“慎訴”刑事司法政策的實施難題與破解

吳君霞，秦宗文

（1. 南京森林警察學院基礎部，江蘇 南京 210023；2.南京大學法學院，江蘇 南京 210093）

不告不理是現(xiàn)代刑事司法一項基本原則。公訴案件中，沒有檢察機關的起訴，法院就不能開啟審判程序，因而，檢察機關如何運用起訴權(quán)對刑事司法的運行具有重要影響。當案件達到法定起訴標準時，是否起訴被告人，傳統(tǒng)上有兩種思路：一是起訴法定主義，檢察機關對達到起訴標準的案件一律起訴，沒有裁量權(quán)；二是起訴便宜主義，案件雖然達到了起訴標準，但檢察機關可以根據(jù)個案情況決定是否起訴。起訴法定主義更能體現(xiàn)嚴厲打擊犯罪的立場，但對犯罪所可能涉及的其它利益需求關注不足。起訴便宜主義便于檢察機關綜合評估起訴所可能涉及的各種利益得失，在個案中求得利益最大化，但可能削弱打擊犯罪的力度。絕對的起訴法定主義在歷史發(fā)展中已被瓦解，各國檢察官普遍享有起訴裁量權(quán)，但其裁量權(quán)的大小有較大差別。

我國刑事司法在價值取向上長期向打擊犯罪傾斜，“嚴打”思維主導了司法活動，構(gòu)建了以“嚴打”為主線的整個刑事司法生態(tài)。雖然2006年寬嚴相濟刑事政策已被正式確立，其強調(diào)案件處理要當寬則寬，當嚴則嚴，寬嚴相濟，但寬嚴如何相濟缺乏明晰的標準，在“嚴打”思維慣性的影響下，案件處理仍偏向于“嚴”。這導致審查起訴工作長期為起訴法定主義所主導，檢察官不起訴裁量權(quán)受到諸多限制，甚至一些案件被“拔高”起訴。2021年4月，中央全面依法治國委員會把“堅持‘少捕慎訴慎押’刑事司法政策”列入2021年工作要點，“少捕慎訴慎押”上升為刑事司法政策。“慎訴”為檢察官在審查起訴中的寬嚴權(quán)衡指明了方向，對糾正過去偏于“嚴”的傾向提供了政策支持，是對建國以來起訴方針的根本性政策調(diào)整。但政策轉(zhuǎn)型不可避免地引起一些爭議和阻力，“司法實踐中，一些檢察機關仍然把公訴權(quán)行使的重點放在起訴權(quán)和抗訴權(quán)上，不起訴權(quán)履行不充分、不全面的現(xiàn)象還較為突出。”[1]同時，一些地方檢察機關對“慎訴”政策的內(nèi)涵缺乏深入理解，僅因為上級檢察機關的要求而為“慎訴”而“慎訴”，政策實施中出現(xiàn)了不少偏差。平息爭議，推進政策正確實施，需要深入理解“慎訴”刑事司法政策的內(nèi)涵與政策轉(zhuǎn)型的意義，剖析政策實施中可能遇到的阻力，探尋可能的解決方案。

一、“慎訴”刑事司法政策的內(nèi)涵

推動“慎訴”刑事司法政策的落地，前提是準確理解“慎訴”刑事司法政策的內(nèi)涵。但對何為“慎訴”，實務界主流意見有一定偏差，可能影響政策的正確落實。

在刑事案件起訴方針上，我國長期以起訴法定主義為主，起訴便宜主義為輔，這導致司法實踐中“慎用不起訴”，通常是構(gòu)罪即訴。少捕慎訴慎押刑事司法政策中的“慎訴”即“謹慎起訴”，與“慎用不起訴”含義相反，是“盡可能不起訴”之意。理解“慎訴”，應從以下方面把握：

“慎訴”的前提是案件達到了起訴條件，即被追訴者的行為符合刑法規(guī)定的某一犯罪的要件，同時案件事實已經(jīng)查清，證據(jù)確實充分。達不到此條件的案件本就不符合起訴條件，也就不存在“慎重”考慮是否起訴的可能性。

對達到起訴條件的案件，如果檢察官根據(jù)犯罪事實、情節(jié)，犯罪嫌疑人的個人情況及犯罪后表現(xiàn)，認為不起訴能更好地維護公共利益和犯罪嫌疑人、被害人的利益，能更好地修復社會關系，那么就應盡可能以不起訴方式處理案件。

