兵團棉花目標價格補貼政策與“價格保險+期貨”試點實施效果研究

何麗娟 馬瓊 侯玉龍

[摘要]棉花種植業是兵團的基礎產業，關系兵團農工收入水平。通過問卷調查研究兵團棉花目標價格補貼政策效果及“價格保險+期貨”的試點效果，對促進兵團棉花種植業健康發展有重要意義。研究表明，棉花主產區向新疆及兵團轉移，優質優價導向使棉花產量向質量轉移，實現了公平有序的市場競爭機制，棉農對目標價格補貼政策較為滿意。兵團棉花種植選擇“價格保險+期貨”的意愿更加強烈，目標價格補貼政策及“價格保險+期貨”試點正向引導了植棉農戶適度規模經營的決策，同時還存在保險費的缺口嚴重、棉農對兩種棉花政策認知不同，機制約束棉花補貼邊界不明晰等問題。因地制宜完善“價格期貨+保險”與目標價格補貼政策，解決保險費缺口，提高棉農風險認知程度，完善棉花補貼機制，保障棉農收益、穩定生產能力，促進棉花高質量發展。

[關鍵詞]目標價格;棉花;價格保險+期貨;政策效果;兵團

[中圖分類號]F326.12;F812.8? ? ? [文獻標識碼]A? [文章編號]1009—0274（2022）01—0041—06

[作者簡介]何麗娟，女，塔里木大學經濟與管理學院碩士研究生，研究方向：農業經濟理論與政策;馬瓊，女，塔里木大學經濟與管理學院教授、博士，研究方向：農業經濟理論與政策;侯玉龍，男，新疆理工學院助教、碩士，研究方向：區域經濟發展。

引言

棉花作為中國戰略性產業，中國棉花生產分布正在向新疆宜棉區聚集，當前新疆棉區已經成為中國最大的棉花生產區[1]。2020年全國植棉面積307.706萬公頃，產量591萬噸，新疆植棉面積244.36萬公頃，產量516.2萬噸，占全國79.41%的植棉面積、87.43%的產量。其中，兵團棉花面積86.531萬公頃，棉花產量213.41萬噸。兵團棉花產量占全國產量的36.1%，占自治區產量的41.4%，且產出水平遠高于地方及全國其他棉花產區，中國棉花生產布局形成世界棉花看中國，中國棉花看新疆，新疆棉花看兵團的格局[2]。

兵團種植棉花具有獨特的自然及區位優勢。在目前資源日益趨緊、約束背景下，棉花產業發展仍面臨人多地少、高需求與有效供給不足、高成本與低收益、高進口與高庫存、高價格的困境[3]。兵團棉區作為我國主產棉區亦面臨高質量發展的困境[4]。對如何在全面提升兵團棉花產業質量、效益和市場競爭力的基礎上，實現棉花價格穩定，保障棉農收益，2014年，新疆開始了目標價格試點。經過不斷探索及完善，連續的目標價格補貼政策，棉農吃下了“定心丸”。同時探索棉花價格保險+期貨，因地制宜開展保險試點[5]。

棉花目標價格補貼政策持續實施效果及滿意程度如何？新型補貼方式“價格保險+期貨”的試點實施效果如何？以及新疆棉農選擇“價格保險+期貨”的意愿和決策行為如何？如何更進一步促進棉花政策精準施策，對棉農收益保障、棉花市場穩定具有較大的理論及實踐意義。

一、棉花目標價格補貼與“價格保險+期貨”的比較

（一）目標價格補貼政策的運行機制

目標價格補貼政策是政府經過多種因素考慮而定的一個標準價格即目標價格，市場價格低于此目標價格，政府實行目標價格補貼政策，使得農民收入得到保障。棉花目標價格主要是政府根據交售價格及補貼價格的差價，依據產量和質量進行補貼。目標價格補貼協調了整個棉花產業鏈相關者的權益，充分利用國內外資源，將政府與市場、中央與地方的關系合理處理。2014 —2016年為第一輪改革。2014年補貼按面積+交售量分別占60%和40%的比例補貼，2015 —2016年新疆南疆實行面積10%+交售量90%試點補貼[9]。2017—2019年為第二輪改革，新疆棉花目標價格保持在18600元/噸。2018年兵團棉花籽棉交售量的90%，按照1.093元/公斤的補貼標準發放[6]。自實施以來，成效顯著。從國際來看，轉變政策補貼方式為市場化價格補貼機制探索了新途徑，與發達國家的農業政策制定方式和WTO規則要求逐步接軌[7]。

