重大工程創新生態系統治理及績效評價研究

向鮮花 張嘉輝

【摘 要】 我國重大工程創新治理之所以“四重四輕”問題比較嚴重，一方面是因為沒有系統的重大工程創新生態系統治理理論支撐，另一方面是沒有面向市場基于創新生態系統治理的重大工程。文章在借鑒發達國家重大工程治理成功經驗的基礎上，針對我國重大工程創新治理中存在的問題，融合生態治理理論，提出共生型重大工程創新生態系統治理模式，即嵌入全球創新高地、市場主導創新過程、引導重大工程創新生態系統位勢全面對接、沿著合作—協調—共生的路徑提升重大工程創新生態系統。同時，設計匹配的治理績效評價體系協同跟進，以國家重大工程為載體，以評促進，為國家與區域培育一批創新生態高地，引領國家與區域創新發展。

【關鍵詞】 重大工程; “四重四輕”; 創新生態系統; 治理績效

【中圖分類號】 F812.2? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2022）06-0112-06

全球每年重大工程項目投資額為6萬億～9萬億美元，占全球GDP的8%左右[ 1 ]，麥肯錫公司估計到2030年全球預計57萬億美元用于建設重大工程。重大工程在世界經濟活動中占據重要地位，中國重大工程建設數量、工程規模都在全球首屈一指[ 2 ]。重大工程的復雜性、開放性決定其必須突破傳統的工程管理理念、方法與工具，不斷創新。重大工程創新與重大工程建設相輔相成，工程建設是工程創新的重要載體，工程創新并不是工程建設的副產品。在我國將創新提升為國家戰略的背景下，重大工程創新將是創新活動和國家創新的主戰場，重大工程視為推進國家創新戰略的重要手段[ 3 ]，如載人航天、特高壓、大飛機、高鐵與5G技術等重大工程對國家創新發展起了重大推動作用。但是有些重大工程經過長期巨額的投資，效果不及預期，說明在現有的基礎上更應突顯重大工程創新驅動功能，服務于國家創新發展戰略。國家重大工程創新的內在動力很強，但囿于現行重大工程創新治理理論不足，一定程度上制約了重大工程履行創新驅動功能，急需重構重大工程創新生態系統新的治理與評價體系，為重大工程創新治理與評價提供更多的理論依據，指導重大工程創新實踐。

一、我國重大工程創新治理存在的不足

（一）重工程質量標準輕工程創新溢出效益

創新主體不僅要考慮創新成本與收益，而且要考慮創新的溢出效益。重大工程一般受時間約束性很強，有明確的質量標準，因此在工程建設過程中，相關主體將工程進度、工程質量作為唯一評價標準，忽視了重大工程的創新溢出效益。相關主體會出現為了工程進度放棄技術創新而選擇高成本方案、為了降低成本而放棄當前的技術創新投入等，導致在重大工程實施中以任務為中心，創新只是工程建設的附屬產物，相關主體不是自發地通過創新去突破一些基礎性技術瓶頸，實現高質、高效完成工程。

（二）重單項技術突破輕技術系統創新

單項技術突破可以帶動技術創新，但是很難實現顛覆性創新，如我國的操作系統、芯片等領域與系統創新沒有很大的關系[ 4 ]。在一些重大工程項目中，一般由不同主體負責針對某個工程環節或工程難題展開研究與攻關，旨在順利解決這一個點或環節的技術問題，與這個點或環節相關的問題沒有引起重視，沒有從整體工程角度找到系統的最佳解決方案。經常會出現某少數環節質量很高、絕大部分環節質量基本達標，工程整體都達標了，但各環節不太協調，存在很多技術短板，導致工程整體質量不高、系統集成創新水平不高。