“慎訴”刑事司法政策的落地需要通過檢察官的裁量權(quán)來實現(xiàn)，但這種裁量權(quán)受制于罪刑法定原則和法定的證明標準，在案件定性和事實認定方面作用有限，其作用主要體現(xiàn)于起訴必要性的判斷。有代表性觀點認為，“慎訴”包括“從嚴掌握刑事案件進入審判程序的實體條件和證據(jù)標準”。[2]此觀點的妥當性值得商榷。案件是否符合刑法規(guī)定、是否達到證據(jù)標準，應當由法律做出規(guī)定，并且應當是穩(wěn)定的，不應隨意變動。過去“嚴打”政策下對這兩方面會從寬把握，但這種做法是錯誤的，并不意味著“慎訴”政策下應長期從嚴把握。在“慎訴”政策實施初期，對過去因“嚴打”思維而放松的證據(jù)標準進行回調(diào)，提高案件起訴的證據(jù)要求，案件處理可能體現(xiàn)為證據(jù)標準的從嚴，更多案件會以“證據(jù)不足不起訴”予以處理。但從長期看，證據(jù)標準應回到其法定的本義并保持穩(wěn)定，不宜因政策的調(diào)整而變化。同樣，實體條件受罪刑法定原則的限制，在政策實施初期雖然可能需要對過去寬松的標準進行回調(diào)，但調(diào)整到位后即應保持穩(wěn)定，不宜因“慎訴”政策而在個案中頻繁波動。將“慎訴”主要理解為“起訴必要性”的判斷，穩(wěn)定入罪的實體條件與證據(jù)標準，這有利于保持刑事法治的內(nèi)核穩(wěn)定，防止刑事法治在打擊犯罪與保障人權(quán)之間的大幅震蕩。我國不起訴有三種類型：法定不起訴、證據(jù)不足不起訴和相對不起訴，“慎訴”刑事司法政策的主要作用空間在于相對不起訴案件。司法實踐情況也印證了此點。2022年1至3月，相對不起訴占不起訴人數(shù)的89.3%，占不起訴案件近九成。[3]在相對不起訴案件中貫徹好“慎訴”思想，“慎訴”刑事司法政策的實施就有了基本保障。

二、實施“慎訴”刑事司法政策的意義

從幾乎“構(gòu)罪即訴”到“慎訴”是刑事司法政策的重大轉(zhuǎn)變，具有重要的理論與實踐意義。對實施“慎訴”刑事司法政策意義的透徹理解，有助于提升辦案人員落實政策的自覺性。

（一）“慎訴”是我國刑事政策從“嚴”到“寬”整體轉(zhuǎn)向的重要節(jié)點

新中國成立以來，我國刑事政策整體上經(jīng)歷了從嚴到寬的過程。懲辦與寬大相結(jié)合的刑事政策形成于革命戰(zhàn)爭時期，并在1956年被黨的八大正式確立為我國的刑事政策。其內(nèi)容包括懲辦與寬大兩個方面：既強調(diào)對一切犯罪分子必須嚴肅依法懲處，同時強調(diào)要根據(jù)犯罪不同情形，實行區(qū)別對待，打擊、孤立少數(shù)，爭取改造多數(shù)。[4]但在執(zhí)行過程中，其整體上傾向于嚴懲。這種從嚴的傾向在1983開始的“嚴打”刑事政策中被進一步突出，而其寬的一面則被進一步淡化。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，“嚴打”政策過于偏重打擊犯罪、對人權(quán)保障不足的問題日益突顯。2006年，中央正式提出了寬嚴相濟刑事政策。寬嚴相濟、懲辦與寬大相結(jié)合刑事政策都強調(diào)寬與嚴的協(xié)調(diào)使用，但相對于懲辦與寬大相結(jié)合，寬嚴相濟除有吸取“嚴打”過于強調(diào)嚴的教訓而向?qū)挼囊幻婊貧w之意，更由于社會環(huán)境的變遷，其對寬的強調(diào)更為充分。如果說懲辦與寬大相結(jié)合刑事政策中內(nèi)含懲辦為主、寬大為輔之意，那么寬嚴相濟則不再對寬與嚴做主輔之分，而要求服務于建設和諧社會的需要，靈活運用寬與嚴的措施，“該寬則寬，當嚴則嚴，寬嚴相濟，罰當其罪，打擊和孤立少數(shù)，教育、感化和挽救大多數(shù)，最大限度地減少社會對立面”。[1]但由于長期從嚴思維慣性的影響及相關制度設置的約束，寬嚴相濟在實踐中仍以嚴占主導。在起訴與否的裁量上，則以有罪即訴為導向。在較長一段時間內(nèi)，檢察機關甚至人為設置不起訴率的上限，不少地方將不起訴率控制在4%左右，以抑制不起訴的適用。[5]“慎訴”政策則意味著在審查起訴環(huán)節(jié)，除了嚴重暴力犯罪、毒品犯罪等少數(shù)犯罪種類外，應以“寬”的導向裁量是否起訴。如果“慎訴”政策得到良好貫徹，寬嚴相濟刑事政策在審查起訴環(huán)節(jié)將以“寬”的傾向為主導。這對扭轉(zhuǎn)長期以來寬嚴相濟刑事政策在實踐中循“嚴”執(zhí)行的局面有重要意義，有助于消除“嚴打”思維造成的負面影響。