（二） “價格保險+期貨”運行機制

“價格保險+期貨”運行機制主要是棉花生產經營者購買棉花保險，保險公司在期貨市場購買期貨公司的場外看跌期權[7]，保險公司與期貨公司達成低風險的投資，將期貨交易所公開發布的棉花價格作為基礎進行賣空操作，同時期貨公司收取交易的手續費用，增加期貨公司的收入，將風險分散到市場，形成各方受益，多方共贏的模式[8]。在保險期內棉花市場價格低于目標價格時，保險產生效應，棉農可在保險公司得到賠付;同時，保險公司行使看跌期權，期貨公司依據相關合同進行賠付，降低保險人的損益程度。價格保險+期貨運行承保范圍覆蓋廣，賠付速度快。棉花價格保險+期貨充分發揮了市場在資源配置中的決定作用，改變了原有的棉花價格風險轉移方式、補貼方式 ，一定程度上實現了惠農支農的目的，同時減少了很多中間環節，保障了棉農基本收益，加快棉花價格形成機制，加快經濟發展，是推進現代農業發展的又一良方。近幾年，棉花“價格保險+期貨”試點在棉花價格補貼市場化運作上做出了有益探索，對促進棉農增收致富具有重要意義。

（三） 棉花目標價格補貼與“價格保險+期貨”的對比分析

目標價格改革試點是完善農產品價格形成機制的重要內容，對市場定價機制建立、資源合理配置和棉花市場持續穩定向好具有重要調控作用。連續六年的棉花目標價格補貼政策保障了棉農收益，確保了棉花生產的積極性[8]。隨著自然環境及經濟全球化發展的影響，棉花等農產品農業生產的自然及市場風險加劇，棉花生產的價格波動影響了棉農持續植棉意愿。棉花“價格保險+期貨”應運而生，棉花價格保險+期貨與棉花目標價格補貼相比，操作簡便、管理高效、交易費用下降，一定程度上規避了棉農棉花交售時超額套取補貼現象。同時，使各級政府和農業主管部門的壓力減輕，保障了棉農收益，棉花交售的價差進一步提高，棉農種植棉花意愿進一步增強，其具備的風險防控意識逐步提高。[9]

二、 棉花目標價格補貼與“價格保險+期貨”實施成效及評價

（一） 棉農對目標價格政策滿意度分析

通過對植棉區農戶問卷調查，發放問卷500份，有效問卷425份，調查棉農對目標價格滿意程度，總體表現為基本滿意和滿意分別占比32.94%和34.25%，很不滿意占2.48%，不滿意為21.17%。由于目標價格補貼政策以優質優價等政策為導向，部分農戶棉花品質不能保證的情況下，收益相對降低。總體來說，實施目標價格補貼以來，棉農對目標價格補貼政策較為滿意。

目標價格政策實施下，增加棉花種植面積意愿的農戶占比37.5%，保持原有棉花種植面積的農戶占比54.6%，具有減少棉花種植面積意愿的農戶僅占7.9%。棉花目標價格補貼穩定了棉農收益，政策完善將不斷提高棉農種植棉花積極性，棉花種植意愿增加。

（二）“價格保險+期貨”實施的現狀分析

棉花“價格保險+期貨”保費補貼從中央改革補貼資金中支出。2017年度，棉花價格“保險+期貨”在克拉瑪依市小拐鄉、六師芳草湖、一師阿拉爾三地試點，2018年，在博州博樂市、喀什地區葉城縣、阿克蘇地區柯坪縣試點。在實施進程中，棉農作為棉花價格保險+期貨的主體，不直接參與操作，而是由政府直接與保險公司簽訂合同，政府統一繳納保費，棉農真正體驗到了棉花“價格保險+期貨”的好處。2019年，昌吉市、博樂市、柯坪縣、葉城縣新增保險費財政補貼上限將應撥付試點補貼資金總額作為實撥保費補貼資金總額上限，進行試點區域棉花單產上限測定，縮小了騙保騙賠空間，確保理賠精準性。“價格保險+期貨”抵御價格風險和提高植棉積極性，使職工的實際收入得到保障，最終達到穩定棉花產業發展的目的[10]。隨著棉花產業的持續健康發展，棉花“價格保險+期貨”試點的運行、探索會不斷進行，依據市場需求不斷完善，能起到為保障棉花產業持續發展及棉農持續增收保駕護航的作用。

（三）棉農選擇“價格保險+期貨”的意愿

在試點區域抽取具有代表性的棉農，調查他們對棉花“價格保險+期貨”運行模式的滿意度，其中表示滿意的農戶占比76%，態度中立的農戶占比16%，表示不滿意態度的農戶占比8%。試點區域棉花“價格保險+期貨”運行過程中的保險費主要由政府承擔，“價格保險+期貨”使得補貼從黃箱政策轉變為綠箱政策，運行過程簡單，節約大量行政成本，提高了棉農植棉積極性。

