固原市脫貧攻堅與鄉村振興銜接問題建議

趙雷

為深入了解深度貧困地區脫貧攻堅與鄉村振興進展，體改所課題組赴寧夏固原市，先后與原州區、彭陽縣政府相關部門座談，并實地走訪基層一線，了解固原市推行產業扶貧、教育扶貧、“互聯網+扶貧”、健康扶貧等具體做法，現將情況報告如下。

一、固原市脫貧攻堅基本情況

固原市原州區位于寧夏南部山區，是革命老區、民族地區、國家六盤山集中連片特困地區核心區，也是東西部對口扶貧協作“閩寧模式”的實踐地。固原市脫貧攻堅從基礎設施建設、產業扶貧、教育扶貧、健康扶貧、金融扶貧、“互聯網+扶貧”、勞務培訓扶貧、易地扶貧搬遷等等方面著手，取得了較好的效果，如期完成“兩不愁三保障”的基本目標。原州區深入貫徹習近平總書記關于扶貧工作的重要指示精神，緊扣“兩個確保”和“兩不愁三保障”目標，按照“五個一批”“六個精準”要求和“鄉不漏村、村不漏組、組不漏戶”的原則，狠抓責任、政策、工作“三個落實”，依靠黨建引領，綜合施策，多向發力，著重在產業扶貧、教育扶貧、健康扶貧、勞務培訓扶貧、異地搬遷扶貧、信息化扶貧等方面下功夫，精準扶貧攻堅戰取得了階段性勝利。截至2019年11月，貧困發生率從2014年26.4%下降到2019年的0.68%。“兩不愁三保障”方面，原州區所有農戶穩定實現不愁吃、不愁穿，義務教育階段無輟學學生，建檔立卡戶基本醫療參保率達到100%。彭陽縣緊盯“兩不愁三保障”目標，整合各類扶貧資金，扎實開展精準扶貧工作。一是堅持“因地”“因人”制宜齊步走，重點推動產業扶貧、培訓扶貧、購買非全日制公益崗位等，帶動貧困戶在產業鏈上實現增收。二是堅持基礎設施和公共服務同步補，新建扶貧道路、新增和改造自來水、落實安全住房、寬帶網絡信息全覆蓋等，行政村硬化路通達率、自來水保障率、住房安全保障率、4G網絡覆蓋率均達100%。三是堅持政策扶貧和社會幫扶兩手抓，扎實推進農村低保和扶貧開發兩項政策有效銜接，全面落實教育、健康、低保等扶貧政策，貧困綜合發生率由2014年的28.8%下降到2018年的0.71%。彭陽縣已于2018年底脫貧摘帽，正式退出貧困縣序列。

二、脫貧攻堅與鄉村振興銜接中遇到的問題

（一）產業基礎薄弱，產業附加值不高

調研中發現，貧困地區產業扶貧大多以傳統種養業為主，面臨產業基礎薄弱、產業附加值不高、產業示范帶動作用不強等普遍性問題。一是農業基礎設施薄弱，抵御自然災害的能力不強，沒有從根本上擺脫“靠天吃飯”的被動局面。二是產業化水平偏低，多以出售原材料為主，產業鏈條較短，三產融合層次低。如肉牛養殖，固原沒有肉牛屠宰廠，農戶只能出售活牛，肉牛屠宰、深加工等環節都在外地，農戶增收有限。三是品牌效益不明顯，市場競爭力不強。四是有限的市場、技術、信息等制約著產業化發展，一些貧困村、貧困戶不掌握及時的發展技術和市場信息，銷售渠道不暢，運輸成本高，難以推動產業發展。五是缺乏勞動力，留守在農村的多是老人、婦女和兒童，在實施規劃扶持項目中出現勞動力緊缺和種養項目后期管護難到位的現象。

