對兵團開發區更好發揮開放作用的思考

[摘要]開發區在我國被公認為是促進對外開放發展的重要載體之一。近年來，兵團積極融入絲綢之路經濟帶核心區建設，不斷推進開發區體制改革與發展，開發區對構建兵團全方位開放新格局發揮了重要作用。面對當前新發展階段的新理念與新要求，兵團開發區必須找準新發展格局下自身存在的差距與不足，提升管理水平，加快創新步伐，積極構建開放合作新載體，全力打造內陸和沿邊開放高地。

[關鍵詞]開發區;兵團;開放作用

[中圖分類號]F127? ? ? ? ? ? ? [文獻標識碼]A? ? ? ? ? ? ? ? ? [文章編號]1009—0274（2022）01—0035—06

[作者簡介]葉梅，女，兵團經濟研究所編輯部主任，高級經濟師，研究方向：區域經濟、產業經濟。

習近平總書記在第三次中央新疆工作座談會上強調，要發揮新疆區位優勢，以推進絲綢之路經濟帶核心區建設為驅動，把新疆自身的區域性開放戰略納入國家向西開放的總體布局中，豐富對外開放載體，提升對外開放層次，創新開放型經濟體制，打造內陸開放和沿邊開放的高地。[1]在加快對外開放發展的過程中，各類開發區無疑是最重要的載體之一。進一步推進開發區高質量發展，更好發揮開放載體作用，既是新時代中央對兵團適應“以國內大循環為主、國內國際雙循環相互促進”新發展格局的發展要求，也是兵團構建和完善對外開放體系、著力打造內陸和沿邊開放高地的現實需要。

一、 開發區的提出和理論基礎

（一）開發區的提出

我國開發區是伴隨著改革開放而出現和發展壯大，也是改革開放取得的成果之一。在改革開放早期，我國80年代初在沿海的經濟開放城市開始建設最早的開發區。1980年8月26日，第五屆全國人大常委會第十五次會議決定：批準《廣東省經濟特區條例》，宣布在廣東省的深圳、珠海、汕頭、福建省的廈門4市分別劃出一定區域，設置經濟特區。1984年3月，中央批準開放大連、秦皇島、天津、煙臺、青島、連云港、南通、上海、寧波、溫州、福州、廣州、湛江和北海共14個沿海港口城市，擴大開放城市的權限。1984年到1988年間，國務院批準在其中12個沿海開放城市設立了14個經濟技術開發區。首批14個經濟技術開發區設立后，快速促進了當地的經濟發展。隨后全國各地出現“開發區熱”，國務院部門以及省一級地方政府批準設立了名目繁多的各類開發區。2003年國務院下發《關于暫停審批各類開發區的通知》，在全國開始了為期三年的“開發區清理整頓”工作。2006年底，國家將通過審核的所有開發區整理匯編成《中國開發區審核公告目錄（2006年版）》，進一步規范了全國開發區健康發展。目前，我國開發區的建設經驗和管理模式已經相當成熟，極大地帶動了國家經濟和區域經濟的快速發展，起到了示范帶動作用。

可見，開發區是在某特定區域，根據該區域發展戰略需要，劃出一定范圍，實行專有的鼓勵政策，由政府或政府委托單位進行統一規劃、建設和管理的產業集聚區域。[2]我國的開發區大多已經是各區域經濟發展的主要驅動力，是我國制造業發展的主要載體，是我國對外開放的重要平臺。

（二）開發區發展理論基礎

1.區域不平衡發展理論。該理論認為，某一區域想實現增長平衡，則必須具備支撐全面增長的資本等各種資源。某個地區或部門靠投資帶來經濟發展與增長，其他地區則是靠外部經濟實現發展與增長。 [3]開發區的發展也適用該理論。兵團各師市經濟社會發展水平與資源稟賦不均衡，應該因地制宜實施不同的差異化發展戰略，將開發區培育成為集聚各種生產要素和資源的先進生產力示范區，進而帶動師市及地區的經濟發展和就業增長。

2.增長極理論。該理論認為，[4]在一個區域的經濟發展過程中，都是主要依靠一些優勢行業和產業來拉動此區域的經濟增長速度，不是所有的行業和產業都具有相同的增長速度。而且，一個區域內各個空間也不是以相同的增長速度來發展，而是相對集中于那些城鎮中心，通過城鎮中心的輻射帶動作用來拉動周邊地區的經濟增長。兵團及各師市不斷改革開放，賦予開發區更多優惠政策和扶持措施，旨在將開發區培育成為各師市經濟發展的增長極，并以此為平臺帶動師市及地區的經濟發展。

