中央一號文件力保糧食安全

鄒碧穎

2022年全國“兩會”召開前夕，中央一號文件正式落地，聚焦糧食安全與鄉(xiāng)村振興話題。

2月22日，《中共中央國務院關(guān)于做好2022年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》（下稱《意見》）發(fā)布，這也是新世紀自2004年以來，第19個指導“三農(nóng)”工作的中央一號文件。23日股市，農(nóng)牧飼漁板塊整體呈下跌趨勢，但數(shù)字鄉(xiāng)村、農(nóng)機、鄉(xiāng)村振興板塊漲幅居前，恒鋒信息、智慧農(nóng)業(yè)、富邦股份、廣西廣電、浙農(nóng)股份、貴廣網(wǎng)絡(luò)等多只個股漲停。

此次《意見》分為8部分35條細則，提出“牢牢守住保障國家糧食安全和不發(fā)生規(guī)模性返貧兩條底線，突出年度性任務、針對性舉措、實效性導向，充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導作用，扎實有序做好鄉(xiāng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村治理重點工作，推動鄉(xiāng)村振興取得新進展、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化邁出新步伐”。其中包括，開展第二輪土地承包到期后再延長30年整縣試點。

中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院教授程國強向《財經(jīng)》記者介紹，從2017年黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略到如今，《意見》已是第五個有關(guān)“鄉(xiāng)村振興”的中央一號文件。此前出臺的四份文件都是頂層設(shè)計、總體布局，尤其2021年的中央一號文件部署整個“十四五”時期的涉農(nóng)工作任務，而今年《意見》的年度性非常強，主要是部署2022年的重點工作。

程國強分析，今年的中央一號文件主要按照“穩(wěn)字當頭、穩(wěn)中求進”的方針進行設(shè)計與布局。這源自2021年底中央經(jīng)濟工作會議研判，今年中國經(jīng)濟面臨一系列壓力，特別是世紀疫情沖擊下，百年變局加速演進，外部環(huán)境更趨復雜嚴峻和不確定，要求經(jīng)濟工作要穩(wěn)字當頭、穩(wěn)中求進。此外，習近平總書記在去年底中央政治局常委會專題研究“三農(nóng)”工作的會議上也指出，“必須著眼國家戰(zhàn)略需要，穩(wěn)住農(nóng)業(yè)基本盤”，特別是“措施要硬，執(zhí)行力要強，確保穩(wěn)產(chǎn)保供，確保農(nóng)業(yè)農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展”。這些方針均在《意見》中有所落實體現(xiàn)，2022年提出了一系列具有針對性的舉措，而且要壓實責任、強化考核，體現(xiàn)了政策的實效導向。

程國強認為，《意見》的要點可提煉歸納為“一二三四”。一個總體要求，確保實現(xiàn)“三穩(wěn)”。即按照“穩(wěn)字當頭、穩(wěn)中求進”的政策基調(diào)，確保實現(xiàn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)、農(nóng)民穩(wěn)步增收、農(nóng)村穩(wěn)定安寧;兩條基本底線，即牢牢守住保障國家糧食安全的底線、守住不發(fā)生規(guī)模性返貧的底線;三項重點任務，包括鄉(xiāng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村治理;四個關(guān)鍵保障，包括擴大投入支持、強化金融服務、加強人才支撐、深化制度供給。總體來看，《意見》旨在為中國2022年保持平穩(wěn)健康的經(jīng)濟環(huán)境、國泰民安的社會環(huán)境提供更加堅實的支撐。

為保障糧食安全，2022年中央一號文件從種子、大豆、耕地、農(nóng)機、農(nóng)業(yè)補貼等方面，推出了一套組合拳式的綜合舉措，并就相關(guān)工作壓實了責任與考核機制。

《意見》指出，堅持中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手中，飯碗主要裝中國糧，全面落實糧食安全黨政同責，嚴格糧食安全責任制考核，確保糧食播種面積穩(wěn)定、產(chǎn)量保持在1.3萬億斤以上。主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)都要保面積、保產(chǎn)量，不斷提高主產(chǎn)區(qū)糧食綜合生產(chǎn)能力，切實穩(wěn)定和提高主銷區(qū)糧食自給率，確保產(chǎn)銷平衡區(qū)糧食基本自給。

實際上，近兩年，盡管東北臺風、河南水災等較為嚴重的自然災害相繼發(fā)生，2021年中國全國糧食總產(chǎn)量仍實現(xiàn)13657億斤，連續(xù)七年保持在1.3萬億斤以上，被稱作“十八連豐”。但中國農(nóng)業(yè)大學中國糧食與食物安全研究中心主任王宏廣接受《財經(jīng)》記者采訪時曾介紹，中國糧食安全問題的核心已由口糧安全轉(zhuǎn)變?yōu)轱暳霞Z安全，本質(zhì)是肉類安全、食物安全。中國的口糧自給率為98%，糧食自給率為86%，這不能掩蓋食物隱性自給率為70%的事實。

值得注意的現(xiàn)象是，中國糧食進口量在近年來不斷攀升。2021年中國全年累計進口糧食16454萬噸，同比增18.1%，約為中國糧食產(chǎn)量的24%，創(chuàng)下歷史新高。其中，大豆占糧食全年進口總量的58.7%。同時，玉米、大麥、高粱、大米去年的進口總量均創(chuàng)新高，小麥為次高。另一面，進口糧食的安全性也很難實現(xiàn)100%的保證。新冠肺炎疫情發(fā)生后，俄羅斯、印度、越南等產(chǎn)糧國家曾宣布推出部分糧食出口的臨時性限制措施，一度增添中國對糧食安全的隱憂。2月22日，普京突然下令對烏克蘭展開軍事行動，國際糧市的穩(wěn)定性再度引發(fā)擔憂。