（二）“慎訴”有利于恢復社會秩序，促進社會和諧

法律糾紛的出現(xiàn)通常意味著原有的社會秩序和社會和諧遭到破壞。除國家有意識推動的秩序變革外，破壞社會秩序的行為通常是被否定的，國家也希望能盡快恢復社會穩(wěn)定。而社會糾紛進入法律程序后，不但訴訟期間社會秩序難以恢復，與和解、調(diào)解等方式比較，法律裁決給出的方案具有強制性，當事人對結(jié)果的接受度更低，訴訟結(jié)束后當事人之間的社會關系也很難得到良好恢復。刑事訴訟和刑事裁決的強制性最強，經(jīng)刑事訴訟和裁決確定的社會關系也最難恢復。如行為人被定罪后，公職人員會被開除公職，其生活環(huán)境將永遠改變；犯罪人在求職就業(yè)方面經(jīng)常遭遇歧視，難以回歸社會等。特別是我國犯罪結(jié)構(gòu)已發(fā)生變化，“重罪案件從1999年16.2萬人下降到2019年的6萬人，占比從19.6%下降至2.7%。與之相對應，判處三年有期徒刑以下刑罰的人數(shù)占比從1999年的54.6%上升至78.7%，特別是最高刑只有拘役的醉駕案件，占比達到近20%。”[6]對很多僅觸及輕罪的人員，是否有必要一概予以刑事追訴值得商榷。過多地將公民確定為犯罪分子，將把他們推至社會的對立面，影響社會秩序的穩(wěn)定，不利于社會和諧。通過程序分流阻止社會糾紛過多進入刑事訴訟程序，或者在刑事訴訟流程中盡可能剔除一些社會糾紛，避免刑事裁決成為最終的解決手段，就成為必要的選擇。

“慎訴”不但阻斷了案件在訴訟中的流轉(zhuǎn)進程，避免犯罪嫌疑人被定罪，使其盡早回歸社會；同時，檢察機關經(jīng)常性的“慎訴”決定，也會向前傳導給偵查機關，引導他們抬高刑事訴訟的啟動門檻或在偵查階段就對案件進行分流，這些都有利于減少糾紛進入刑事程序的機率或盡早將犯罪嫌疑人剔除出去。犯罪嫌疑人盡早回歸社會，有利于其原有社會身份與社會關系的修復。同時，在實踐中，犯罪嫌疑人擺脫訴訟往往需要履行一定的義務，如與被害人達成和解、充分賠償、修復生態(tài)環(huán)境、做社會公益等，這些也有利于幫助被害人回歸社會及社會其它因犯罪受損關系的恢復，促進社會和諧。

（三）“慎訴”有利于節(jié)約司法資源

在一段時間內(nèi)，社會創(chuàng)造的財富是有限的，如果司法分配的資源增加，那么諸如教育、醫(yī)療等其它領域分配的資源就會減少。刑事司法活動是純粹的資源消耗活動，司法占用的資源越多對社會越不利。由于社會環(huán)境變化及刑法設定的犯罪圈擴張，我國犯罪數(shù)量呈不斷增長之勢。2021年，我國刑事判決人數(shù)已達171.5萬人。[7]為追究這些犯罪人，國家投入的人力、物力資源是巨大的。刑法對一種行為的犯罪化是基于一般情況的概括性設定，在個案中是否追訴，還要進行具體的利益衡量。如盜竊金額剛至立案標準，為小孩學費而實施盜竊與為個人享受實施盜竊，追訴必要性是不同的。因而，在刑事程序啟動與運行中，對已進入犯罪圈的人員進行甄別和分流是必要的。“慎訴”政策下被分流的人員將免于進入刑事審判程序，審判所需的人員、設施、押送、看管等費用皆可節(jié)省。在“慎訴”政策影響下，偵查機關可能對部分犯罪嫌疑人在偵查階段予以分流，這將進一步壓縮刑事司法的資源耗費。

三、“慎訴”刑事司法政策的實踐效果及隱憂

（一）“慎訴”刑事司法政策的實踐效果

2019年，最高人民檢察院提出，對涉案民營企業(yè)負責人“能不訴的不訴”，“慎訴”理念初步顯現(xiàn)。2020年1月，全國檢察長會議正式提出“慎訴”理念，此后的中央政法工作會議上明確了慎訴原則。2021年4月，在得到中央全面依法治國委員會肯定后，少捕慎訴慎押從理念上升為刑事司法政策。[8]三年來，“慎訴”理念與政策在實踐中取得了較好效果，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.不起訴率有了較大提升。檢察機關曾長期對不起訴持抑制立場，因而全國刑事案件不起訴率一直保持在低水平。“慎訴”理念提出后，不起訴案件數(shù)量有較快增長。2019年，全國檢察機關不起訴41409人，較5年前上升74.6%。[9]2021年，檢察機關積極貫徹少捕慎訴慎押刑事司法政策，全年不起訴34.8萬人，比2018年上升1.5倍。[10]2022年1至6月，全國檢察機關不起訴20.9萬人，不訴率23.5%，同比增加9.1個百分點。[11]從2019至2022年，除2020年因為新冠疫情犯罪數(shù)量明顯下降，不起訴數(shù)據(jù)不具有統(tǒng)計學意義外，其它時間全國不起訴人數(shù)都上升明顯。不起訴率的大幅度上升是“慎訴”理念與政策實踐效果的重要指標。

