高等教育數字治理的構成要素研究＊

馮新新

（1.內蒙古師范大學 政府管理學院，內蒙古呼和浩特 010020；2.北京師范大學 教育學部，北京 100875）

引言

治理理論以“過程”“調和”“交互”“善治”等特征在諸多領域得到接納和實施[1]，高等教育改革過程中的結構、目的和方向已經融入治理理念。社會的發展進步和國內外的環境變化推動各個領域深化變革，被譽為“第三次工業革命”的計算機和信息技術、被譽為“第四次工業革命”的人工智能和虛擬現實技術都從硬件與技術層面推動著全球進入數字化社會。全球治理正邁入數字治理時代[2]，高等教育在發展過程中為解決自身遇到的問題，必將通過新技術或新理論尋求答案。

數字治理是由新技術與治理理念融合產生的新興理論，與高等教育治理的契合度較高。高等教育開展數字治理，既是高等教育改革的內在需求，也是促進高等教育治理現代化的必經之路。當前，高等教育數字治理理論屬于新興前沿理論，要深度剖析和把握該理論的內涵、理論實質和運行機制，就要深入開展基礎研究，深挖其構成要素并厘清各要素之間的邏輯關系，以此為基礎和契機來發展、豐富高等教育數字治理理論。

一 數字治理與高等教育治理現代化

1 數字治理解析

數字治理是治理理論與網絡信息化等數字技術結合催生的新型治理理論。2006 年，英國學者Dunleavy[3]對“數字治理”進行了界定：數字時代的治理指的是信息技術對復雜變化的一種處理方式，同時也是信息技術融入公共管理的過程。竺乾威[4]提出數字治理是以信息技術和信息處理為核心的、多層面發生的各種管理活動。數字治理的實現需要技術參與，而信息系統、思想進步、變革方向均是數字時代治理的構成要素。2003 年，盛冰[5]提出高等學校引入治理理論，現已成為高等教育改革的重要內容。

十九屆五中全會提出了我國的遠景目標，即到2035 年基本實現國家治理體系和治理能力現代化[6]。習近平總書記對數字治理的理念和發展非常重視，從“數字福建”到“數字中國”，均有效地推動了中國乃至世界的數字治理進程[7]。我國學者對數字治理的研究逐漸深入，如顏佳華等[8]將數字治理、數據治理、智能治理與智慧治理進行了對比分析，認為數字治理側重于治理行為的抽象性，它由傳統的電子政務發展而來，旨在提高管理效能和民主化程度；鮑靜等[9]提出了“數字治理體系和治理能力”，并將“數字治理體系”界定為“制度框架”、將“數字治理能力”界定為“核心要素”；黃建偉等[10]在總結他人研究成果的基礎上，認為數字治理是電子商務、政務的深化。

數字治理作為一種新形態的管理活動，是在計算機、大數據、云計算、網絡信息技術等一系列數字化手段應用較為成熟的背景下，結合新興治理理念，以管理更加高效便捷、過程更加公開透明、雙向溝通渠道更加順暢及時、服務更加提質增效為目的，形成的新型管理理論。

2 數字治理助力高等教育治理現代化

隨著高新技術的出現和成熟，以及跨學科融合理念的不斷完善，我國高等教育治理雖然取得了一定成效，但在實踐過程中也遇到了諸多挑戰。在此情況下，數字治理理論和實踐對高等教育領域變革的支撐，促進了高等教育治理現代化的實現，具體分析如下：

①全民數字化時代的到來，為高等教育數字治理提供了肥沃的土壤。中國互聯網絡信息中心第45 次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示，截至2020 年3 月，我國網民規模達9.04億，在線教育用戶4.23 億，較2018 年底增長110.2%[11]。這些數據反映了數字信息技術的影響日益擴大，并且這種變化已經延伸到了教育管理領域，數字時代的到來為高等教育治理現代化奠定了物質基礎和人文基礎。

