提高農田水利建設質量的策略

安 軍

（梁山縣引黃灌區事務中心，山東 梁山 272600）

0 引言

實施鄉村振興戰略，是黨的十九大作出的重大決策部署，是決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家的重大歷史任務，是新時代“三農”工作的總抓手。鄉村振興戰略強調堅持農業農村優先發展，要求建設產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的社會主義新農村。從鄉村振興的角度來看，若要盡快實現上述建設要求，提高農田水利建設質量至關重要。

1 我國農田水利建設現狀及問題分析

以我國北方某地區（以下統稱為A區）為例，分析我國農田水利建設現狀及存在問題。

1.1 A區基本情況

A區北部為低丘陵（海拔較高），中部為平原，南部為低洼地（海拔較低）。綜合統計數據顯示，A區北部低丘陵地帶面積約占該區域總面積的45%，中部平原面積約占41%，南部洼地面積約14%。A區屬于典型的溫帶季風氣候區，春季風大少雨，夏季高溫多雨，秋季少雨干燥，冬季寒冷干燥。近10 a，A區年均降水量逐年遞減，原本的年均降水量維持在200.0 mm左右，但在2017年出現斷崖式下跌，只有137.6 mm，相較于其他年份下降68.0～70.0 mm。當A區降水量嚴重下降時，當地的主要農作物——小麥、玉米、花生便面臨缺水情況，會出現不同程度的減產，進而使農民蒙受損失。

1.2 A區農田水利建設現狀

A區現已探明的年均水資源總量超過3億m3，其中可開采利用的地表水超過2億m3，地下已探明的水資源總量超過1億m3。受當地自然地理和水文地質條件的制約，A區的人均水資源不足500 m3，遠低于國際上公認的中度缺水的標準值（人均水資源低于2 000 m3）。因此，A區一直是嚴重缺水地區。早在數年之前，A區上級政府已經開始探索在當地深入開展農田水利工程建設的可行性方法。在過去，相關部門對投入產出比的重視程度較低，導致很多農田水利工程修建全過程缺乏長遠考慮，部分設施建成并投入使用后不久便在不同程度上失去作用。受后期維護成本較高的影響，這些設施逐漸不被人關注，導致前期投資被大量浪費。在鄉村振興戰略提出之后，A區及上級政府不斷提高農田水利工程的經濟效益，重點加強了水庫灌區配套設施、平原井灌區防水渠工程的修建，引入了節水灌溉技術。在此基礎上，當地政府還對原有機電井進行了全面改造升級，顯著提高了機井的綜合效率，有效改善了當地農業灌溉條件。截至2021年12月，A區共建成1座大型水庫、2座中型水庫，總庫容超過4.5億m3。為有效保護農田，A區配套修建的水利設施中共有13個滯洪區；為使所有農田均得到充分灌溉，還有3座小一型水庫、45座小二型水庫、近1 300座塘壩廣泛分布在A區農田中，處于正常運轉狀態的機電井數量超過2.5萬眼。

1.3 A區農田水利建設中存在的問題

1.3.1 農田排澇方面。作為農田水利工程中的重要設施之一，農田排澇系統主要包括排水溝、小河流、田間排水渠等。這些設施可有效改善農業生產條件，一定程度上提高農田抵御旱澇災害的能力。筆者對A區農田水利設施進行綜合調查后發現，約有60%的農田排澇設施并未達到相關標準，導致A區很多農田存在年均降水量低便出現旱災，年均降水量高便出現澇災的問題。此外，A區部分農田排澇設施始建于20世紀80年代，普遍存在年久失修的現象，部分排水溝等水利設施甚至被附近農戶占為己有，導致A區的綜合行洪排澇能力大幅降低。