2.“慎訴”政策的外溢效應初步顯現(xiàn)。控制刑事手段對社會糾紛的介入強度，不能單靠檢察機關的力量。刑事程序的運行需要公檢法三家相互配合，“慎訴”是檢察機關力推的司法政策，如果得不到公安和法院的配合，其效果必然要大打折扣。司法實踐中，一些地方檢察機關將“慎訴”體現(xiàn)的節(jié)制刑事手段的思想向公安和法院傳導，取得了一定效果。如河北省文安縣檢察機關“與公安、法院等部門進行充分溝通，吸收意見建議，共同推動少捕慎訴慎押走深走實。”[8]在“慎訴”政策影響下，全國公安機關對于不起訴復議復核率逐年下降，不起訴復議率較2018年下降0.9個百分點，復核率下降0.5個百分點。[12]“慎訴”政策的外溢效應初步顯現(xiàn)。

3.配套機制得到初步探索。不起訴在程序上終止了案件的繼續(xù)流轉(zhuǎn)，在實體上意味著犯罪嫌疑人是無罪的。在過往的司法實踐中，犯罪嫌疑人被不起訴后，責任被完全豁免，一些嫌疑人對修復因犯罪受損的社會關系缺乏積極性，將犯罪歸因于他人，拒絕對被害人賠禮道歉和賠償損失，通過不起訴促進社會和諧的目標難以實現(xiàn)。針對過往不起訴實踐中的問題，一些地方檢察機關在積極落實“慎訴”政策的同時，也嘗試探索相關配套機制，使“慎訴”政策的效果最大化。如江蘇省檢察機關試點開展“不起訴案件非刑罰處罰規(guī)范化工作，明確對被不起訴人可以采取訓誡、責令具結(jié)悔過、責令賠償損失和賠禮道歉、移送行政處罰等措施，解決不訴了之的問題”，提升了犯罪社會治理的效果。[13]

（二）“慎訴”刑事司法政策的實踐隱憂

“慎訴”刑事司法政策的導向值得肯定，在實踐中已取得了較好效果，但政策落實中也潛伏著不少隱憂，若處理不好，“慎訴”政策能否保持長期穩(wěn)定不無疑問。

1.“嚴打”思維仍是刑事司法的潛在支配力量，制約“慎訴”政策的落實。新中國成立后，我國刑事司法長期被定位為“刀把子”，斗爭意識濃厚，“嚴打”刑事政策只是進一步突出了懲辦與寬大相結(jié)合政策中“嚴”的傾向，與其內(nèi)核是一致的。經(jīng)過長期的“嚴打”實踐，全社會形成了深厚的“嚴打”思維，即使“嚴打”政策被寬嚴相濟刑事政策取代后，刑事司法整體上仍以“嚴”為主。這不符合新時代對促進社會和諧的要求。為推動刑事司法進一步落實“寬”的要求，刑事訴訟法確立了認罪認罰從寬制度。但該制度主要在實體法上體現(xiàn)從寬導向，特別是對認罪認罰的被追訴人在量刑上從寬處理，對被追訴人程序上的從寬體現(xiàn)不足。少捕慎訴慎押是認罪認罰從寬制度之后落實從寬政策要求的新的改革舉措。在少捕慎訴慎押中，少捕、慎押已為理論界提倡多年，實務界也多有探討，理論的正當性已不存在太多爭議，只是如何落實的問題。而理論界以往對慎訴討論不多，檢察機關甚至在很長時間內(nèi)自設比例，嚴格限制不起訴。“慎訴”的提出可謂我國刑事起訴方針的方向性調(diào)整，如何在短時間內(nèi)使司法人員真正完成內(nèi)心認知的轉(zhuǎn)變是一個現(xiàn)實問題。此外，與少捕、慎押的純粹程序性比較，不起訴雖然是程序決定，但其后果是實體性的，犯罪嫌疑人實質(zhì)上獲得了無罪的結(jié)果，這對“嚴打”思維挑戰(zhàn)最為嚴重。“寬進嚴出”的“嚴打”思維是長期形成的，非短期內(nèi)可以較為徹底地清除，慎訴將會遇到比少捕、慎押更大的潛在阻力，可能在個案中影響不起訴的正確決策。