②我國治理體系和治理能力現代化的推進，為高等教育數字治理提供了歷史機遇和制度保障。在起草十九屆四中全會重要文件時，習近平總書記建議“更加重視運用人工智能、互聯網、大數據等現代信息技術手段提升治理能力和治理水平現代化”[12]。數字治理的政策支持與發展機遇，為高等教育治理現代化的實現指明了方向。

③《中國教育現代化2035》提出了高等教育治理現代化的目標，對高等教育數字治理實施提出了要求。繼教育部提出“雙一流建設”并發布《中國教育現代化2035》《加快推進教育現代化實施方案（2018-2022 年）》等文件之后，全國各地分別結合自身特點進行了教育改革，以國家政策方向為引領，推動高等教育質量的提升。數字治理理念被引入高等教育領域，對于國內高校來說既是機遇也是挑戰。

④數字治理方式與高等教育發展高度契合。高等教育需要找到契合自身發展的、有利于提升現代化水平的方式和渠道，以推動高等教育進入快速、高質的發展之路，其突破口在于提升高等教育的治理水平。新興的數字治理與高等教育高度契合，主要體現在以下幾個方面：其一，開放共享理念相同。高等教育肩負知識生產和傳遞的重要責任，因此高等教育治理現代化需要秉承開放共享、交流互通的理念和方式，這與數字治理的開放創新特性高度吻合。其二，智慧協同思路一致。數字治理的方向之一就是人工智能應用，這一點賦予了數字治理人性化和智慧化特征，并使其具備協同辦公、高效辦公等功能。而高等教育領域的技術、思想活躍，教育主體容易接受新事物，這使教育行為具有一定的智慧協同性。其三，監測預警功能供需相合。利用大數據技術的統計分析功能進行數據治理，管理主體可以得到事物的變化規律并識別發生突變的事態，這種監測預警功能正為高等教育治理所需。其四，綜合評價協同開展。高等教育評價體系一直以來都是人們關注和爭論的焦點，評價方式包括入學考試、學生評價、教師評價等，而綜合評價正好是數字治理的強項，兩者結合可以使綜合評價更科學。其五，服務平臺搭建與技術支撐對口。高等教育治理涵蓋內容豐富、涉及層面較多，被喻為“小型社會”，因此高等教育需要通過多層次、多維度、多端口的服務平臺來滿足不同人群的需求，而數字治理融合了高新技術及治理理論，可以輕松地滿足服務平臺搭建與技術支撐需求。其六，資料存儲一體化。高等教育的一大特點是數據量龐大、信息流多樣，同時還面臨數據的時效性、安全性等諸多問題，而開展數字治理可以很好地解決上述問題。

二 高等教育數字治理構成要素的提出

治理的構成要素是治理理論發展和完善過程中必須明確的核心概念，而治理理論是對管理理論深化并將其融入現代多學科后的闡釋。通過對管理理論和治理理論的梳理與總結，可將數字治理的構成要素劃分為三種類型，即管理流程型、邏輯關系型和多元融合型。

1 管理流程型構成要素分析

在分析經濟社會發展的基礎上，法國西方古典管理學派代表Fayol[13]出版了《工業管理和一般管理》一書，構建了具有普適性的古典管理理論，他提出的“管理五要素”理論奠定了古典管理學的基礎。該理論認為，管理活動由計劃、組織、指揮、協調、控制這五個要素構成，其中協調的對象是組織，控制的實施需要通過指揮并同時限制其權力。這五個要素之間的關系大致按照管理工作的流程來進行分類和排序：計劃是管理活動的起點，組織是管理活動的實施力量，指揮是組織的大腦和核心，協調是管理目標實現的保障，而控制是組織的約束。“管理五要素”理論是管理流程型構成要素的主要內容。

