河南省可持續發展實驗區現狀分析與對策研究*

河南省科學院地理研究所 羅寧

一、實驗區發展概述

實驗區是貫徹《中國21世紀議程》，落實科教興國和國家可持續發展戰略的重要試點示范基地[1]，針對不同類型區域資源現狀、發展水平，突破發展障礙，因地制宜，積極探索在科學技術應用、工作機制和管理體系等各方面的創新性實踐和發展，以克服發展進程中的資源過量使用、自然資源污染、區域經濟社會發展不平衡等重要社會問題，進而實現生態建設、環境保護、資源利用、區域均衡的協調發展，起到了良好的示范作用[2-4]。隨著步入新時期，對可持續發展明確提出了新的需求，黨的十九大以來，隨著高質量發展目標的實施，各地區關系協調進一步優化，各地區經濟社會發展的整體協調性進一步提高，實驗區建設也面臨著新的歷史使命[3,5]。

（一）實驗區發展歷程

自從改革開放至今，中國經濟社會高速發展，但與此同時，許多經濟社會問題、生態環境問題也已開始凸顯，如基礎設施薄弱、貧富差距擴大；氣候變暖、酸雨、臭氧層問題等。這些問題的長時間持續勢必會抑制我國經濟社會繼續發展。為解決這些問題，國家有關部門于1986年選擇了江蘇省常州市和無錫市華莊鎮，作為地方性的可持續發展綜合示范試點，開啟了通過建立綜合實驗區探尋中國可持續發展道路的嶄新時期[7]。

為根治我國發展過程中的具體問題，進一步探尋中國經濟社會統籌發展、人與自然和諧共處的新理念，為實現我國可持續發展新道路而形成并發展出來的具有中國特色的實驗區建設，大致經過了如下四個階段[8]。

1.開創試點，積極推動（1986—1993年）

自常州市和無錫市華莊鎮試點后，在黑龍江肇東市等地方，也先后推進了綜合試點工作。經過近5年的有序發展，1992年確定了在綜合試點工作的基礎上，建設“社會發展綜合實驗區”，并成立領導協調小組，聯合推進綜合發展實驗區的建設[7]，出臺了建設指南和意見等指導性文件,并專門設立了主管機關和學術委員會,實際主管和負責綜合實驗區的管理工作,并逐年拓展綜合實驗區范圍,指導綜合實驗區建設。

2.拓展內涵，逐步推進（1994—2001年）

1994年發布的《中國21世紀議程》，明確提出了我國可持續發展的總體思路和行動框架，此后，實驗區建設進入到了一個新的階段，示范工作由國家層面向地方層面逐步推進，可持續發展內涵得到進一步拓展。1996年明確提出了科教興國戰略和可持續發展戰略，將可持續發展戰略確定為經濟和社會發展基本戰略之一[7]。針對新的形勢發展，為推動可持續發展戰略和科教興國戰略的落實，并鼓勵在實驗區內進行經濟和社會事業管理體制的綜合配套改革，1997年底，“社會發展綜合實驗區”更名為“可持續發展實驗區”，此后，科技部等國家機關，對實驗區的發展和推進機制作出了調整，同時出臺管理和驗收辦法等宏觀指導文件。

3.總結經驗，全面開展（2002—2013年）

實驗區建設在這一時期取得了明顯進展，《中華人民共和國可持續發展國家報告》將其作為窗口向世界展示中國可持續發展的成就。實驗區建設對可持續發展理念的普及起到了積極作用，并探索出了若干具有示范推廣意義的區域可持續發展模式，《中國實施千年發展目標報告（2000—2015）》中，也將實驗區建設作為中國推進實施千年發展目標的一項基本經驗。2003年開始，國家組織啟動和實施了國家可持續發展示范工作，制定了可持續發展示范區管理辦法與規劃指標體系。

4.示范評估，創新發展（2014年—至今）

在2014年和2016年，開展了兩次實驗區創新監測與評估工作。2016年《中國落實2030年可持續發展議程創新示范區建設方案》明確提出以現有工作為基礎，打造一批可復制、可推廣的可持續發展創新典型，提供先進經驗，充分發揮實驗區示范性和帶動效應[5-6]。2018年科技部對實驗區進展狀況實施第三方總結評價，并基于評價結果，探索動態管理機制，為深入貫徹落實黨的十九大精神，在國家實施創新可持續發展戰略[7]、新驅動發展戰略、鄉村振興戰略過程中，充分發揮實驗區的示范引領作用進行了有益的探索。

（二）河南省實驗區建設進程

20世紀90年代中后期，河南已經基本解決了溫飽問題，開始啟動全面建成小康社會的步伐，全省的工業化發展和城鎮化水平明顯提升，綜合實力和競爭力有了顯著提高，但同時在巨額人口壓力下，河南省的土地資源、生態環境的承載力已經接近臨界狀態，與經濟社會發展數量、質量和資源、環境的巨大消耗不相適應，全省各區域之間的發展水平也出現了不均衡等現實問題。將落實可持續發展戰略擺在發展的首要戰略地位，實現人口、環境、資源與經濟的統籌發展，是河南省解決、克服上述諸多問題，邁向可持續發展道路上的唯一選擇。