1.3.2 農田水利設施建設資金構成不優。在鄉村振興戰略提出之后，我國出臺了大量對“三農”工作的指導政策［1］。與此同時，我國多地開始著手建設服務型政府。這一理念受到了農戶的歡迎，但不同地區的農田水利工程實際建設情況卻不盡如人意。以A區的農田水利工程資金構成為例，該地區2019年的農田水利工程總資金投入及消耗分布情況：村集體集資投入占比55%，農戶自行投資28%，當地政府劃撥資金投入9%，剩余8%的資金并非2019年新投入，而是基于另一種數據統計方法計算后得出——這部分表面上以“投資”命名指代，但實際上屬于“糊涂賬”，即歷史上確實出現過投資建設，相關農田水利設施時至今日依然具有一定的功能，但已經無法界定維護責任對應的主體人，也沒有后續投資追加，故處于“無人管”狀態（見圖1）。通過上述數據可知，在A區農田水利工程投資構成中，當地政府投資不足10%。在缺乏政府實際參與的情況下，僅僅依靠A區村集體、農戶自發投資，建設的農田水利工程規模、質量均有限，后續的維修資金同樣缺乏，不利于A區農村經濟的長遠發展。

圖1 2019年A區農田水利工程資金投入分布情況

1.3.3 水資源浪費嚴重。A區屬于嚴重缺水地區。按照常理，A區應該采用多種方法，首先保證用于灌溉農田的水資源的利用率得到盡量提升。如果并未以這種改進方式作為發展指導思想，那么最終成果必定是事倍功半。原因在于通過我國農業農村部發布的權威調查數據可知，我國約有75%的灌溉水資源在從水源地到農田轉移的過程中被損耗。造成如此嚴重的灌溉水資源浪費的根本原因之一是，很多農田水利設施建設過程中只注重表面形式，在不同程度上忽視了防滲建設。由圖2可知，A區當前的灌溉模式分布情況是大水漫灌占比59%，溝渠灌溉占比23%，滴灌占比10%，噴灌占比8%。以上4種灌溉方式整體運用與我國大部分農村沿用至今的傳統農田灌溉方式并無本質不同，導致A區的灌溉水綜合利用率不足30%，即有大量水資源實際上并沒有真正應用到農田土地灌溉中，浪費程度極高。

圖2 A區農田灌溉方式占比情況

1.3.4 A區農民參與農田水利建設的積極性較低。農業作為我國的第一產業，關乎國家發展命脈［2］。若要使農業得到良好發展，系統性激發農民在農業生產中的參與積極性是保障條件。只有如此，才能使農業產業長期涌現新力量。然而，我國農民長期以來存在的問題始終集中在思維意識方面——小農思想比較嚴重，即除了與自己家庭有關的事情之外，缺乏長遠思維和解決問題的想法。筆者采用文獻資料法，對很多有關“三農”問題的文獻資料進行研究后發現，很多學者面向農民發放的調查報告中均有以下相關字樣：部分農民對當地農田水利設施的修建情況很不滿意，認為這些設施無法為農業生產提供充足的水源。但這些農民只能圍繞這些問題向村委會反映，且往往在村委會明確給出“無法解決”的回復之后，這些農民便找不到其他向政府部門反饋的渠道。長此以往，很多農民認為自身在農田水利工程建設過程中幾乎不具有話語權，自身的意見很難向上反饋，最終導致參與意愿偏低。這種情況在A區也切實存在，亟待相關部門解決。

2 提高農田水利建設質量的有效策略

2.1 系統性提高認知水平，統一思想，加大對農田的保護力度

基于鄉村振興戰略視角看待A區農田水利建設問題，若要提高建設質量，需要系統性提高A區全體人員的認知水平［3］。只有統一思想并加大對農田水利設施的建設保護力度，才能真正實現上述目標。A區政府有關部門在這方面采取的措施如下。

2.1.1 提高農田水利工作人員（行政層面）的服務理念。A區應對農田水利工作人員加強思想教育，深化建設服務型政府的理念，強調服務不是“被動服務”，而應主動出擊。例如，包括A區在內的很多農民缺乏向村級以上政府部門反饋問題的渠道。針對這種問題，A區農田水利工作人員應定期走訪基層，充分了解基層實際情況及農民的訴求，從而令A區政府部門管理者能夠傾聽來自基層的真實聲音。