2.不起訴權(quán)力濫用的風險依然存在，“慎訴”導向的穩(wěn)定性存疑。由于社會環(huán)境的發(fā)展變化，“慎訴”刑事司法政策的提出是適時的，也很有意義，在實踐中也取得了一定成效。但事物多是有兩面性的，以不起訴方式處理的案件越多，醞釀的風險也可能越大。案件被不起訴處理后，犯罪嫌疑人不但擺脫了在實體上被定罪的可能，在程序上也可以盡早脫離訴訟，在一定意義上，這比案件訴至法院后獲得無罪判決對犯罪嫌疑人更有利。因而，司法實踐中，一些外部因素對檢察辦案的干擾從來沒有停止過，有些辦案人員也將“不起訴作為獲取經(jīng)濟利益，辦人情案和臺階案的一種手段。”[14]為防止這種現(xiàn)象，在過去較長時間里，檢察機關一方面刻意壓低不起訴的適用率，另一方面對不起訴的使用施加多種監(jiān)督措施，如事前層層審批、事后反復審查等。這些限制措施并非毫無道理，其針對的權(quán)力濫用風險過去存在，現(xiàn)在依然存在。“慎訴”政策下不起訴案件量的急劇增長放大了這種風險。“慎訴”政策的推行有其正當理由，但如果不能有效防范權(quán)力被濫用，當案件不起訴決定中權(quán)力濫用的風險被證實，特別是某些案件成為社會輿論關注的焦點時，推動“慎訴”的理由會受到公眾質(zhì)疑，“慎訴”刑事司法政策就可能面臨回調(diào)的壓力。如何在落實“慎訴”政策的同時防范權(quán)力濫用需要進一步探索。

3.“慎訴”與辦案人員的個人利益訴求存在沖突，“慎訴”政策可能面臨動力不足問題。在訴與不訴之間，從辦案人員個人角度考慮，其一般更傾向于選擇起訴。在當前的工作機制中，如果員額檢察官決定起訴，那么他可以獨立決定，一般無需經(jīng)過領導批準；如果其決定不起訴，那么案件需要經(jīng)過部門領導和檢察長批準方可。如果是人民檢察院直接受理偵查的案件，以及監(jiān)察機關移送起訴的案件，擬作不起訴決定的，還應當報請上一級人民檢察院批準。這種報批過程加大了承辦人的工作量，影響其辦案效率。同時，對于不起訴的案件，檢察官還要做好相關的輔助工作，如督促犯罪嫌疑人真誠悔罪、賠禮道歉、賠償被害人，說服被害人接受不起訴結(jié)果等。不起訴的案件事后還往往是各種檢查的重點對象，承辦檢察官可能需要多次進行解釋說明，還可能被懷疑辦人情案。如果檢察官對可訴可不訴的案件直接起訴，不但省去了額外的工作負擔，提高了工作效率，增加了辦案業(yè)績，也擺脫了他人不必要的懷疑。顯然，一訴了之更符合檢察官的個體利益。當前推動“慎訴”主要依賴于指標性考核的推動，這種考核對檢察官也構(gòu)成利益引導，使檢察官為滿足考核要求而考慮不提起公訴，但政策動力通常存在隨著上級機關注意力的轉(zhuǎn)移而衰減的現(xiàn)象，而檢察人員減少工作量的需求更為恒常，這使“慎訴”政策的落地可能面臨后期動力不足的問題。

4.“慎訴”刑事司法政策的執(zhí)行帶有“運動性”，可能影響不起訴案件的質(zhì)量。由于“嚴打”刑事政策在我國刑事司法中的長期主導地位，即使寬嚴相濟刑事政策提出后，“嚴打”思維仍實際上為廣大司法人員所秉持，這是不起訴率長期偏低的重要原因之一。“慎訴”刑事司法政策是對“嚴打”政策的糾偏。政策層面的調(diào)整在文件正式發(fā)布后即告完成，但辦案思維方式的調(diào)整涉及廣大一線司法人員辦案觀念的轉(zhuǎn)型，非短時期內(nèi)可以完成。當前“慎訴”刑事司法政策主要通過辦案指標方式推動實施，但這種方式只能在形式上顯示政策的總成效，即不起訴案件的數(shù)量及其占全部案件的比例，而無法顯示單個案件的辦案質(zhì)量。在不起訴率成為同級檢察院工作業(yè)績排名依據(jù)的情況下，有些地方為盡可能增加不起訴案件數(shù)量，對不起訴的條件把握過于寬松，導致出現(xiàn)“不當”不起訴的現(xiàn)象。“慎訴”政策提出后，不起訴案件比例急劇上升，這可視為“慎訴”政策的成效，但此種現(xiàn)象帶有一定的運動性，一些案件是否屬于為了滿足指標而做出不起訴決定，已不無疑問。為滿足慎訴要求而拔高“湊數(shù)”的案件，其質(zhì)量顯然是難以保證的。

四、“慎訴”刑事司法政策如何行穩(wěn)而致遠

“慎訴”政策是為更好落實寬嚴相濟中寬的一面而提出的，實踐中也取得了積極成效，但當前實踐中也存在一些問題和隱患。“慎訴”刑事司法政策要行穩(wěn)而致遠，還需要就此有針對性的采取措施。由于一個對策建議可能同時涉及前文所述若干問題，為便于深入探討，對策與問題沒有保持一一對應。

