社區共同體的打造可以吸引醫療、娛樂等不同產業的參與，為地區經濟發展提供新的動力。P鎮的經濟發展水平不高，地區老齡化嚴重，尋求新的經濟發展動力，提高生產力的要求同樣迫在眉睫。因此，引入大型企業提供養老服務將有助于推動地方養老服務產業的發展，進而帶動地方經濟增長。

盡管兩種措施都體現出市場化運營的思路，但我們也發現，P鎮政府在面對不同性質和檔次的養老機構時也實施了差異化的監管和服務措施。對于資本相對弱小的民非組織，政府會通過補貼和考核返回租金等方式為其減負，參與定價，進而優化服務供給的質量。這也體現出市場化養老過程中政府與市場合作的方式具有很強的靈活性，可以根據地區養老服務需求和政府能力等進行更多的可行性探索。

目前，市場化養老面臨的開局難題正是土地資源的獲取與成本，P鎮政府的成功案例讓我們看到，通過政府、市場和社會的合作，土地難題并非無法突破。并且，成功的多方合作也將使各方獲利，對政府來說，其公共服務供給的效率和水平得到進一步增長；對市場來說，養老服務市場主體獲得更多機會，養老市場得到有序健康發展；對社會來說，養老需求可以得到切實滿足。通過個案的呈現，有助于我們進一步思考市場化養老的解決對策與發展路徑，為提高養老服務發展，提升政府公共服務供給能力提供思路。

六、結論和討論

在養老問題日漸嚴峻的當下，推行養老服務市場化具有必要性。但目前，市場化養老的水平仍然參差不齊，存在兩極分化等矛盾。在尋求如何突破市場化養老瓶頸的問題上，上海市P鎮政府“政府為本、市場運營”的解決方式為我們提供了一個可靠的對策經驗。這一模式的價值在于通過有效解決土地難題，為養老服務市場化解決了開局難題。

從案例背后，我們應該思考如何發揮養老服務業的價值，從“夕陽產業”變為“朝陽產業”。顯然，養老服務市場化既是重要的措施與手段，又是未來發展趨勢。值得強調的是，作為一個社會性問題，養老不應是單個部門或組織的責任。政府托底保障的責任固然不可推卸，同時也需要市場和社會的共同參與，形成有效互動。政府、市場、社會甚至其他主體，究竟應該如何合作，打造養老服務體系建設過程中的多元格局仍是有待進一步探討的理論問題。

最后，在從個案走向模式的過程中，我們也要注意理論和實踐的矛盾，以及單一案例存在的局限性。發展市場化養老，關鍵就是要整合市場資源，動員社會共同參與養老服務的供給。之所以使用市場化養老的概念，是因為筆者將市場視作一種提供公共產品的主要政策工具[19]與平臺。但在市場化養老模式的發展中，我們仍需要注意一些問題。譬如，目前的市場化養老出現良莠不齊的現象與政府的監管不到位密切相關。因此，政府實行差異化措施前應該制定并依據相關的法律法規，嚴格依法辦事，避免市場或政府的失靈。此外，雖然P鎮政府在養老服務供給上盡可能地滿足了不同層次的養老需求，但在從個別走向一般的過程中，政府的公共服務供給能力和財政水平差異也是不容忽視的變量。各地需要結合地區人口結構差異和政府能力等因素有條件地提供多樣化的養老服務。養老服務市場化的完善仍需要較長時間，今后應更注重發揮市場主體活力，同時加強政府的兜底和監管工作，為市場化發展更好地保駕護航。

參考文獻：

[1]第七次全國人口普查數據[EB/OL].http：//www.stats. gov.cn/ztjc/zdtjgz/zgrkpc/dqcrkpc/ggl/202105/t2021 0519_1817702.html.

[2]上海市第七次全國人口普查主要數據結果新聞發布會答記者問[EB/OL].http：//tjj.sh.gov.cn/tjxw/ 20210519/529f29f128864bb8b31d74e4db9291ce.html.

[3]上海市衛生健康委員會.2020年上海市老年人口和老齡事業監測統計信息[EB/OL].http：//wsjkw.sh. gov.cn/tjsj2/20210406/0f6de6e72a424aa59c4723abc 2186dae.html.

[4]60加研究院.上海市養老服務市場研究報告2020[R].2020-09-09.

[5]劉博，肖日葵.市場選擇與體制依存——社會化養老機構經營現狀個案研究[J].人口與經濟，2012（1）.

[6]許志勇.我國養老服務市場化發展的問題及對策初探[J].現代商業，2017（17）.

[7]Susan Gargett.Public policy and the dependency of nursing home residents in Australia：1968- 69 to 2006-07[J].Health Policy，2010，96（2）.

[8]朱浩.中國養老服務市場化改革三十年的回顧與反思[J].中州學刊，2017（8）.

[9]顏偉榮，楊鵬.我國居家養老服務市場化運作探究[J].經濟視角（下），2013（2）.

[10]王一笑.老年人“養兒防老”觀念的影響因素分析——基于中國老年社會追蹤調查數據[J].調研世界，2017（1）.

[11]葉紅心，張朋柱.社會面子與合作博弈[J].管理工程學報，2003（2）.

[12]丁彤.中國養老福利市場化改革的反思——基于與日本護理保險改革為對照的分析[J].改革與戰略，2016，32（2）.

[13]邵勝，邵德興，陳娜.養老服務定價機制研究[J].社會福利（理論版），2012（4）.

[14]肖文文，馬曉雯，謝紅.北京市養老機構基本養老服務費用影響因素研究[J].中國護理管理，2015，15（7）.

[15]柳鍵，舒斯亮.地理位置對公辦養老機構與民辦養老機構競爭關系影響研究[J].華東經濟管理，2014，28（5）.

[16]郝秋江.民辦養老機構服務能力影響因素的實證研究——以成都市為例[J].西南交通大學學報（社會科學版），2017，18（5）.

[17]張俊良，曾祥旭.市場化與協同化目標約束下的養老模式創新——以市場人口學為分析視角[J].人口學刊，2010（3）.

[18]習近平在中共中央政治局第三十二次集體學習時強調：黨委領導政府主導社會參與全民行動推動老齡事業全面協調可持續發展[N].人民日報，2016-05-29（1）.

[19]周建國.市場化養老模式研究——上海市親和源老年社區個案及啟示[J].人口學刊，2010（2）.

責任編輯：羅鈺涵