（三）重單一主體創新輕多元協同創新

在以核心主體為中心的重大工程建設中，由于各主體間信息不對稱，在保質完成對應的工程任務時，各主體主要立足自身任務開展創新，創新過程、創新成果很難與核心主體、其他工程相關主體共享、集成，從而使得重大工程創新建立在相關主體獨立創新的基礎之上，而不是建立在整體協同創新的基礎上，如核心企業主導、央企主導、業主主導等現象比較常見[ 3 ]。當外界快速變化的挑戰越來越大時，創新的組織邊界卻越來越模糊;跨組織創新成為一種常態時，過分依賴單一組織創新將嚴重影響創新的進度與高度[ 5 ]。

（四）重創新成果應用輕創新基礎設施建設

創新能力主要取決于創新環境、創新種群、創新群落與創新網絡等基礎設施[ 6 ]，創新能力是可持續創新的保障，創新基礎設施在整個創新中具有基礎性地位。為了快速解決工程重大問題，工程核心主體更偏好于采取外購、外包等渠道獲取技術解決方案，對解決問題的綜合能力培養考慮不多，當技術出售方不能按期轉移技術，重大工程不得不中止。大部分主體聚焦于技術應用層面或就技術創新而創新，不太重視創新基礎設施的建設，無法為重大工程系統創新打下好的基礎。

我國重大工程治理之所以存在“四重四輕”的問題，主要原因有兩方面：（1）重大工程創新忽視市場引導。在注重政府主導的同時，還要充分發揮市場行為，如果創新成果與市場需求的契合度不高，就會出現創新成果“假過剩”，而實際市場需要創新成果缺口很大。（2）沒有基于創新生態系統視角治理重大工程創新。就重大工程創新而創新，其創新動機單一、高度不夠、動力不足，很難通過重大工程創新實現系統創新、引領創新。

二、國外發達國家重大工程創新治理的成功實踐

（一）國外發達國家的重大工程創新治理經驗

美國、法國、日本與新加坡等發達國家在重大工程創新生態系統治理方面起步較早，在實踐中積累了比較豐富的經驗，四國有關重大工程創新生態系統治理的經驗總結如表1。

（二）啟示與借鑒

1.筑實重大工程創新生態系統基礎設施

發達國家重大工程建設中，比較重視創新生態系統的基礎設施建設，如完善創新法律體系、塑造良好的創新文化環境、形成創新主體與創新要素深入鏈接的創新網絡、構建廣泛的創新扶持網絡體系，“政產學研用金”多方積極從多個角度打造創新生態服務等。重大工程建設與重大工程創新融為一體，重大工程建設過程也是重大工程創新生態系統培育過程，重大工程結束，重大工程創新的基礎設施基本完備，重大工程創新生態系統雛形基本形成，且具有自我調節、優化的功能，其溢出效益可持續。

2.重大工程相關多元主體協同創新

以大學、大院、大所或者跨國大公司為核心，同時強調每一家公司自主創新，如法國的標簽機制要求企業不能僅僅滿足于自身業務發展，要與科研機構合作形成項目，并將創新融入區域經濟社會發展中。引導不同組織之間合作組建協同工作室并進行基礎研發，以實現平臺多方組織創新協同推進。

3.面向市場的重大工程技術系統創新

以市場需求為創新立足點，通過市場巨大需求帶動創新，實現創新成果與市場需求的無縫對接。重大工程是相關主體創新的紐帶，相關主體都應立足于重大工程創新生態系統的培育、重大工程整體質量與效率的提升開展創新，使重大工程相關主體不是孤立地開展創新，而是以重大工程技術為紐帶，針對紐帶上各環節開展創新。最終目的是在實現重大工程集成創新的同時，單項技術創新程度較高。

4.“飛地引智”助力重大工程創新生態系統

積極與全球頂尖級的企業、大學、研究所等國際創新高地深入合作，使重大工程創新生態系統能夠借助工程創新嵌入全球創新高地，為重大工程創新生態系統提供強大的、高質量的動力。這樣可以有效地消除空間壁壘，為重大工程創新生態系統的培育與發展及時吸取新的創新資源，保障創新生態網絡實時更新，隨著重大工程創新與國際創新高地在聯合創新中的分工不斷深化，最終形成命運共同體。