2 邏輯關系型構成要素分析

“管理五要素”理論在很大程度上推動了古典管理理論的發展與成熟，但其流程型模式不能完全反映和覆蓋管理這一復雜活動。治理理論作為新范式興起之后，其從社會發展、政府轉型、全球化發展等多個方面對古典管理理論進行了優化。在此背景下，英國治理理論的集大成者Stoker[14]提出了“治理五要素”理論，為廣義的行政管理提供了一種新模式。“治理五要素”理論主要包括治理主體、治理責任、治理權利、治理機制和治理手段，其邏輯關系的中心為治理主體，而框架主要通過各要素的邏輯關系來搭建：治理責任與治理權利在賦予治理主體領導地位的同時，也限制了治理主體的邊界；治理主體主要通過治理手段和治理機制開展治理活動，而治理手段和治理機制決定治理責任與治理權利的大小，以此形成良性循環。“治理五要素理論”框架通過各要素的邏輯關系進行搭建，是邏輯關系型構成要素的重要組成部分。

3 多元融合型構成要素分析

俞可平[15]在融入善治思想的基礎上，提出“全球治理的五要素”，包括治理主體、治理價值、治理對象、治理規制、治理效果等五個要素。這五個要素以治理規制為核心和基礎，且相互影響、相互制約。其中，治理規制決定其它四個要素的內容和方向；治理效果針對其它四個要素開展評價并具有導向作用；治理主體決定治理對象和治理價值，而治理價值作用于治理主體；治理對象體現治理價值，治理價值則反映治理對象的選取是否準確。“全球治理的五要素”的主要特征是各要素相互融合、相互影響，既是“元”治理思維的體現，也是治理構成要素多元融合型的主體內容。

構成要素的厘清、抽象、具象化和要素之間邏輯關系的梳理，是不斷推動治理理論發展的內生動力。基于上述分析，本研究以三種類型的數字治理構成要素與高等教育治理現代化要求為指導，提煉出高等教育數字治理構成五要素，即治理目標、治理架構、治理參與、治理工具、治理監測。

三 高等教育數字治理構成五要素剖析

1 治理目標

高等教育數字治理的主要目的是提供優質服務，無論是面向政府、高校、社會，還是面向教師、學生，提供服務一直是高等教育數字治理的核心。高等教育肩負著國家使命與社會責任，我國高等教育要運用高新技術加快構建高質量教育體系，為國家培養高素質人才，為政府、高校、社會輸出精準的數據，突出服務本質，推動高效、開放、便捷的高等教育數字治理深入開展。基于此，本研究提出了具體的治理目標，并圍繞治理目標的實現，將數字治理融入高等教育各個方面[16]：在宏觀層面，將數字治理融入高校、政府、社會三者關系中，實現協同重構，促進放管服改革；在微觀層面，對高校包含的人力、物力、財力和教師、后勤、學生等多方面內容提質增效，以實現治理目標，如圖1 所示。

圖1 治理目標實現示意圖

2 治理架構

治理架構主要是指開展高等教育數字治理所需要的先進理念、框架制度和組織結構，三者互為依托。先進理念是基礎，框架制度是先進理念的具現，組織結構則是兩者實施的載體，具體分析如下：①數字治理理念在促進高等教育治理架構的豐富性和多樣性方面具有較強的催化作用。在高等教育領域，智慧高效、公開透明與共享、協同、多元等理念融合后，被賦予了新的內涵和功能，這使高等教育數字治理的應用場景、涵蓋范圍、互動溝通均有了新變化，進一步完善了治理理論。②框架制度包括制度章程、規則規范等，是全局性治理活動開展的依據，可以將其看作針對各層面治理參與權利關系的組織安排。在制定框架制度時應盡可能脫離主觀因素的影響，客觀、理性地將其納入先進理念，并結合高校實際構建行之有效的數據治理框架。③組織結構基于先進理念和框架制度設計，同時又反作用于兩者。組織結構的精簡化、扁平化、網絡化和多元化特點，可以提高組織效率，加快先進理念、框架制度的更新升級速度，促使高等教育數字治理的治理架構更加穩定、高效。基于上述分析，本研究對治理架構所涉主要內容的邏輯關系進行了梳理，如圖2 所示。