棉花“價格保險+期貨”按1350元/公頃進行理賠，參保農戶實際承擔成本30元/公頃。與棉花目標價格補貼相比，農戶選擇“價格保險+期貨”的意愿更加強烈。調查的425戶植棉農戶中，棉農在選擇新的2019年價格補貼的基礎上，對于試點范圍外的地區，對棉花“價格保險+期貨”保持觀望態度的占比46.92%，愿意放棄原有目標價格補貼選擇“價格保險+期貨”方式的棉農占54.11%，主要分布在兵團試點墾區。

（四）棉農選擇兩種補貼政策的意愿比較

通過實地調研訪談發現，實施目標價格以來，農戶對棉花目標價格補貼政策較為滿意。1/3以上農戶有擴大棉花種植面積的意愿，更愿意選擇棉花目標價格補貼政策。分析試點區域棉農對棉花“價格保險+期貨”政策實施的滿意度，2/3以上農戶對棉花“價格保險+期貨”政策的實施表示滿意。棉農更愿意放棄目標價格政策選擇“價格保險+期貨”政策的農戶達到了半數以上，比較發現，棉農選擇“價格保險+期貨”的意愿更為強烈。地方農戶植棉規模越大，選擇補貼政策意愿越強，兵團棉農植棉規模越大，選擇棉花“價格保險+期貨”政策意愿越強。

當前“價格保險+期貨”試點對植棉農戶適度規模經營的行為決策影響明顯，接近85%的農戶愿意選擇擴大植棉面積，進行適度規模生產[12]。當前全疆戶均植棉規模在2.52公頃，兵團戶均植棉規模3.03公頃，根據目前棉花產業專家測算的適度規模面積為5.6公頃[13]，遠遠未達到最佳植棉規模要求。這主要是人力資本的增加導致棉花成本的上升，小規模農戶不愿意擴大植棉面積，勞動力分配到非農產業增加收入。

（五）棉花目標價格補貼及“價格保險+期貨”實施成效評價

1. 棉花主產區向新疆及兵團轉移。從圖1中知，全國棉花植棉面積波動趨勢較大，呈塔尖狀特征。近些年中國棉花種植面積逐漸縮減，棉花生產分布進一步向新疆棉區集中。近些年棉花總產量呈現出整體上升，局部波動的特征。隨著我國棉花生產的區域優勢差異及資源稟賦條件，我國棉花生產布局已經發生了改變，2020年黃河流域植棉面積464.6千公頃，長江流域植棉面積277.8千公頃，內地植棉面積繼續下降。[11]

2. 優質優價導向使棉花產業由注重產量向注重質量轉變。棉花目標價格改革和“價格保險+期貨”方案最大程度保障棉農生產的積極性[10]，穩定棉花產量在市場上的供需平衡，降低了臨儲政策帶來的高庫存。新疆棉花產量及面積占比持續提升，不僅改變了我國棉花生產格局，而且持續推進了我國棉花產業供給側結構改革。兵團棉花公檢，棉花長度、馬克隆值、斷裂比強度三項重要質量指標均高于全國和新疆水平。顏色級指標兵團較新疆高出3.06%，纖維長度高出2.80%，馬克隆值指標出30.89%，斷裂比強度高出23.81%。通過價補分離、優質優價等政策促進棉農植棉從產量向質量轉移[12]。

3. 市場競爭機制公平度提高明顯。2018年兵團團場綜合配套改革實施，形成職工生產經營自主權，棉花生產交售均實現了公平有序的市場競爭機制，擁有經營自主權促進了棉農植棉的積極性。棉花“價格保險+期貨”模式為農戶提供棉花生產的資金來源，通過向保險公司購買保險，銀行利用保單進行追償，為棉花生產購買農資進行金融保障。棉紡行業選擇進口低價棉比例逐漸降低，穩定了棉花進口比例，優化了我國棉花貿易模式，穩定了棉花產業的健康發展，使棉花產業在國際市場的核心競爭力逐步提高。

三、兩種棉花政策實施成效差異

（一）“價格保險+期貨”試點中保險費的缺口問題嚴重

調查發現，部分棉花“價格保險+期貨”試點區域，如第三師五十一團、第六師等試點地區，保險費為1050—1500元/公頃，棉花“價格保險+期貨”理賠農戶實際只承擔了1/5左右的成本，保險費由政府、企業等機構分擔。若在新疆區域全面推行“價格保險+期貨”，保險公司、期貨公司、銀行等作為追求利潤的主體，很難長久贊助保險費用，保險費的缺口問題嚴重，將影響持續推廣的效果，而目標價格補貼由中央財政補貼，增加了政府成本。