三、重大工程創新生態系統治理

創新生態系統是指一個區間內各種創新群落之間與創新環境之間通過物質流、能量流、信息流的互動形成共生競合、動態演化的開放的復雜系統。創新生態系統可視為一種協同機制，是創新群落與創新生態系統的共生進化[ 13 ]。由“承載—集聚—行動—產出—輻射”5個子系統和“利潤回饋—技術溢出—保障體制”3個循環動力機制構成[ 14 ]。創新治理主要有戰略協商、綜合創新、公私創新、政策組合、社會評估五種治理模式，不管在哪種治理模式下，面向市場的同時，政府要在加強戰略引領、整合創新主體、優化資源配置、營造創新環境等方面加強創新治理能力建設[ 15 ]。在現有創新生態系統治理框架的基礎上，面向市場構建重大工程創新生態系統治理體系，嵌入全球創新高地，著力于創新環境、創新種群、創新網絡與創新群落等基礎設施的建設，全面把控創新生態系統的創新位勢動態對接，沿著合作型—協調型—共生型創新生態系統這一路徑演化，最終構成高效、協調共生型重大工程創新生態系統。高效、協調共生型重大工程創新生態系統治理的基本思路見圖1。

（一）夯實重大工程創新生態系統基礎設施

創新環境、創新種群、創新群落與創新網絡四大要素構成的基礎設施是重大工程創新生態系統構建的基石。創新環境主要包括完備的創新政策與制度、成熟的創新文化，是重大工程創新生態系統正常可持續運行的重要保障;創新種群主要涉及創新種群數量與種群結構兩個維度;創新群落是重大工程相關主體基于某種契約形成的，能以一種競合姿態不斷進化;創新網絡是不同創新生態位、生態勢的主體通過資源互補和交叉互動連接形成的結構，是知識交換與信息傳遞的基本通道[ 16 ]。其中創新環境、創新主體是最基礎的要素，創新種群、創新群落與創新網絡在此基礎上組合。四大要素有機融合構成創新場，注入創新動力機制，就可以形成動態的重大工程創新生態系統。如港珠澳大橋工程創新生態系統最初只有承包商、主管部門等少數創新主體，隨著工程建設推進，包括政府部門、設計方、承包方、監理方、科研機構、大學等大量創新核心主體與創新擴展主體加入，形成創新生態網絡，進而構建了創新生態系統[ 16 ]。港珠澳大橋這一巨大復雜工程能高標準完成，其具備相對完善的創新環境、創新種群、創新群落與創新網絡等基礎設施是一個重要前提。

（二）嵌入創新高地重構重大工程創新生態系統

全球創新高地處于創新鏈頂端，變遷速度快，引領全球創新。面向市場的重大工程創新生態系統需全面嵌入全球創新高地，全面打通創新資源大動脈，強化創新資源要素的吸附能力與整合能力，才能保證重大工程的創新質量。（1）面向市場的創新生態系統。在重大工程創新生態系統建設初期，由于市場配置的能力有限，可以采取政府主導的模式，一旦市場具備配置能力，政府要主動將資源配置權歸還給市場。（2）創新生態系統整體嵌入創新高地。重大工程創新生態系統全面嵌入創新高地主要表現在兩個層面：創新要素嵌入創新高地、創新生態系統嵌入創新高地。港珠澳大橋工程在其人工島工程的建造防護結構技術難題中，項目團隊獲得了來自外方企業傳統的鋼板樁方案和中方企業大規模圓鋼筒施工方案，最終港珠澳大橋采用后者提出的圓鋼筒方案。從項目開始到完工期間總共申請了600多項相關專利[ 17 ]，獲得390項與港珠澳大橋相關的專利，其中99.74%專利屬于發明專利和實用新型專利[ 16 ]。大量中方原創創新方案與專利的產生，一定程度上體現出港珠澳大橋工程一直遵循嵌入全球創新高地開展創新。