（二）教育扶貧存在教育資源浪費、職業教育資源不足等問題

一是農村小學小規?；怀?。近年來，隨著城鎮化進程的加快，進城務工人數的大幅增加或農村人口大規模搬遷，適齡兒童不斷減少，農村小學特別是村級教學點規模急劇萎縮。以彭陽縣為例，2019年度，彭陽縣124所小學和教學點中，100人以上的學校24所，50至100人之間的學校24所，10人至50人的學校36所，10人以下40所（1人1校7所），小規模學校的大量存在造成教育資源浪費嚴重。二是職業教育資源不足，滿足不了學生職業教育的需求。以原州區為例，每年初中畢業生近8000名，升入普通高中只有3800余名，導致部分學生過早流入社會，無法達到教育阻斷貧困代際傳遞的目的。

（三）健康扶貧存在基層醫生培訓不到位等問題

調研中發現，健康扶貧主要存在以下問題：一是基層醫院由于地理位置遠、人手不足等原因，很難進行系統培訓與知識的更新升級，尤其是農村衛生室的醫生，培訓難的問題尤為突出;二是針對遠程醫療、“互聯網+醫療”等，雖然部分解決了基層醫院水平低的問題，但由于缺乏專業的技術人才，很多儀器、設備使用并不到位;三是當前的醫療保險制度設計是只報銷住院費用，門診有門診大病報銷，但是辦理門診大病報銷比較困難，對于貧困人口來說要報銷就必須選擇住院治療，濫用住院服務導致扶貧資金的大量浪費。

（四）易地搬遷扶貧存在的問題

一是移民發展產業及務工就業等幫扶措施不到位。盡管在編制易地扶貧搬遷工作實施方案時將移民后續發展產業同時規劃，但大多數沒有嚴格按規劃實施，重建設、重搬遷、輕產業發展的現象普遍存在，移民后續發展產業扶持措施落實不到位。二是個別安置區道路、相關生活配套等基礎配套仍需進一步完善。三是遷出區舊址拆除復墾及生態修復工作滯后，移民“兩頭跑”，導致部分移民安置區定居率不高。四是個別地區移民建檔立卡、戶籍等信息接轉工作不及時。大部分移民搬遷安置后及時接轉了移民的建檔立卡、戶籍、社保、醫保、低保等社會保障信息，但仍有個別地區沒有及時接轉。

（五）互聯網專業人才隊伍匱乏

原州區、彭陽縣都高度重視“互聯網+”精準扶貧，但調研中發現，兩地普遍缺乏既了解互聯網又了解精準扶貧工作的專業人才。一方面，隨著農村電商的不斷發展，農村對互聯網專業人才的需求日益增大，如技術開發、網絡營銷、圖片視頻處理等，但同時具備精準扶貧的發展策劃和先進理念的人才相當稀缺，如農村電商如何與產業扶貧有效結合起來，這不僅需要掌握計算機網絡技術、扶貧政策等方面的知識，也要掌握與當地農村相關的貧困情況，同時還要具備較強的動手操作能力。另一方面，由于政府資金有限，在專業人才引進方面缺乏可持續、有競爭力的保障和福利待遇，導致大量優秀人才引不進來、留不住等問題。第三，缺乏對貧困戶進行互聯網專業知識的普及與培訓，互聯網意識也較為薄弱。

三、加強脫貧攻堅與鄉村振興銜接的對策建議

（一）整合產業資源，延伸產業鏈，增加產品附加值

一是抓主導產業培訓，以現代農業示范基地建設為抓手，注重延伸產業鏈，做實精品農業、精深加工、精細管理等，向產前、產中、產后全流程要效益。如肉牛養殖業，建議充分了解固原地區肉牛養殖、出欄等數量情況，以及未來肉牛養殖業規模，考慮在固原地區設立肉牛屠宰廠的可行性，探索肉牛養殖全產業鏈發展模式，增加肉牛制品附加值。二是抓龍頭帶動，完善減貧帶貧利益聯結機制，讓建檔立卡戶分享農業全產業鏈和價值鏈增值收益。三是抓品牌建設。加強綠色食品、有機食品、地理標志產品登記工作，打造區域有機蔬菜、肉牛等知名農業品牌，加大市場宣傳度，在保障產品供應前提下，不斷增強農產品市場競爭力，達到“創一個品牌、帶一個產業、富一方群眾”。四是充分發揮產業扶貧技術服務團隊作用，圍繞良種選育、節本增效、農機農藝融合等關鍵環節和領域，強化科技培訓，全面提高農戶特別是建檔立卡戶的致富意識和能力。五是加大農業基礎設施建設。建議國家適當提高高標準農田和農業技術創新投資，改善貧困地區立地條件，提升貧困地區土地產出能力和勞動生產率。