（一）為形成“慎訴”的思維慣性創(chuàng)造穩(wěn)定的政策環(huán)境

如前文所述，由于長期的“嚴打”刑事政策及司法實踐，廣大司法人員中普遍存在“嚴打”思維。辦案人員對案件是否起訴往往有一定的裁量空間，而在此過程中，辦案人員不同的思維傾向可能使案件在訴與不訴之間呈現(xiàn)完全不同的結(jié)果。因而，促使辦案人員真正形成“慎訴”思維慣性，對減少貫徹“慎訴”政策的阻力，切實保障“慎訴”政策的落實具有重要意義。但顯性的政策調(diào)整可以在短時間實現(xiàn)，隱性的思維慣性則很難快速糾正，需要在穩(wěn)定的政策環(huán)境中逐漸轉(zhuǎn)變與固化。去除辦案人員的“嚴打”傾向，形成穩(wěn)定的“慎訴”思維慣性需要良好的政策環(huán)境。這可以從以下方面努力：

第一，合理劃分“寬”與“嚴”的范圍。我國當前的刑事政策是寬嚴相濟，而非一味從嚴或從寬。過去執(zhí)行中“嚴”有余而“寬”不足，“慎訴”政策是要在起訴環(huán)節(jié)體現(xiàn)從寬政策，糾正過往政策落實的不足。從以往情況看，由于寬嚴如何相濟缺乏相對清晰的標準，在“嚴打”思維慣性下寬嚴相濟政策往往以從嚴為導向。因而，糾正思維慣性，政策轉(zhuǎn)換是必要的，但其為司法人員提供的是宏觀的方向指引，司法人員在此范圍內(nèi)仍有較大的裁量空間，仍可能從嚴處理案件。塑造司法人員的從寬“慎訴”思維，需要更明確、細化的規(guī)則，明確劃分哪些犯罪種類、哪些犯罪情形需要“慎訴”，為司法裁量提供明確的指引，使司法人員在細化規(guī)則的約束下逐漸形成新的思維習慣。

第二，保持“慎訴”政策的穩(wěn)定性，避免被頻繁沖擊。思維習慣是在長期的實踐中逐漸形成的，“慎訴”從政策提出到形成思維習慣，需要較長的時間。若在此期間頻繁遇到政策調(diào)整，思維習慣的形成就可能被打斷。當然，根據(jù)治安形勢的變化，局部的政策調(diào)整也是必要的。如在寬嚴相濟政策下，掃黑除惡專項斗爭中對相關犯罪從嚴懲治，收到了較好的社會效果。但這種調(diào)整要注意兩點，一是規(guī)范上界限清晰，哪些犯罪、哪些情形要從嚴處置，范圍要明確，同時，要嚴防執(zhí)法中的不當擴張。二是意識上清晰，從嚴范圍僅限于已明確的犯罪類型與情形，不能形成從“嚴”的整體氛圍而導致其它刑事案件被從嚴處理。在掃黑除惡等專項斗爭中，一些司法人員基于從“嚴”的氛圍，對其它刑事案件也從嚴處理。掃黑除惡專項斗爭已告一段落，但其它新的專項斗爭仍不斷出現(xiàn)。如果不能有效限制專項斗爭的氛圍外溢，“慎訴”政策的落實就會受到?jīng)_擊，司法人員思維習慣的調(diào)整會因不時中斷而難以完成。

（二）動態(tài)調(diào)整不起訴指標底線，一定時期內(nèi)適度鼓勵沖高不起訴率

由于不起訴與辦案人員的個人利益取向存在沖突，當前“慎訴”司法政策的實施主要依賴于最高人民檢察院從上到下的推動，特別是不起訴率的指標考核。指標考核具有任務明確、具體的特點，對辦案人員有很強的約束作用，可以防止“慎訴”政策被其它利益需求所掩蓋。在“慎訴”思維慣性穩(wěn)固形成之前，不起訴指標考核在“慎訴”政策實施中具有難以替代的作用。當前“慎訴”政策的實施可謂指標驅(qū)動型。2022年1至6月，檢察機關辦理的刑事案件不訴率已達23.5%，不起訴率已實現(xiàn)逐年提升。將近四分之一的案件被不起訴，這一方面反映“慎訴”司法政策確已產(chǎn)生效果，但可能帶來的疑問是，這一比例還有多大的上升空間？其最高限度可能是多少？最高人民檢察院副檢察長陳國慶在2022年9月24日召開的“新時代中國刑事司法改革發(fā)展與展望研討會”上透露，2022年7月，全國刑事案件不起訴率接近30%。他也提出不起訴率是否已過高的問題。如果盲目追求高比例，可能導致同級檢察機關相互攀比，將不適宜做不起訴的案件也依此處理，降低案件質(zhì)量。為平衡落實“慎訴”政策與防止為“慎訴”而“慎訴”之間的關系，應對不起訴率考核指標進行動態(tài)調(diào)整。第一，為推動“慎訴”政策落實，應總結(jié)各地實踐情況，設置不起訴案件的比例下限。我國過去檢察機關行使不起訴職權(quán)不主動，不起訴率過低，這是不可否認的事實。為此，可根據(jù)實踐調(diào)研情況，設置不起訴案件的比例下限，以此督促各地檢察機關積極行使不起訴權(quán)。第二，鼓勵有條件的地方檢察機關積極探索，沖高不起訴率。由于過去長期控制不起訴率及“嚴打”思維的潛在影響，不少檢察人員對適用不起訴還有不少顧慮，可以鼓勵有條件的地方檢察機關積極探索，充分挖掘有利于不起訴的各種因素，嘗試新做法，盡可能提高不起訴率。但為防止玩指標游戲，對于試點工作要進行認真核實總結(jié)，充分過濾，提煉確實可推廣、能復制的經(jīng)驗做法，不能為出經(jīng)驗而出經(jīng)驗。第三，不起訴比例下限應動態(tài)調(diào)整。設定不起訴率最低下限之后，應根據(jù)各地檢察機關實踐情況和部分檢察機關試點經(jīng)驗，對不起訴率最低下限進行動態(tài)調(diào)整。在調(diào)整時，比例下限的設置應留有余地，即這一比例是大部分地方檢察機關經(jīng)過一定努力可以達到的，但又不是輕易可以完成。同時，調(diào)整方向既可升高，也可以降低。當提高不起訴比例尚有余地可挖時，不起訴比例指標應向上逐步調(diào)整，以發(fā)揮引導作用；當情況變化，大部分辦案人員感覺難以完成時，應適當回調(diào)，避免挫傷一線同志的積極性。第四，經(jīng)過一段時間的探索，找到不起訴比例下限的合理區(qū)間后，應保持不起訴比例下限的穩(wěn)定。各地檢察機關不起訴的案件達到最低比例即視為達標，不再進行排名。這樣可以避免各地檢察機關為沖排名而不當適用不起訴，從而削弱“運動式”推行“慎訴”政策的動機。

