新《海安法》背景下航運公司安全與防污染監管對策分析

張曉東

摘 ?要：經修訂的《中華人民共和國海上交通安全法》自2021年9月1日起生效實施，其中第十一條首次從法律層面上確認了航運公司應建立并運行安全與防污染管理體系，海事管理機構對經審核合格的公司和船舶簽發符合證明和船舶安全管理證書。本文分析了海事管理機構和水路運輸管理部門在公司安全與防污染管理方面的法定職責，從監管現狀出發指出航運公司安全與防污染監管存在多頭執法、權責不一的現象，提出制定和完善航運公司安全與防污染相關配套規章制度、加強執法聯動等對策建議，切實提高海事機構的監管效能和航運公司安全與防污染管理水平。

關鍵詞：海上交通安全法;安全與防污染;監管;對策

0 引 言

1995年，《國際船舶安全營運和防止污染管理規則》（以下簡稱“ISM規則”） 對我國生效，“安全與防污染”一詞便來源于此。2001年，應用ISM規則原理，我國頒布實施了《中華人民共和國船舶安全營運和防止污染管理規則》（以下簡稱“NSM規則”）。2007年，交通運輸部發布《航運公司安全與防污染管理規定》（2007年6號令），規定海事管理機構對航運公司安全與防污染活動實施監督管理。與此同時，2012-2014年，國務院和交通運輸部先后頒布實施了《國內水路運輸管理條例》《國內水路運輸管理規定》《國內水路運輸輔助業管理規定》并歷經數次修訂，也賦予水路運輸管理部門及港航管理部門對航運企業簽發相關資質證書和等級證明以及實施安全與防污染監督檢查的職責。

《中華人民共和國安全生產法》《中共中央國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》都明確規定了“管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全”（“三管三必須”），新的《海上交通安全法》（2021年修訂）第十一條首次從法律高度上確認了航運公司應建立并運行安全與防污染管理體系，海事管理機構對經審核合格的公司和船舶簽發符合證明和船舶安全管理證書。筆者認為，應以新的《海上交通安全法》全面實施為契機，修改和完善公司安全與防污染相關配套規章制度，進一步厘清和理順海事管理機構與水路運輸管理部門在公司安全與防污染監管上的職責分工，避免因職責交叉、權責不一、多頭管理導致的企業疲于應付和“兩張皮”現象，也可以節約執法資源，踐行“監督監管更加有力、運行更加高效”的國家機構職能體系理念。

1 航運公司安全與防污染監管現狀

目前，涉及航運公司安全與防污染監管的部門主要有海事管理機構和各級水路運輸管理部門。

1.1 海事管理機構

海事管理機構對航運公司安全與防污染的監管職能，主要體現在兩個方面：

一是結合ISM規則和NSM規則分步推進實施計劃，依據《航運公司安全管理體系審核發證規則》《中華人民共和國海事行政許可條件規定》對體系公司、船舶進行安全管理體系（SMS）審核，經許可予以簽發符合證明（DOC）、安全管理證書（SMC）證書（部分審核發證工作授權中國船級社開展）。

二是依據《航運公司安全與防污染管理規定》（交通運輸部令2007年第6號，以下簡稱“6號令”）的要求，對體系公司進行安全與防污染監督檢查，檢查內容主要包含管理制度、目標方針、岸基人員配備、船長權力、應急演練及維修保養等方面。同時依據《交通運輸部關于加強航運公司安全管理的通知》（交海發〔2013〕204號）中對6號令的擴大解釋，海事管理機構也可據此對非體系航運公司開展監督檢查。

1.2 水路運輸管理部門和港航管理部門

一是按照《國內水路運輸管理規定》《國內水路運輸輔助業管理規定》等要求，負責航運企業運力審批、水路運輸許可證、船舶營業運輸證、船舶管理業許可證等水路客貨運輸業務、水路運輸輔助業相關審批和證書簽發/簽注。

二是依據《國務院安委會關于深入開展企業安全生產標準化建設的指導意見》《交通運輸企業安全生產標準化建設評價管理辦法》等對航運公司進行安全生產標準化建設的評價和日常監督檢查。各航運企業需建立安全生產標準化管理體系，并應接受包括初次評價、換證評價和年度核查等三種形式的建設評價，其內容包括安全生產目標、安全文化、崗位職責、培訓考核、岸基管理、船員管理、船舶檢查、應急處置、維修保養等安全與防污染工作。

2 存在問題

2.1 對航運公司安全與防污染監管存在職責交叉、多頭管理的問題

雖然，對于已建立安全管理體系并取得符合證明（DOC）的航運公司，視同滿足企業安全生產標準化二級達標水平，但如管理船舶非全部為體系內船舶，水路運輸管理部門仍然要求其建立安全生產標準化制度，因此，航運公司往往需要建立兩套安全管理制度，同時應對海事局、港務局、交通運輸主管等多個部門的監督檢查，而海事部門按照6號令開展的安全與防污染監督檢查與港航部門的安全生產標準化檢查等存在內容重復、職責交叉的情況，面臨多頭監管、多套制度運行等現狀，航運公司往往疲于應付，不斷影響安全生產，也容易滋生“兩張皮”現象。