圖2 治理架構的邏輯關系圖

3 治理參與

治理參與主要指高等教育數字治理活動中治理主體和治理客體的互動過程，具體涉及三個層面：①政府、高校、社會構成的多元參與主體；②教師、學生構成的原生參與人群；③作為參與主體作用對象的數據。這三個層面，體現了治理參與從宏觀到中觀再到微觀的全過程。

①在宏觀層面，高等教育數字治理需要厘清政府、高校、社會三者之間的關系。高等教育數字治理可以通過搭建平臺，實現多元治理主體之間的數據對接，形成圖形圖像數據資料交互循環的模式，做到相關資料時時傳遞、關鍵內容突出提醒，以高靈活性實現政府的宏觀治理參與。社會作為第三方，應積極參與高等教育數字治理。而高校要做到數字治理公開透明，應按照開放共建的理念，調動社會力量進行治理參與。例如，Alexandre 等[17]對巴西南里奧格蘭德6所聯邦大學網站的公示信息進行了分析，并集中討論了大學網絡公布的信息是否符合公開透明要求、是否遵循問責制的善政原則，結果顯示有兩所大學主動公開政務信息，這有利于大學塑造良好的外部形象、建立順暢的溝通渠道，這是高等教育透明化治理的有益嘗試，也是在宏觀層面政府、高校、社會三者共同開展治理參與的積極探索。

②在中觀層面，教師和學生是高等教育數字治理原生參與人群，也是主要的治理參與者。開展高等教育數字治理，主要目的是為教師和學生提供優質服務，進而提高教學和學習的效率、提升教與學的質量。這就要求高校解決傳統管理方式僵化、封閉的問題，增進教師與學生之間的溝通交流，打破交流藩籬。具體來說，教師可以將數字治理理念融入課堂，以更加靈活自如地管理課堂、提高學生的專注力；同時，教師可以使用圖形圖像、語音錄像、虛擬實驗室等多種教學手段，使教學變得多姿多彩、生動豐富，在提升學生興趣的同時也提升學生學習知識的效率和質量。另外，高校可以通過開展高等教育數字治理來增進師生之間的友誼，實現師生關系重構。例如，高校通過打造智慧課堂來打破教師的威嚴刻板印象，釋放教師對學生的絕對控制權，因為在無障礙溝通交流的情況下，師生關系將朝向亦師亦友的師生關系轉變[18]。

③在微觀層面，數據是治理參與的作用對象，是分析和研究的內容，同時也是宏觀層面和中觀層面必不可少的調和劑、催化劑。首先，數據的主要來源是宏觀層面和中觀層面活動的結果，而其來源的廣泛性導致了數據體量龐大、信息流繁雜等問題的產生，加大了數據處理的難度。其次，數據的信息化特性是可重復使用且具有再生性，因此數據可以被無限提供給宏觀層面和中觀層面，以便兩者開展分析、學習使用。最后，數據具有時效性，正是這種特征促進了數據的不斷產生和流動，也帶動治理參與的三個層面處于循環更新狀態。

高等教育數字治理的治理參與要素獨具特色且內涵豐富，這是區別于其它治理理論的一個核心要素。基于上述分析，本研究對治理參與要素所涉三個層面及其主要內容的邏輯關系進行了梳理，如圖3 所示。