3.產業集聚理論。區域內許多企業及其相關支撐機構依靠比較穩定的分工合作和網絡關系產生有利于產業組織協調的空間集聚體，形成產業集群。哈佛大學教授邁克爾·波特率先提出全球經濟下的產業集群理論，該理論從競爭力的角度對產業集群現象進行了分析，提出了著名的“鉆石模式”理論。[5]兵團各級產業園區是兵團發展產業集群的最有效平臺，通過產業園區主導產業的培育和產業鏈的延伸，形成產業集群，從而提高生產率，創造更多的利潤，鞏固和擴大產業競爭的優勢。

4.外部性理論。該理論認為，外部經濟是由于產業發展的過程中會產生緊密聯系、相互作用和影響，從而會提高勞動生產率，使企業的成本費用降低、收入和利潤增加。首先，開發區打造出有利于創業的良好生產生活環境，通過產業集聚吸引了勞動力的集聚，為開發區企業提供了更多的勞動力資源;其次，開發區內產業集群和產業鏈的打造與形成，使企業的生產要素和產品銷售得到更好的保障，企業的科技創新與研發得以更好地開展;最后，開發區通過供水、供電、供氣、通信等“七通一平”或“九通一平”基礎設施建設，實現了企業發展所需的公共資源的有效供給，節約了企業用于基礎設施建設的投入，提高了公共產品的使用效益。[6]

5.孵化器理論。該理論認為，處于創建初期的中小微企業受資金制約、管理經驗和知識欠缺、產品市場占有率低及營銷能力普遍較弱等問題的影響，普遍生命周期較短。開發區通過提供各項服務幫助新入駐的中小微企業進行孵化，采用項目孵化、企業孵化等多種形式幫助新創辦的中小微企業健康成長，為成長型中小型企業提供孵化的平臺。[7]

二、兵團開發區基本情況、作用發揮及存在問題

兵團既是承接東中部產業轉移形成“國內大循環”的重要區域，又是通過“一帶一路”面向周邊國家乃至歐洲實現“雙循環”的前沿平臺之一。近年來，隨著全球及國內經濟、科技、貿易和產業格局發生深刻變化，兵團積極融入絲綢之路經濟帶核心區建設，不斷推進開發區體制改革與發展。

（一）兵團開發區基本情況

截至2020年末，兵團共有各類開發區22個。其中，國家級經濟技術開發區3個，國家級高新技術產業開發區1個，國家級經濟開發區兵團分區2個，兵團級工業園區15個，準東產業園區1個。根據實施對象、重點政策和管理要求的區別，當前兵團的開發區主要有國家級經濟技術開發區、國家級高新技術產業開發區和兵團級工業園區。[8]

1.國家級經濟技術開發區。這類開發區主要是打造優越的營商環境和投資軟硬環境，提高服務效率，吸引更多的投資者在開發區聚集投資，形成較為完善的產業鏈而創立的開放發展載體。目前，兵團的3個國家級經濟技術開發區分別是阿拉爾經濟技術開發區、五家渠經濟技術開發區和石河子經濟技術開發區，2個國家級經濟開發區兵團分區分別是喀什經濟開發區兵團分區和霍爾果斯經濟開發區兵團分區。2019年，阿拉爾經濟技術開發區入駐各類企業共計305家，其中規模以上企業36家;五家渠經濟技術開發區入駐企業189家，其中規模以上企業39家;石河子經濟技術開發區有工商注冊企業3570家，其中納稅企業2860家;喀什經濟開發區兵團分區注冊企業422家，正式辦理入駐企業330家;霍爾果斯經濟開發區兵團分區共有落戶企業864家，其中總部經濟企業827家，實體經濟企業37家，規模以上企業42家。

2.國家級高新技術產業開發區。這類開發區主要是由國務院批準成立的國家級科技工業園區，簡稱“國家高新區”。國家級高新技術產業開發區以智力密集和科技為支撐，以開放環境條件為依托，主要建立在知識、人才與科技密集的沿海沿邊開放地區和大中型城市，立足國內科技和經濟實力基礎，同時吸收和借鑒國外先進科技資源、資金和管理手段，制定出臺各種扶持高新技術產業發展的優惠政策，注重科技成果轉化與應用，通過科技驅動促使園區經濟快速發展。目前，兵團僅有1個國家級高新技術產業開發區，即石河子高新技術產業開發區，于2014年12月揭牌成立，2018年11月獲批建設國家自主創新示范區，已擁有13家高新技術企業，建成9家省級及以上企業技術中心和10家工程（技術）研究中心。