2.1.2 加強對農民的教育。部分農民受小農思想的影響，存在“不顧大局”的情況。例如，引水溝渠距離某戶農家較近，該農戶有可能擅自截斷溝渠或改變溝渠引水走向，導致其他農田無法得到充足的灌溉水資源供應。針對這種情況，A區政府有關部門應定期派遣專人，組織當地農民參與培訓，幫助提升農民的整體發展意識。我國農田灌溉水資源浪費嚴重，且很多時候并不是農民主觀存在浪費行為，而是因為其認知不到位，導致在無意間浪費了大量水資源。基于此，A區政府有關部門應通過開設專題會議及教育培訓班，組織當地農民定期、分批次參與，對農田水利設施的建設、維護、使用過程中容易造成浪費水的行為予以宣講，以減少水資源的浪費。

2.2 加大基本農田水利工程的建設力度，推動農田水利現代化發展

2.2.1 實事求是，因地制宜，科學規劃，提高農田水利建設工程質量。對于任何一項工作來說，如果制定的政策與實際情況缺乏足夠的契合性，那么政策的出發點再好，最終也難以取得良好的效果［4］。因此，只有基于實事求是原則，因地制宜、科學規劃，才能不斷提高農田水利建設工程質量［5］。依然以A區為例，A區農民的基本訴求有以下兩點。一是當地農田水利工程項目建設所形成的固定資產的產權應得到清晰界定——收歸村鎮鄉政府所有或是以村鎮為單位劃歸集體所有。在此基礎上，每一項農田水利設施應該由專人負責長期維護，避免設施出現故障后長期無人維修，導致某些農田的灌溉受到影響。二是除了田間溝渠等農田水利設施之外，相關的配套建筑物同樣需要明確為集體資產而不是個人資產，應該歸村鎮所有。A區農民提出這種訴求的背后原因是當地部分農戶由于靠近配套建筑物，經常將這些建筑物視為“私人領地”，將大量物品放置其中，嚴重影響了建筑物的正常使用。針對上述兩項問題，A區政府有關部門應派遣專人對當地現有的農田水利灌溉設施的產權情況、歷史建設及維修等情況進行全面了解，之后采用“投票+補償+協議承諾”等方式，明晰所有設施的產權。明確產權的目的是使每一項農田水利設施都擁有長期負責維護的責任主體，出現問題后由該主體負責維護且必須保證灌溉水資源能夠及時、充足地完成覆蓋農田區域的灌溉任務。在實際開展這項工作的過程中必然存在以下問題：其一，有些農田水利設施已經無法界定最初的產權及責任主體；其二，有些產權責任主體已經確定的農田水利設施，應承擔相應責任的人或單位表示自身目前已經不具備長期維護或翻修該設施的條件，故希望完成產權轉移并在這一過程中得到一定的補償。A區政府基于實事求是的原則，對相關農田水利設施的產權進行了集中梳理和新一輪次的分配、變更。在此期間，自縣級開始，鎮、鄉、村均成立了專項農田水利工程產權界定及長期管理小組，負責對農田水利設施進行長期管理，為新開展的農田水利工程提供科學指導，以達到提高農田水利工程質量的目的。