1995年開始，河南省委、省政府就十分重視可持續發展工作，并于“九五”期間明確可持續發展戰略列為河南省全局性重大戰略，明確提出把可持續發展戰略的總體設計與基本目標。根據國家21世紀議程的要求，國家計委、科技部選擇河南省南陽市作為實施21世紀議程綜合試點城市之一。南陽市人民政府成立了“21世紀議程辦公室”，在開展干部培訓，普及可持續發展知識，進行可持續發展規劃，收集安排可持續發展項目，開展國際合作，特別是引進可持續發展方面的外資和技術等方面做出了突出成績，積累了有益經驗。

隨后鞏義市竹林鎮、輝縣市孟莊鎮確定為國家可持續發展綜合實驗區。在國家確定試點的基礎上，林州市、鄢陵縣、寶豐縣、商丘市梁園區、登封市、遂平縣關王廟鄉（現歸屬于駐馬店市高新區）等地確定為全省可持續發展綜合實驗區。

隨著全省實驗區的逐步建立，可持續發展綜合實驗區的領導機構，以及各級實驗區的組織管理機構已基本構建完成，為實驗區的建設提供了有力的組織保證，推進了實驗區的加快發展。

二、河南省實驗區建設概況

根據“由點到面”“逐步推進”的國家可持續發展工作布局，河南省選擇了若干不同類型的典型區域，積極開展實驗區建設工作，通過20多年的建設與發展，截至2019年底，已成功建立了13個國家級和18個省級實驗區，見表1。

表1 河南省實驗區建設情況表

（1）河南省實驗區分布特征。經過20多年的建設，截至2019年底，河南省已成功創建了13個國家級和18個省級實驗區，遍布全省15地市，涵蓋省轄市、縣級與鄉鎮等不同區域范圍。

1.從發展階段分析

根據實驗區的發展過程，按照實驗區的批準日期判定對應發展階段，并根據河南省地理區域分布進行歸納，見表2。

表2 不同階段河南省實驗區分布統計表

總體來看，豫北地區有12個，所占比例最高，豫東地區6個豫南地區為5，豫中5個，豫西地區最少，僅有三個。河南省實驗區從1995年開始建立，和我國的整體階段比較，第一階段缺少試點，第二個階段用時8年，共建有實驗區5個；第三個階段共用時11年，建設實驗區18個；第四個階段用時約6年，建設實驗區共9個。第二階段與后兩個階段在發展時間上雖然相差無幾，但速度卻差了近2倍。從中可發現，隨著實驗區建設的逐步推進，實驗區的建設數量增長趨勢明顯。

結合地理區域來看，第二階段建設的5個實驗區中，豫中地區有2個，占該階段總量的40.00%，優勢比較突出；第三階段建立的18個實驗區中，豫北地區有10個，占該階段總量的55.56%；第四階段建立的9個實驗區中，豫東地區有5個，占該階段總量的55.00%。

由此可見，各個區域的實驗區建設數量均有所提高，但就地理區域而言，大多分布在豫北地區。實驗區的分布情況并不均勻，特別是不同發展階段實驗區的建設往往集中在某個區域，2013年之前豫東最少，2014年之后，分布有明顯變化，依次為：豫北-豫東-豫南-豫中-豫西。

2.從發展類型分析

不同區域類型和資源類型的實驗區，按其行政區域又可以區分為地級市型、城區型、縣域型和城鎮型四種類型進行分析。根據實驗區所屬發展類型，按照河南省地理區域進行歸并，見表3。

表3 不同類型河南省實驗區分布狀況表

河南省實驗區共有32個，地級市型有3個，全部分布在豫北地區；縣域型最多且區域分布比較平均，最多的為豫北地區，占縣域型總數的31.00%；城區型共計7個，除豫西地區沒有分布外，其他地區都有分布；鄉鎮型分別分布在豫中、豫南和豫北地區。

從地理區域來看，豫北地區包含了各種實驗區類型，豫西地區只有縣域型實驗區分布，豫東地區分布有城區型和縣域型，豫中和豫南沒有地級市型分布。

三、問題與建議

（一）存在的問題

在30多年的建設過程與創新發展中，實驗區在解決制約發展因素，促進地區經濟、社會、生態環境協調發展，探索不同類型的發展模式進行了有益的嘗試，實驗區的建設切實促進了地方的可持續發展，起到了良好的示范作用，但面臨新的形勢和機遇，仍然存在很多問題[10-12]。主要體現在：（1）制度設計存在缺陷，公眾參與不足；（2）創新驅動發展能力不足，科技創新水平較低；（3）能力建設滯后，發展方式較為粗放等方面。

（二）對策建議

在新的歷史時期，隨著國家“五位一體”總體布局的實施，五大發展理念的貫徹落實,實驗區建設工作應深入分析總結經驗, 以創新為動力,以科技為導向，以解決關鍵問題為著力點,進一步加強機制創新，著力探尋可持續發展關鍵問題的系統解決方法,從如下幾個方向進行探索創新，凝練可持續發展的典型模式[4-6,13]：（1）以高質量發展為引領，突破傳統思維，以可持續發展理念推動實驗區建設；（2）注重生態環境與社會經濟協調發展，結合資源優勢和特點探索自我特色的發展模式和解決制約性因素的系統解決方案；（3）做好政策引導，調動公眾參與的積極性，優化資源配置，形成共同發展、共同受益的有效機制；（4）以創新為基礎，加強科技、管理、機制創新，形成系統性實踐經驗，加強推廣示范。