3.兵團級工業園區。這是由兵團創立的有特殊區位環境與政策支撐的促進產業集聚發展的開放載體，主要的特征是開發較大面積的土地，制定有詳細的區域規劃，執行嚴格的準入條件限制，并同時提供與園區長期發展目標相匹配的公共服務管理。自兵團制定落實《關于兵團開發區體制改革的指導意見》后，按照“一個師集中精力辦好辦強一個園區“的原則，對區位相鄰、相近的開發區進行了優化整合，在調整后共設有兵團級工業園區15個，如表1所示。

（二）開發區對加快兵團全方位開放發揮重要作用

兵團開發區適應新時代的新要求，不斷探索形成新的集聚效應和增長動力，兵團級以上開發區固定資產投資約占全兵團比重的三分之一，實現的工業增加值約占全兵團的半壁江山，在招商引資、科技創新、吸引人才和對外貿易等工作中都承擔了重要的平臺和載體功能，對構建兵團全方位開放新格局發揮了重要作用。

1.招商引資承接產業轉移的重要載體。兵團開發區積極貫徹落實各項改革開放政策，不斷加強開發區硬件基礎設施建設，打造優越的營商環境，加強招商引資和承擔產業轉移工作，提高服務效率，吸引和承載了一大批投資者在兵團各級開發區投資興業，成了兵團招商引資承接產業轉移的重要載體。以阿拉爾經濟技術開發區為例，截至2019年末已入駐各類招商引資企業共計305家，其中規模以上企業36家，河南新野、安徽華茂、中泰、燕京啤酒等知名企業入駐。規模以上工業企業實現總產值94.15億元，比上年增長22.4%，增速比師市高出16.5個百分點，占師市規模以上工業總產值的58.2%。

2.吸收借鑒國內外先進科技資源的重要載體。兵團開發區以開放政策和優越環境條件為基礎，以智力和科技密集為特點，在加快兵團科技發展，提升綜合實力的基礎上，不斷借鑒和引進國內外先進科學技術，通過出臺和制定各類扶持高新技術產業發展及落地的優惠政策，最大限度地引進科技資源，促進兵團開發區成為吸收借鑒國內外先進科技資源的重要載體。以石河子高新技術產業開發區為例，該開發區于2018年11月獲批建設國家自主創新示范區，當前已發展為擁有13家高新技術企業、9家省級及以上企業技術中心和10家工程（技術）研究中心的兵團科技創新高地，獲得“國家級科技企業孵化器”“第二批國家‘雙創’示范基地”“兵團級科技型中小企業孵化器”等稱號。

3.引進高新技術人才和管理經驗的重要載體。兵團開發區通過貫徹落實《兵團培育發展戰略性新興產業三年行動計劃（2018—2020年）》等一系列政策，重點在先進裝備制造、新材料、生物技術、新能源、節能環保、新一代信息技術等領域加強了招商引資工作，吸引了一批戰略性新興產業企業入駐，為兵團帶來了高新技術人才和先進的管理經驗。以石河子經濟技術開發區為例，自2010年9月獲批設立化工新材料產業園，重點發展了新材料、新能源、有機化工、精細化工等產業，并延伸了鋁、硅基材料產業鏈，引進了大批高新技術人才和先進的生產管理經驗，通過傳幫帶作用的發揮，有力地培養了一批兵團本土高新技術人才，也帶動了兵團開發區企業整體管理經驗和管理手段的提升。

4.培育外貿轉型升級基地和龍頭企業的重要載體。兵團開發區長期致力于外貿轉型升級基地和龍頭企業的培育，當前已涉及紡織服裝、番茄、特色農產品、氨基酸、化工等兵團優勢產業，形成了一批國家和兵團外貿轉型升級基地和外貿龍頭企業。2019年，阿拉爾經濟技術開發區實現進出口總額4735萬美元，占師市的42.47%，增速達到了290%;霍爾果斯經濟開發區兵團分區實現進出口總額18億美元，增速20%，占師市的64.32%，開發區在兵團對外貿易發展中發揮了重要作用。