（二）優化教育資源配置，提升資源利用效率

一是針對農村小學小規?；怀龅膯栴}，建議對農村小學資源進行有效整合，配套借宿制度，鼓勵距離較遠的孩子住校，并給予適當的政策補貼，切實提高農村教育資源的利用效率。二是針對職業教育資源缺乏的問題，一方面，建議開放全地區職業教育資源，并將教育扶貧政策進行有效覆蓋，即在本地、異地讀職業教育的本地學生同樣享受政策扶持;另一方面，考慮當地實際情況，摸底未來學生資源情況，考慮建立或擴大本地普通高中、職業教育學校規模，以滿足學生日益增長與學位有限的矛盾。三是針對部分學生過早流入社會，建議由人社、市場監管部門加強對用人單位的監督管理，進行全面清理清查，禁止用人單位招用未滿16歲的未成年人，保障其接受義務教育的權利。四是加大鄉村教師扶持力度，在特崗教師、公費師范生分配、教師培訓方面加大向農村教師的傾斜力度，確保鄉村教師留得住、教得好。五是加大“互聯網+教育”工作支持力度，促進教育管理的標準化、精細化、智能化，不斷提升教育教學質量。

（三）完善健康扶貧舉措，進一步加強基層醫生培訓工作

一是針對基層醫生培訓難的問題，建議基層醫院、村衛生室等充分利用好農村小學互聯網教育平臺，構筑遠程醫療培訓機制，解決培訓的時空限制。二是針對缺乏專業技術人才，建議加強對醫護人員的互聯網技術培訓，一方面，使其能正確有效地使用各類儀器，另一方面，在遇到困難時，可以借助遠程醫療平臺資源，強化醫療輔助。三是針對醫療保障政策不能覆蓋門診診療，建議政府不斷完善健康扶貧政策舉措，特別是針對貧困戶，加大扶持力度，爭取在門診診療的費用報銷方面有實質性突破。四是建立各部門的聯動協調機制，鼓勵人社、民政、醫保與保險公司實現數據無縫對接與交換共享，為一站式報銷提供數據支撐。五是政府應及時匯總分散在各部門的社會救助信息，加大宣傳力度，提高社會救助申請效率，通過整合扶貧資源，增加建檔立卡戶的抗風險能力。

（四）持續做好易地扶貧搬遷后的各項保障性工作

一是進一步完善移民安置區基礎配套設施。二是進一步夯實移民后續產業，確保移民穩定增收。進一步完善細化后續產業實施方案，把移民后續產業做實做細;有針對性的加大移民技能培訓力度，進一步提高移民務工就業技能;成立勞務信息服務機構，加大對勞務移民務工就業信息、組織移民務工等服務工作。三是加大移民舊址拆除復墾和生態修復工作。各遷出縣（區）要根據《規劃》確定的生態修復任務，確定生態修復時限及年度任務，明確移民遷出后舊址及設施拆除時間。縣外移民搬遷后，解除土地承包合同，收歸公有。結合國家級防沙治沙，退耕還林、退耕還草、天然林資源保護和自治區重點生態項目建設，采取“封、造、育、管”相結合措施，并切實落實到位。四是要加快移民信息接轉工作，確保移民搬遷后各項扶貧政策及幫扶措施落實到位。

（五）大力培育互聯網技術扶貧人才，構建以人才為核心的發展模式

一是政府要加大對專業人才的培養和資金扶持，落實好人才的各項權益，如探索外來人才享受當地村集體收益、享受平等的政治權利等，確保引得進、留得住。二是以培育電商人才為抓手，解決農產品銷售難、農民增收慢的問題。三是加強農村互聯網基礎設施建設，制定一系列人才下基層的福利政策，吸引電商人才回流，助推農村電商的發展。

（作者為國家發展改革委體管所辦公室副主任）