（二）棉農對兩種棉花政策認知不同

南北疆對比發現，南疆較北疆相比，冰雹等自然災害較少，農戶對種植棉花的保險認識較低，對價格保險的認知停留在自然災害的索賠保險，對期貨金融產品的認知較低。調研發現，除第一師、第八師棉農對價格保險和自然災害保險的區別認知較大外，少數民族棉農對價格保險和自然災害保險的區別認知程度較低。該現象主要是少數民族聚居區植棉規模小、棉農文化水平偏低、棉農自身還未充分認識到棉花價格保險的作用等因素造成。由于棉花目標價格補貼政策實施時間久，棉農對棉花目標價格補貼政策的整體認知程度高于“價格保險+期貨”政策。

（三）棉花目標價格補貼機制約束邊界不明晰

棉花目標價格改革過程中市場和政府管理界限有待完善，棉花補貼機制約束邊界不明晰。政府宏觀調控棉花補貼價格的優勢在棉農收益中未充分體現，缺乏有效的監管機制和法規約束。政府主要考慮棉花“優質優價”的原則，忽略棉花補貼的邊際界限，存在機制的過渡約束、政策空缺和棉花交售質量混亂、棉農套取高額補貼的現象，致使棉農和棉紡企業兩邊不定。法規和處罰機制不完善，企業為降低成本，存在信息監管力度不足等現象，職工棉花交售和棉紡企業存在違法違規、刻意套取補貼、質量摻假、套取高額補貼的行為。

（四）行政成本不同，資源配置效率不同

棉花目標價格補貼政策具有普惠性，補貼對象是植棉農戶，補貼過程形成價格機制，實現了棉農基本收益。但是補貼過程需要多步審核，操作流程多，費時耗力，需要花費較多的行政成本。棉花“價格保險+期貨”是農戶將價格風險轉移給保險公司，保險公司將價格風險轉移給期貨公司，期貨公司將價格風險轉移到期貨市場，操作簡易，運行高效，降低費用，減少行政成本，提高棉農積極性，同時在市場機制運行下提高了棉花資源配置效率，同時增強了棉農對風險的認識。

四、棉花目標價格、“價格保險+期貨”政策的優化措施

（一）因地制宜完善“價格保險+期貨”與目標價格補貼

降低棉花價格波動對棉農收入的影響，普及棉花“價格保險 + 期貨”試點，完善“價格保險+期貨”試點的漏洞，確立資金方案，形成風險分散、各方受益的閉環，建立長效機制，提高棉農種植積極性和種植收益，加快兵團棉花產業綠色化程度，實現棉花高質量發展。

在堅持“價補分離”“優質優價”的補貼導向上，新的補貼標準要根據各地具體情況，制定適當措施，屬地化管理。要提高各地區各級財政部門補貼的發放效率，加大棉花產業高質量發展的引導力度，以此助力棉花產業提質增效。

（二）解決保險費缺口

目前，在“價格保險+期貨”試點中，保險費由政府及期貨公司、企業承擔，棉農支付較少的保險費。企業追求利益最大化而不愿承擔保險費，此部分保險費相關部門若不能及時填補，棉農付出的保險費會上升，棉農植棉成本增加，經濟負擔加大，棉農參與“價格保險+期貨”的主動性、積極性將受到影響，“價格保險+期貨”試點推廣和實施效果降低。解決保險費的支付問題是“價格保險+期貨”試點的核心。將財政資金政策效益充分發揮，設定合理的保險費率，將價格風險分散到期貨市場，著力提高對棉農的保障，增強植棉積極性。

（三）提高棉農風險認知程度

調研過程中發現，非試點區域棉農對自然災害保險認知程度高，對棉花“價格保險+期貨”認知程度低。試點區域由于棉花“價格保險+期貨”的運行，棉農逐漸認識到期貨可以保棉花價格，同時由于大多棉農受教育程度低等因素，使得棉農普遍正確認識棉花“價格保險+期貨”政策還需要時日，需要通過提高棉農的教育水平、利用電視廣播等媒體大力宣傳棉花“價格保險+期貨”政策以及“價格保險+期貨”試點案例宣傳等途徑提高棉農風險認知程度。

（四）完善棉花補貼機制

完善棉花目標價格補貼在宏觀調控中的優勢，增加監管機制和法規約束，制定棉花補貼的界限，杜絕棉花交售時的質量摻假套取高額補貼現象;增加信息監管力度，堅持補貼實施的公平、公正、公開原則;加強補貼政策的穩定性和時效性，建議每年盡早出臺補貼政策，在生產季度前公布補貼明細，增強棉農植棉信心，及時引導棉農安排生產，提升棉農種植棉花面積的穩定性。

激勵棉農把棉田交托到開展棉花代耕代種、統防統治、土地托管、棉花統一運輸、交售、理賠等專業化服務的社會化服務組織進行籌劃管理，引導小規模農戶規模經營，實現低成本、高收益的現代棉花產業種植模式。

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責任編輯：彭銀春