圖3 治理參與的邏輯關系圖

4 治理工具

治理工具主要指為開展高等教育數字治理活動而開發或部署的各類軟硬件設施，按類別可以分為學習客戶端、網絡化工具、政策性工具、信息基礎設施、數據采集存儲系統、教學科研教務輔助工具、個性化服務系統和人機交互系統。高等教育數字治理的突出特點，在于其主要依托高新技術來開展，包括人工智能技術、云計算技術、虛擬現實技術、增強現實技術、大數據技術等。這些技術的應用為高等教育數字治理鋪平了道路，使相關的治理構想得以變成現實。治理工具作為高等教育數字治理不可或缺的構成要素，是數字治理活動的基礎。技術應用與各類軟硬件設施的結合，成為高等教育數字治理的主要治理工具。在高等教育領域，這些治理工具應遵循以下原則：先進實用、開放穩定、安全可靠、富有潛力、簡單易用、管理便捷等。

目前，我國對校園數字治理工具的研究已取得一定成果。2018 年，清華大學、北京大學、中國人民大學、華南理工大學等高校和中國教育技術協會、中國電子技術標準化研究院聯合部分企業開展了“智慧校園”研究，其研究成果形成了國家標準《智慧校園總體框架》[19]。此標準覆蓋了我國主要的高校數字治理工具，其中以智慧校園為例的高等教育數字治理工具構成如圖4 所示。該工具由基礎設施層、支撐平臺層、應用平臺層、應用終端（信息門戶）組成云計算類架構，同時構建了信息安全體系與規范保障體系，在多個層面體現了校園的智慧屬性。

圖4 以智慧校園為例的高等教育數字治理工具構成

5 治理監測

治理監測是指對高等教育數字治理體系是否正常運行的監察和是否達到預期治理目標的評價，主要涉及兩個方面內容：①監察體系運行狀況，以保障高等教育數字治理體系在可控范圍內安全、有效地運行，避免發生數據安全和信息安全問題。②評價目標達成情況，一方面對高等教育數字治理體系開展評價，重點評估其是否發揮了應有的作用、是否達到了預期的治理目標，發現體系存在的不足并找到優化路徑；另一方面對教師和學生進行評價——教師方面，重點對其教學能力、科研水平、工作能力等進行全方面、多維度的考察，以數字治理的理念和方法為科學評價提供原始數據，從多角度入手打破單一、片面的評價體系，推動高等教育評價改革；學生方面，重點對其綜合素質進行考察，通過積累數據、利用科學方法，開展對學生的多元、多維特色考評，突出綜合素質，注重個體差異，優化考評制度，開展綜合評價。

在治理監測的過程中，數據收集和數據處理是基礎。收集的數據以體系運行數據、師生的日常表現數據為主，之后按照多維多元、公正客觀的原則進行處理。對數據進行處理后，考評和評估將根據專家團隊意見或政策規范等予以施行——考評結果通過積極評價導向，反作用于數據的產生源（體系、師生）；而評估結果用于促進高等教育數字治理理論的進一步完善，從而進入對下一輪體系運行狀況和目標達成情況的監測，如圖5 所示。

圖5 治理監測示意圖

四 高等教育數字治理核心構成要素的關系分析與應用建議

1 邏輯關系分析

治理目標、治理架構、治理參與、治理工具、治理監測這五個要素之間相互影響、相互聯系，共同構成了高等教育數字治理體系，其邏輯關系如圖6 所示。概括來說，治理目標是高等教育數字治理開展的目的，是五要素的核心，這是由高等教育自身所需解決問題的性質和內容決定的，其實現離不開其它四個要素的驅動；治理架構是高等教育數字治理開展的保障，是行為活動的方向指導和制度支撐；治理參與是高等教育數字治理問題發生、發展的主要場所，可以推動治理架構的制定和完善、提出治理目標的需求、對治理監測結果進行反饋等；治理工具是數據治理的基礎要素，其特點是隨處隨時可見，它可以融入各構成要素中，并決定治理架構的高度，高等教育數字治理理念和制度的落地均需要通過治理工具來實現；治理監測是高等教育數字治理的“裁判”，主要起引導治理參與、優化治理架構、完善治理目標、提供治理工具并最終呈現結果數據的作用，同時具有導向功能。在上述五個構成要素的支撐和協同下，高等教育數字治理可以順利完成整個治理過程并實現有效循環。