（三）兵團開發區發揮開放作用方面存在的不足

1.管理水平制約了開放作用的充分發揮。兵團各類開發區載體缺乏統一規劃和管理，產業結構同質化現象較嚴重，產業關聯度低，重點不突出，缺乏統籌和協調。開發區管委會管理機構和管理職責仍待進一步健全和落實，管理水平和服務效率有待提升，尤其是開發區發展對外貿易和對外交流協作的國際化經驗不足，開發區的管理制度與現有的國際通行規劃還存在不相適應的地方，國際化接軌水平不高，在發揮內陸和沿邊開放高地作用方面仍顯不足。

2.科技和人才等配套能力較弱。 目前，兵團開發區普遍產業層次較低、科技創新不足，多數產品以粗加工為主，產品附加值不高，高新技術人才和外貿人才較匱乏，自主創新能力弱，對招商引資吸引入駐企業的科技和人才配套能力較弱，制約了開發區更好發揮開放作用。

3.面臨的要素和環境約束加劇。大部分兵團開發區土地利用率不高，進一步開放發展的可用土地容量不斷減少，而勞動力、水、電、氣等要素生產成本持續上升，生態環境約束日益加劇，突破要素環境制約以更好發揮開放作用迫在眉睫。2021年9月出臺的《中共中央 國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》明確指出， 把碳達峰、碳中和納入經濟社會發展全局，加快形成節約資源和保護環境的產業結構、生產方式、生活方式、空間格局，堅定不移走生態優先、綠色低碳的高質量發展道路，對兵團開發區的發展提出了更高的要求。

4.開放功能平臺作用發揮仍顯不足。目前，兵團開發區只有國家級經濟技術開發區、國家級高新技術產業開發區和兵團級工業園區等較單一的傳統功能平臺形式，與內地及沿邊開放先進地區相比差距明顯。以牡丹江市為例，近年來通過強化開放載體平臺建設，已經逐步建成了綏芬河邊境經濟合作區、互貿區、綜保區、綏東重點開發開放試驗區、自貿區、跨境經濟合作區、牡丹江保稅物流中心（B型）和牡丹江機場國際貨運中心八大載體功能平臺，境外園區發展到15個，形成了境外食品加工、石化煤化、林木林紙、輕工建材等跨境產業集群。與之相比，兵團開發區在開放功能平臺方面無論是種類、數量，還是綜合開放作用的發揮等方面都存在明顯差距和不足。

三、對兵團開發區更好發揮全方位開放作用的建議

（一）提升開發區管理水平

一是加強頂層設計。制定兵團開發區整體規劃和布局，實施不同層次的發展戰略，因地制宜，突出各開發區特色，推進各類開發區整合優化和功能提升。二是進一步健全完善開發區管理機構。按照“統一、效能、精簡”的原則，落實管理職責。深入貫徹落實《關于兵團開發區體制改革的指導意見》，按照“應授盡授、能授則授、授權到位”的原則，對國家級開發區賦予兵團級經濟管理權限，對兵團級開發區賦予師市級經濟管理權限。通過授權進一步落實完善開發區管委會各項職能。三是深化開發區“放管服”改革，提高國際化管理水平。按照自由化、便利化、規范化的要求建立和落實責任清單、權力清單、負面清單，提升開發區現代化管理能力，在更高層次、更深領域的經濟合作中更好地與國際規則接軌，進一步構建開放體制，加快開發區國際化進程。

（二）加快開發區創新升級步伐

堅持開放引領、改革創新的原則，加快兵團各級開發區創新發展，充分發揮開發區對外開放平臺作用，著力推進兵團開發區開放創新、科技創新、制度創新，提升對外合作水平，打造改革開放新高地。[9]以實現產業的高端化、生產的專業化和技術的尖端化為方向，制定落實扶持開發區創新發展的優惠政策，以市場化為導向，升級培育和引進各類優秀人才的措施舉措，提高現有開發區創新科技和創新人才配套水平，促進符合條件的開發區向提高集聚集約水平、以打造產業鏈為目標的第三代開發區轉型升級，支持有條件的兵團級工業園區升格為國家級經濟技術開發區、國家級高新技術產業開發區等。