（三）對不起訴處理的案件，為辦案人員創(chuàng)造友好但又監(jiān)督有效的辦案環(huán)境

如前文所述，以不起訴方式處理案件，通常需要層層審批，承辦人還要做好被害人、犯罪嫌疑人等相關人員的工作以化解社會矛盾，這增加了承辦人員的工作負擔。同時，辦案人員還要應對事后的各種檢查，這也增加了其工作負擔和心理壓力。因為不起訴即意味著犯罪嫌疑人將脫罪，在司法實踐中，不起訴確實可能成為司法腐敗的重災區(qū)，對其施加嚴格的監(jiān)督措施確有必要的。但從調(diào)動辦案人員“慎訴”積極性考慮，當前的監(jiān)督措施仍有改善的余地。如當前在固定時間召開檢察委員會的審批方式延長了辦案時間，挫傷檢察官適用不起訴方式處理案件的積極性。可考慮在不起訴案件審批方面建立快速響應機制，對承辦人擬作不起訴處理的案件，以更便捷的方式，如在規(guī)定的短時間內(nèi)召開臨時檢察委員會進行處理，或建立專業(yè)委員會集體決策，而不是讓承辦人員等待較長時間。再如，對不起訴案件的事后檢查，除特殊情況下，如承辦人涉嫌違法辦案，一般以一次為限，避免多層級多部門對同一案件重復評查。這不但可讓承辦人感受到信任，免除了其多次應付檢查的工作負累，亦不影響監(jiān)督的有效性。

為改善承辦人做出不起訴決定后被懷疑辦人情案的不良氛圍，各級檢察機關在評選、宣傳成功案例、先進檢察人員時，不但要宣傳起訴的案件和辦案檢察官，也要大力宣傳恰當辦理的不起訴案件和承辦檢察官。最高人民檢察院在這方面已進行了一些探索，如發(fā)布了一些典型案例，但這對形成“慎訴”光榮的氛圍還是遠遠不夠的。身邊的典型往往是最生動、最有說服力的，為促進在檢察機關形成廣泛的“慎訴”氛圍，各級檢察機關均應定期篩選、發(fā)布本院辦理的不起訴案件和辦案檢察官的業(yè)績。這不僅有利于培養(yǎng)“慎訴”的氛圍，相關案件亦可成為本院檢察官的辦案參考，有利于提高辦案質(zhì)量。

除此之外，形成“慎訴”工作氛圍的更直接方法是在考核指標上向不起訴傾斜，即提高不起訴的考核指標權(quán)重。檢察官提出不起訴意見被采納的，考核中應予以充分體現(xiàn)。

上述改革措施既有助于形成對辦案人員友好的辦案環(huán)境，調(diào)動檢察官適用不起訴的積極性，又沒有削弱對檢察官的監(jiān)督力度，有助于化解濫用不起訴權(quán)的風險，維持“慎訴”導向的穩(wěn)定性。