圖6 高等教育數字治理構成五要素之間的邏輯關系

2 基于關鍵特征的應用建議

①治理參與要素的關鍵特征是“數據是治理參與的作用對象”，政府、社會、高校、教師和學生均圍繞數據、信息或虛擬網絡進行治理參與，參與對象尋求數據提供、溝通平臺、信息獲取、知識共享等服務，突出了數字治理的便捷性和可及性。因此，可以從優化政府、社會、高校、教師、學生之間關系的角度入手，強化高等教育數字治理的公開透明、開放共享等特征，以全新視角實現高等教育治理的多元主體參與。

②治理架構要素的關鍵特征是“將先進理念、框架制度、組織結構三者相融”，在此基礎上實現智慧高效、客觀理性、精簡扁平的治理構架。目前，治理架構尚缺乏精簡、高效的工作理念和頂層設計。2020 年，“現代大學書院制改革”開始[20]，而治理架構要素可以助力“書院制”的推行和實施，故從治理架構要素入手，打破原有的教學管理習慣，引入精簡、高效的工作理念和頂層設計，將有助于在高等教育領域更好地發揮其貫通式教育的作用。

③治理目標要素的關鍵特征是“進一步突出服務屬性和服務本質”，以服務為核心的高等教育數字治理大幅促進了高等教育領域各項工作的開展。在提升教學質量方面，教育部于2018 年發布第一個高等教育教學質量國家標準——《普通高等學校本科專業類教學質量國家標準》[21]。此標準作為高等教育質量衡量之準繩，是提高教育教學質量的“綱”，對實現高等教育內涵式發展具有重要作用。而如何更好地滿足國家要求、培養具有國際競爭力的綜合型人才，是高校一直探討和著力解決的問題。要解決這一問題，可以通過明確治理目標要素以強化服務屬性和服務本質，使高校教育各環節各盡其職地推動教學質量提升和學生綜合能力培養。

④治理監測要素的關鍵特征是“手段多元多樣、方式靈活多變、時間場地不受限制”，而治理監測的基礎是數據收集和數據處理。在進行數據的收集、處理時要突破傳統方式的局限，這樣才能提升監測質量、形成良性循環，進而促進整個高等教育數字治理體系的發展和完善。當前，高等教育評價存在單一、片面等問題，對此《深化新時代教育評價改革總體方案》提出要打破“五唯”傾向，扭轉不科學的教育評價導向，用好、用活教育評價這個指揮棒[22]。而實施高等教育治理監測，可以在一定程度上助推高等教育評價體系改革。

⑤治理工具要素的關鍵特征是“為實現治理構想搭建平臺”，而主要的治理工具是技術應用與各類軟硬件設施的結合。現代信息技術的應用，為高等教育數字治理鋪平了道路，讓出色的治理構想得以變成現實。其中，3D 全息投影技術、虛擬現實技術、人工智能技術等在教育教學中的應用效果頗佳，不僅優化了教學質量，而且提升了教學效果。

五 結語

受社會經濟發展、學科融合創新和國內外新形勢的影響，高等教育治理現代化的實現必然要充分利用現代信息技術并融合先進理念，而數字治理理論以其技術性、開放性、共享性等特征受到了高等教育治理領域的青睞。在此背景下，本研究以三種類型的數字治理構成要素與高等教育治理現代化要求為指導，提煉出高等教育數字治理構成五要素并進行了具體剖析，之后分析了五要素之間的邏輯關系，以發展、豐富高等教育數字治理理論，解決當下高等教育領域內的難點、痛點問題，進而推動高等教育治理現代化。需要指出的是，本研究聚焦的內容和問題均偏于理論層面研究，提出的應用建議也是基于關鍵特征的理論層面探究，還缺乏具體的實踐應用。因此，后續研究需加強相關內容的循證研究，逐步實現從理論研究到實踐應用的轉化。