（三）強化重大工程創新生態系統位勢動態對接

創新位勢是重大工程創新生態系統在創新鏈的位置，創新位勢對接主要是重大工程創新生態系統與毗鄰區域創新生態系統創新位勢對接、與其他重大工程創新生態系統的創新位勢對接。（1）與毗鄰區域創新生態系統創新位勢對接。毗鄰區域創新生態系統能支持重大工程創新，重大工程創新可以反哺毗鄰區域創新生態系統，兩者創新位勢的有效對接能更好實現支持與反哺。（2）與其他重大工程創新生態系統創新位勢對接。重大工程創新生態系統通過創新環境、創新種群、創新群落與創新網絡和其他重大工程創新生態系統創新位勢對接，形成重大工程創新鏈。在港珠澳大橋工程中申請專利數量排名前10位的創新主體中，承包商承擔最主要的創新職能，然后是科研機構和設備提供商，一部分創新主體的生態位勢在前期緩慢上升，而另一部分創新主體在后期保持平穩狀態[ 16 ]。說明港珠澳大橋工程創新生態系統內部創新主體能實現創新位勢對接，還可依托這些主體，與毗鄰地區及其他重大工程實施創新位勢的對接。

（四）合作—協調—共生創新生態系統提升路徑

重大工程創新生態系統的模式主要有合作型創新生態系統、協調型創新生態系統、共生型創新生態系統。（1）合作型重大工程創新生態系統。以履行契約為目標，以工程總承包商為創新主體的臨時性創新。（2）協調型重大工程創新生態系統。以協同發展為目標，以工程直接相關主體為創新主體，具有穩定的創新動力。（3）共生型重大工程創新生態系統。以構建生命共同體為目標，以工程相關主體為創新主體，具有高質量的可持續創新源動力。重大工程創新生態系統在培育、成長、成熟期不同階段會采取不同的模式。在培育期，相關主體主要以合同為履帶，采取合作型創新生態系統。當處于成長階段時，相關主體之間通過前期的合作形成良好的信任基礎，且不再局限于短期的契約合作，更加重視未來的長遠利益，這一階段將采用協調型創新生態系統。當進入成熟階段時，相關主體之間通過長期磨合，已形成命運共同體，此時重大工程創新生態系統演化為共生型創新生態系統?？梢姡卮蠊こ虅撔律鷳B系統視其發展階段與創新條件成熟度，循序漸進從合作型向協調型過渡，最終形成共生型創新生態系統。在港珠澳大橋工程的初步設計中，引入了丹麥、英國等咨詢顧問，實現國內文化與國外經驗融合。在橋梁工程施工圖設計中，引入日本、英國等公司，解決了鋼結構疲勞問題。為了解決人工島施工，中交一航局聯合美國供應商APE、子公司振華重工等協同創新。眾多基層員工通過工序調整、工法改進、技術實驗等多種方式開展創新[ 17 ]。港珠澳大橋工程倡導的全方位、全過程、全員創新其實是共生型重大工程創新生態系統的成功實踐。

四、重大工程創新生態系統治理績效評價

創新生態系統的評價可立足創新生態系統的特性，從創新生態系統的多樣性、自我維護性與共生性等角度進行評價。創新生態系統的健康程度一直備受關注，認為具有高效生產率、持續適應力、豐富多樣性的創新生態系統才是健康的創新生態系統[ 18 ]。有學者基于四螺旋理論，從政產科用四螺旋結構、開放式環境設計評價指標，著力于創新生態系統的復雜結構，從模塊化視角，針對創新生態系統的研發創新投入系統、創新組織支撐系統、創新基礎環境系統、創新功能輻射系統、創新經濟產出系統分別評價[ 19 ]。壓力—狀態—響應（PSR）是自然生態系統評價的常見思路，由于創新生態系統高度仿真自然生態系統，在此構建重大工程創新生態系統PSR評價基本框架。重大工程創新生態系統的壓力主要源于重大工程標準、重大工程創新生態系統的溢出效益與創新生態系統的壽命周期;重大工程創新生態系統的狀態可以從創新基礎設施、動力機制以及創新生態系統協調度分析;重大工程創新生態系統通過提高系統創新資源吸附能力、整合能力與創新能力做出積極響應。重大工程創新生態系統PSR評價機理見圖2。