（三）構建開發區綠色低碳循環發展體系

持續降低能源資源消耗和碳排放，以節能降碳為導向，推動兵團各級開發區產業結構優化升級，加快推進工業領域低碳工藝革新和數字化轉型，引進和推廣先進綠色低碳生產技術和經驗，加強資源綜合利用，提高投入產出效率，加快發展循環經濟，大力推動節能減排。建立完善兵團開發區綠色貿易體系，大力發展高質量、高技術、高附加值的綠色產品貿易，積極擴大綠色低碳產品進出口，探索建立能夠體現碳匯價值的生態保護補償機制，提升兵團開發區對外開放綠色低碳發展水平。

（四）推動特殊開放功能區發展

保稅區和綜合保稅區在對外開放合作中發揮著重要載體作用，其最大特點就是享有最優惠的政策、對外開放程度最高、管理體制機制運作順暢便捷。目前，新疆海關特殊監管區域已成為新疆外向型經濟發展的重要一環，奎屯保稅物流中心、喀什綜合保稅區、烏魯木齊綜合保稅區、阿拉山口綜合保稅區等一批保稅區和綜合保稅區相繼建成，在新疆形成了向西開放的重要載體和對外開放的重要平臺，而兵團目前只有喀什綜合保稅區和烏魯木齊綜合保稅區兩個兵地共建綜合保稅區。兵團要在特殊開放功能區載體建設方面加大力度，充分發揮石河子海關作用，進一步完善兵團外貿經濟海關監管通關服務，出臺發展規劃和扶持政策，逐步構建完善兵團的保稅區和綜合保稅區發展體系，打造兵團經濟參與國際經貿合作的示范窗口和重要載體。

（五）構建兵團開發區開放合作新載體

1.推進自貿區建設。深入貫徹落實《兵團關于支持喀什、霍爾果斯經濟開發區兵團分區高質量發展的若干政策措施》，加快喀什、霍爾果斯經濟開發區兵團分區開展自貿試驗區相關改革試點，建設外貿轉型升級基地和外貿公共服務平臺，積極參與自治區自貿試驗區建設，力爭早日打破兵團自貿試驗區建設空白。

2.加快塔城重點開發開放試驗區建設。2020年12月國務院批復同意設立的新疆塔城重點開發開放試驗區，范圍包括塔城市全境及額敏縣、烏蘇市、沙灣縣、和布克賽爾蒙古自治縣、托里縣、裕民縣部分區域（城區、工業園區所在鄉鎮和農牧業、旅游業發展重點鄉鎮）和兵團第九師部分團場等。兵團要有力有序有效地推進試驗區建設和發展，把試驗區建成絲綢之路經濟帶的重要平臺、深化與中亞國家合作的重要支點、沿邊地區經濟發展的新增長極和兵團對外開放的重要新載體。[10]

3.積極發展境外經貿合作區。兵團要緊緊抓住絲綢之路經濟帶核心區建設的發展機遇，充分發揮區位優勢和政策優勢，突破當前的要素和環境等約束，扶持有實力的企業以商業運作為基礎，綜合考量東道國投資環境、招商引資政策、市場情況、資源環境等因素，優勢互補，“走出去”到境外建立多種形式、互利合作的境外經貿合作區開放載體，進一步完善兵團對外開放合作體系，構建和豐富兵團對外開放新載體，提升對外開放層次和水平。

參考文獻：

[1]阿衣努爾·阿布力孜.絲綢之路經濟帶”核心區建設背景下的新疆高校俄語復合型人才培養模式探究[J].產業科技創新，2020（5）.

[2][8]彭銀春.深化兵團園區改革 打造高質量經濟發展示范區[J].兵團黨校學報，2021（1）.

[3][6]陳益升，湛學勇，陳宏愚. 中國兩類開發區：比較研究[ J].中國科技產業，2002（7）：18-22.

[4]陳翔.中國開發區競爭力研究：評價與提升[D]蘇州大學碩士論文，2003.

[5]紀勇.塔里木油田可持續發展研究[D].新疆農業大學碩士論文，2013.

[7]劉嘯.中日產業園區發展模式比較[D].吉林大學碩士論文，2010.

[9]于一洋.如何看待新一輪產業園區的轉型[J]中國房地產，2019（11）：10-14.

[10]國務院同意設立新疆塔城重點開發開放試驗區[EB/OL].https：//finance.sina.com.cn/china/gncj/2020-12-15/doc-iiznctke6643881.shtml.

責任編輯：彭銀春