2.2.2 保證田間水利配套工程的完整性，提高農田灌溉效率和水資源利用率。田間水利配套工程作為重要的農田水利工程，其建設質量在很大程度上決定農田灌溉率和灌溉效果［6］。A區政府針對新修建的田間水利配套工程，長期堅持“誰受益誰負擔”的原則。例如，部分小型田間水利配套工程只會對一個小型村落產生良好的作用，那么該村便是該小型田間水利配套設施的責任主體；部分工程修建資金由村集體自行籌集，上級政府根據有關政策及該村的實際情況，給予一定的資金補助及技術指導。A區政府在縣級、市級財政預算中列出一個新的經費項目——田間水利配套工程養護經費。這部分經費的來源主要由兩方面構成：其一，如果農田灌溉用水面向農戶收取一定的水費，那么按照一定比例調取收繳費用并用作養護經費；其二，政府集中財政撥款。A區政府有關部門設置上述管理機制的深層考量在于，部分農民的思想意識無法在短時間內得到有效提升。雖然這并不意味著需要放棄長期教育，但卻需要切實考慮短期效果。因此，在教育成果尚未顯現的情況下，通過收水費的方法，能夠對一些有浪費灌溉水習慣的農民及在修建田間水利配套工程時不重視防滲處理的單位進行有效約束，從而間接提升農田灌溉效率及水資源利用率。

3 提高農田水利建設質量策略實施后的成效

自2017年末開始，A區在鄉村振興戰略指導下，基于新的思路開展農田水利工程建設、農田水利設施維護工作。

2010—2017年，因為農田水利設施的防滲水性能不達標，A區大量水資源浪費在輸送的過程中。由此造成A區在7 a內的糧食減產量超過30億kg，A區第一、第二產業損失總值在上百億元。A區政府痛定思痛，一方面對當地農民進行節水教育，另一方面切實調整了農田水利工程的建設思路。①渠道防滲方面，要求將灌溉水綜合利用率控制在60%～80%。這樣的設計能夠使輸水渠的輸水速度得到有效加快，有利于在春夏兩季需要對農田進行充分灌溉時保證水充足供應并提高土地資源利用率。②管道輸水方面，要求將灌溉水綜合利用率控制在95%以上，有利于節水、省地、增產、提高輸水效率。③噴灌方面，要求將水資源利用率控制在80%以上，增產的同時有效保護水土。④滴灌方面，要求將水資源利用率控制在95%以上，進一步提升節水增產效果。基于上述內容完成對農民的教育及相關農田水利建設后，截至2022年3月，A區開發出的符合高效、節水要求的農田灌溉面積超過2.2萬hm2，基于低壓管道輸水灌溉的農田面積近1.9萬hm2，普通噴灌面積近0.3萬hm2。

截至2021年12月，A區有1座大型水庫、2座中型水庫，總庫容超過4.5億m3。此外，為有效保護農田，A區配套修建的水利設施中共有13個滯洪區；為使所有農田均得到充足的灌溉，還有3座小一型水庫、45座小二型水庫、近1 300座塘壩廣泛分布在當地農田中，處于正常運轉狀態的機電井數量超過2.5萬眼。其中，約有40%是在2017年以后集中新建；在原有的農田水利設施中，約有70%在2017年后得到集中翻新維護。由于提高了農田水利設施、田間配套水利設施的綜合管理水平，自2017年以來，A區的主要農作物總產量增加約2 000萬kg，低壓管道的平均節水當量為87 m3，平均噴灌節水當量超過100 m3，年均節約用水總量超過1 200萬m3?；诘蛪汗艿拦喔扔盟睦寐侍岣叻瘸^20%，噴灌用水的平均利用率提高35%。受此影響，A區有效改善的排澇面積超過0.3萬hm2，A區農民年平均收益增加達到1 800元。總體來看，在鄉村振興戰略下，基于以人為本思想開展農田水利工程建設工作，能夠在多個方面獲得收益。

4 結語

鄉村振興戰略的目標任務自2017年中央農村工作會議明確之后，至2020年已經取得了重要進展，制度框架及政策體系已經基本形成；后續任務是，到2035年基本實現農業農村現代化，至2050年完成鄉村的全面振興，營造出“農業強、農村美、農民富”的社會主義新農村面貌。在實現這一偉大目標的過程中，保護并利用好農田，基于長遠發展思維修建具有較長使用壽命、契合當地實際情況的水利工程設施至關重要，必須堅定不移地堅持推進，使廣大農村地區、農村居民真正獲益。