（一）重大工程創新生態系統評價的PSR維度

1.壓力（P）維度評價

國家與地區從戰略高度推進重大工程，意味著重大工程承載著創新驅動功能，要求重大工程結束后，重大工程創新生態系統在該地區或行業成為一個高質量的創新高地，能持續引領創新。重大工程在滿足質量要求的條件下，在均衡工程成本與工程進度過程中，會削弱重大工程的創新功能。從長遠看，只有通過構建創新生態系統才能從根本上解決工程質量、進度、成本之間的矛盾。因此，重大工程創新生態系統的壓力主要來源于重大工程標準、重大工程創新生態系統溢出效益與重大工程創新生態系統壽命周期。

2.狀態（S）維度評價

從靜態看，重大工程創新生態系統的基本構件比較完備;從動態看，重大工程創新生態系統須具有強大的動力機制，保障整個系統內部各要素協調，能與外部高效交換資源。只有靜態與動態良性運行，重大工程創新生態系統才可能具有活力、可持續發展的創新生態系統。重大工程創新生態系統狀態可以從靜態與動態兩方面描述，主要圍繞創新生態系統的基礎設施、動力驅動系統與創新系統的協調度三個方面設計評價指標。

3.響應（R）維度評價

針對壓力與狀態之間的差距，重大工程創新生態系統全面深層次的響應是提升重大工程創新生態系統綜合治理能力。重大工程創新生態系統綜合治理能力通過頂層制度設計、治理結構優化與治理機制的改進等渠道全面提升，最終實現資源吸附能力、資源整合能力與創新能力的提升。重大工程創新生態系統治理能力主要從資源要素的吸附能力、整合能力與創新能力三方面評價[ 16 ]。

（二）重大工程創新生態系統PSR評價指標設計

圍繞重大工程創新生態系統評價的壓力、狀態、響應三個基本維度，堅持定性與定量指標相結合的原則，設計治理績效評價的具體指標見表2。具體評價指標的權重可以采用專家打分法與層次分析法確定，評價具體重大工程創新生態系統時，可適當修正評價指標，增強指標體系的適應性。

五、結論與建議

（一）結論

重大工程創新治理過程中存在重質量標準輕創新溢出效益、重單項技術突破輕技術系統創新、重單一主體創新輕多元協同創新、重創新成果應用輕創新基礎設施建設等問題，主要因為沒有面向市場，基于創新生態系統治理重大工程創新，忽視了重大工程創新驅動職能。重大工程創新治理只有從面向市場、以重大工程創新生態系統構建為目標，從創新基礎設施建設、嵌入全球創新高地、創新位勢對接入手，同步運用創新生態系統PSR評價體系，才能構建高效、協調共生型創新生態系統。

（二）建議

在共生型重大工程創新生態系統治理模式應用中，重點要注意三個方面：（1）夯實重大工程創新基礎設施。重大工程創新生態系統是否具有可持續性，主要取決于創新環境、創新種群、創新網絡與創新群落等基礎設施建設，只有在重大工程設計時充分考慮創新基礎設施，才能為重大工程創新生態系統提供一個完備的創新場。（2）沿著合作—協調—共生路徑提升創新生態系統。共生型重大工程創新生態系統形成是一個長期厚積的過程，將遵循合作—協調—共生提升路徑，合作、協調階段是為了培育創新生態系統中各要素演化成共生型重大工程創新生態系統儲能。（3）通過創新位勢對接全面嵌入全球創新高地。在綜合分析重大工程創新位勢、區域創新位勢與全球創新高地創新位勢的基礎上，通過創新位勢對接，使重大工程創新生態系統全面對接全球創新高地，可有效地避免重大工程創新位勢的錯位與低端化。

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