（四）積極推進不起訴案件非刑罰處罰規(guī)范化工作，為“慎訴”政策創(chuàng)造有利的外部環(huán)境

案件做不起訴處理后，犯罪嫌疑人就完全從刑事程序中解脫出來。在過去的司法實踐中，一旦案件做不起訴，無論是法定不起訴、相對不起訴還是證據(jù)不足不起訴，檢察機關就不再過問后繼工作。而行為人沒有被追究刑事責任的壓力后，對因其行為造成損害所應負的民事、行政責任往往持抗拒心理，甚至反過來在感情上傷害被害人。這種犯錯而無需承擔任何責任的現(xiàn)象造成了被害方和社會公眾的不滿，也是部分案件沒有被不起訴的原因之一。將不起訴與行為人應當承擔的其它責任聯(lián)結(jié)起來，將履行或承諾履行相關責任作為不起訴的條件，不但可以為“慎訴”政策的實施創(chuàng)造有利的外部環(huán)境，也可實現(xiàn)實質(zhì)正義。這方面檢察機關已進行了初步探索。《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第373條規(guī)定：“人民檢察院決定不起訴的案件，可以根據(jù)案件的不同情況，對被不起訴人予以訓誡或者責令具結(jié)悔過、賠禮道歉、賠償損失。對被不起訴人需要給予行政處罰、政務處分或者其他處分的，經(jīng)檢察長批準，人民檢察院應當提出檢察意見，連同不起訴決定書一并移送有關主管機關處理，并要求有關主管機關及時通報處理情況。”第375條規(guī)定：“人民檢察院決定不起訴的案件，需要沒收違法所得的，經(jīng)檢察長批準，應當提出檢察意見，移送有關主管機關處理，并要求有關主管機關及時通報處理情況。”

上述規(guī)定存在兩個問題：第一，賠償損失的時間如何設定？訓誡、責令具結(jié)悔過、賠禮道歉等不涉及履行能力不足問題，可在做出不起訴決定前完成，甚至可以將其作為做出不起訴決定的前置條件。但賠償損失涉及到履行能力問題，如果犯罪嫌疑人要求分期賠償，如何監(jiān)督？如果犯罪嫌疑人在不起訴決定做出后拒絕履行賠償，能否撤銷不起訴決定并提起公訴？司法解釋沒有明確。實踐中，為防止不起訴后行為人不履行賠償義務，辦案人員往往將已履行賠償義務作為不起訴的條件。這雖然避免了不起訴后行為人不履行賠償義務而又難以制約的麻煩，但也使部分不能在不起訴決定做出前充分賠償?shù)姆缸锵右扇穗y以得到不起訴處理，不利于“慎訴”政策的實施。第二，對需要予以行政處罰、政務處分、沒收違法所得的犯罪嫌疑人，檢察機關僅能提出檢察建議，對后繼處理難以施加有效影響。由于擔心犯罪嫌疑人得不到應有的懲罰，一些檢察官對部分案件不愿做不起訴處理。而在另一些案件中，行政機關對行為人的行政處罰金額遠遠高于定罪后罰金數(shù)額，也超過了行為人的承受能力。這導致部分犯罪嫌疑人由于擔心行政處罰過重，要求檢察機關提起公訴，不愿接受不起訴決定。

解決不起訴后賠償不力問題，可考慮以下思路：一是引入賠償擔保制度。犯罪嫌疑人在不起訴決定前不能充分賠償?shù)模瑧峁┴敭a(chǎn)擔保或保證人。行為人不按不起訴決定書履行賠償義務的，被害人一方可以直接向法院申請執(zhí)行擔保財產(chǎn)或保證人的財產(chǎn)。不起訴決定書可以直接作為申請執(zhí)行的依據(jù)。二是擴大附條件不起訴范圍，不再限于未成年人案件。在范圍擴張后，對不起訴決定前故意虛假承諾或不起訴決定后惡意不履行賠償義務的，可撤銷不起訴決定，對行為人提起公訴。

檢察機關做出不起訴決定后，對行政處罰、政務處分、沒收違法所得等懲罰措施的適用只能提供檢察建議。對其它部門處理的結(jié)果有異議或者其它部門不將處理結(jié)果通報檢察機關的，檢察機關缺乏有效措施予以制約。這類問題當前主要通過檢察機關與當?shù)赜嘘P部門通過會簽文件等形成雙方認可的工作機制來解決。但若有關部門沒有遵守約定，檢察機關仍缺乏制約手段。由于不起訴的特殊性，應考慮確立檢察機關在不起訴后懲戒措施適用中的主導地位，可借鑒公益訴訟的理念，當有關部門不作為或檢察機關對其決定有異議的，檢察機關可向法院提起訴訟。這種情形在實踐中可能不會頻繁出現(xiàn)，但被起訴的壓力也可督促有關部門認真聽取檢察機關的意見。檢察機關僅有起訴權(quán)避免了檢察機關越權(quán)直接干預其它部門辦案的問題。有分歧時由法院裁決的方式，既為檢察意見的落實提供了保障機制，也維護了有關部門行使職權(quán)的獨立性。行政處罰與罰金明顯失衡而導致犯罪嫌疑人不愿接受不起訴，這是由于不同法律文件不協(xié)調(diào)所致，檢察機關可通過向立法機關或有關行政部門提出建議，對法律文件進行修改調(diào)整。