2.2 海事部門對非體系航運公司安全與防污染監管權責不對等

2021年9月1日起生效實施的《中華人民共和國安全生產法》明確要求各生產經營單位應推進安全生產標準化建設，安全生產標準化建設體系也涵蓋了安全與防污染的基本要求。按照“誰發證、誰管理、誰負責”的行政管理原則，負有水路客貨運輸業務、水路運輸輔助業審批、證書簽發的水路運輸行業主管部門，必然應承擔無可推卸的安全與防污染監管職責，且行業管理對企業的約束力較強。反觀海事管理機構，對非體系公司的安全與防污染監管僅能依據6號令，雖然6號令規定的檢查內容較多，但罰則較少，導致對非體系公司的約束力不強。而水路運輸行業主管部門可以利用其許可證核發、安全生產標準化建設和評價、等級證明頒發等作為航運企業日常監管的有力手段，因此，由行業主管部門來承擔航運公司的安全與防污染監管較為恰當，這也是權責對等的體現，海事管理機構不宜再參與非體系航運公司安全與防污染的多頭管理之中。

3 對策措施

3.1 修訂6號令或制定專門的部門規章

新的《海上交通安全法》《防治船舶污染海洋環境管理條例》均規定航運公司應當建立并運行安全營運和防治船舶污染管理體系，海事管理機構應當對安全營運和防治船舶污染管理體系進行審核，審核合格的，發給符合證明和相應的船舶安全管理證書。目前，海事機構體系審核發證工作的依據是交通運輸部海事局制定下發的《航運公司安全管理體系審核發證規則》等規范性文件，法律層次明顯過低，不足以全面承接和落實新的《海上交通安全法》相關要求。因此，有必要對航運公司安全管理體系的建立、運行、審核發證和日常監督管理進行全面的梳理，專門對航運公司安全管理體系審核、發證、分類分級管理等做出全面的制度安排，具體實現途徑有兩種：一是通過修訂6號令，增加體系審核、發證相關內容;二是在保留現有6號令的前提下，專門制定一件部門規章（譬如《航運公司安全營運與防治船舶污染管理體系審核發證管理規定》），并結合公司信用等級簡化審核發證工作流程、實施分類分級管理等做出具體的制度工作，為實施行政許可、日常監督管理、行政處罰和規范航運公司安全管理體系審核與發證行為提供依據。若選擇第二種方式，應廢除《交通運輸部關于加強航運公司安全管理的通知》（交海發〔2013〕204號）中對6號令適用非體系公司的擴大解釋，明確6號令的適用范圍僅限體系公司，本著權責一致和“誰發證、誰管理、誰負責”的行政管理原則，將非體系航運公司的安全與防污染監管職責由水路運輸管理部門統一行使。

3.2 制定新的《航運公司不符合規定情況判斷指南》

筆者通過對2016—2020年來全國各級海事管理機構體系審核工作中開具不符合項數據統計分析發現，有以下兩個顯著特點：一是開具的嚴重及以上不符合數量在不符合總量中占比較低，其中國內公司審核中開具嚴重及以上不符合數量占1.15%，國際公司審核中開具嚴重及以上不符合數量（包含雙證）占0.65%，船舶審核中開具嚴重及以上不符合數量占0.96%;二是從已開具的嚴重及以上不符合項的內容描述上看，屬于已發生事故險情等嚴重結果的較多，體系審核工作在事故預防預控上的作用沒有得到有效凸顯。究其原因，一是已經廢止的《航運公司體系審核不符合規定情況判斷指南》過于原則籠統、可操作性不強;二是舊的判定指南定性描述較多，缺少定量標準，實踐中容易因理解偏差導致尺度不一的問題。隨著國內第四批船舶建立和運行安全管理體系以及先進造船工藝的不斷應用，船舶逐漸呈大型化、智能化的趨勢，對公司岸基管理能力、船員素質也提出了相應挑戰。所以，需充分考慮各種因素影響，在廣泛征求航運企業、船級社等業內專家的意見和建議下，重新制定《航運公司體系審核不符合規定情況判斷指南》，明確不符合的分類、重大不符合判定原則和評價標準，督促企業嚴格落實安全生產主體責任，著力防患和化解航運安全領域重大事故風險和隱患，凸顯體系審核工作對事故和風險隱患的預防預控作用。

3.3 建立和完善安全信息共享、社會協同聯動，行業齊抓共管的安全與防污染監管體制機制

《國內水路運輸管理條例》第十四條、《國內水路運輸管理規定》第四十七條以及《國內水路運輸輔助業管理規定》第三十三條均對水路運輸管理部門與海事管理機構建立聯系機制做出了原則規定，但實踐中海事管理機構跟水路運輸管理部門和港航管理機構在安全管理信息共享、執法互助、監管互認上還有待加強，在航運公司安全與防污染監管方面，各方需進一步建立和完善安全信息共享、社會協同聯動，行業齊抓共管的體制機制，努力形成 “黨政統一領導、部門依法監管、企業全面負責、群眾參與監督、全社會廣泛支持”的安全生產工作格局，綜合運用法律、行政、經濟、市場等手段，不斷提升航運公司安全與防污染社會共治的能力與水平。

參考文獻

[1] 葉興良.非體系航運企業標準化安全制度建設的幾點思考[J].中國海事.2009（12）：46-48，59.

[2] 裘建偉.ISM 規則修正案的履約分析[J].中國海事，2015（12）：30.