更何況，國際糧價去年大幅上漲，已經(jīng)觸發(fā)了些許焦慮。聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織的數(shù)據(jù)顯示，2022年1月國際食品價格指數(shù)上升至135.7點，創(chuàng)近十年來最高紀錄。去年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部長唐仁健撰文指出，糧食安全是“國之大者”，必須抓緊抓實，確保糧食面積、產(chǎn)量不掉下來，供給、市場不出問題，真正做到以國內(nèi)穩(wěn)產(chǎn)保供的確定性來應對外界環(huán)境的不確定性。

對此，《意見》部署：穩(wěn)定全年糧食播種面積和產(chǎn)量，大力實施大豆和油料產(chǎn)能提升工程，保障“菜籃子”產(chǎn)品供給，合理保障農(nóng)民種糧收益，統(tǒng)籌做好重要農(nóng)產(chǎn)品調(diào)控，落實“長牙齒”的耕地保護硬措施，全面完成高標準農(nóng)田建設(shè)階段性任務，大力推進種源等農(nóng)業(yè)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，提升農(nóng)機裝備研發(fā)應用水平，加快發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)，有效防范應對農(nóng)業(yè)重大災害。

程國強總結(jié)，中國糧食安全的涵義正在不斷深化，不僅指過去基本口糧自給的安全，還瞄準了整個食物安全。此次《意見》首先提出守好米袋子，即穩(wěn)定全年糧食播種面積和產(chǎn)量;第二提出抓牢油罐子，即針對目前自給率偏低的現(xiàn)象，實施大豆和油料產(chǎn)能提升工程;第三提出要拎穩(wěn)菜籃子，保障菜籃子產(chǎn)品供給。而在這背后，還存在三個非常重要的保障措施——

程國強分析，第一，是抓好糧食安全與耕地保護工作的黨政同責。第二，提高農(nóng)民與地區(qū)的產(chǎn)糧積極性。例如，《意見》提出讓農(nóng)民種糧有利可圖，健全農(nóng)民種糧收益保障機制，2022年適當提高稻谷、小麥最低收購價，穩(wěn)定玉米、大豆生產(chǎn)者補貼和稻谷補貼政策，實現(xiàn)三大糧食作物完全成本保險和種植收入保險主產(chǎn)省產(chǎn)糧大縣全覆蓋。加大產(chǎn)糧大縣獎勵力度。

“今年要擴大大豆種植，整體大豆擴種規(guī)模要達到2200萬畝，恢復到2020年的水平，采取了兩個很重要的措施。一個是東北調(diào)結(jié)構(gòu)，縮減玉米種植、擴大大豆種植。東北已經(jīng)明確提出，大豆生產(chǎn)者的補貼比玉米高200元以上，甚至有的地區(qū)高出300元錢，讓農(nóng)民種大豆有基本的收益，愿意種大豆。第二是在黃淮海、西南等地區(qū)，推廣玉米、大豆帶狀復合種植模式。大豆、玉米是一個具有土地競爭性的產(chǎn)品，種大豆就不能種玉米，但在南方、在黃淮海地區(qū)可以實現(xiàn)間種，通過改善技術(shù)模式與生產(chǎn)模式，在不減少玉米種植規(guī)模的同時間種大豆，這樣，農(nóng)民既可以掙到玉米的錢，還可以通過種大豆增收一部分。”程國強說。

《意見》部署，加大耕地輪作補貼和產(chǎn)油大縣獎勵力度，集中支持適宜區(qū)域、重點品種、經(jīng)營服務主體，在黃淮海、西北、西南地區(qū)推廣玉米大豆帶狀復合種植，在東北地區(qū)開展糧豆輪作，在黑龍江省部分地下水超采區(qū)、寒地井灌稻區(qū)推進水改旱、稻改豆試點，在長江流域開發(fā)冬閑田擴種油菜。開展鹽堿地種植大豆示范。支持擴大油茶種植面積，改造提升低產(chǎn)林。

對于第三個重要的保障舉措，程國強指出，是強化農(nóng)業(yè)科技支撐：“其一，《意見》在去年的基礎(chǔ)上，繼續(xù)大力推進種源等農(nóng)業(yè)核心技術(shù)攻關(guān)，通過實施種業(yè)振興行動方案促進種子的突破，以提高單產(chǎn)。未來農(nóng)業(yè)發(fā)展、保障國家糧食安全的根本出路在于科技創(chuàng)新，種子是關(guān)鍵。其二，《意見》提出，提升農(nóng)機裝備的研發(fā)應用水平。隨著大規(guī)模的人口轉(zhuǎn)移、離開農(nóng)業(yè)，主要的農(nóng)作物種植必須靠現(xiàn)代農(nóng)機裝備來支撐，現(xiàn)在很多品種都實現(xiàn)了全程機械化，但自強自立的程度還不夠，因此今后一定還要提升農(nóng)機的裝備研發(fā)應用水平，使現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的支撐更牢固。”

值得關(guān)注的是，《意見》還提出啟動農(nóng)業(yè)生物育種重大項目。此前的1月20日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部總農(nóng)藝師、發(fā)展規(guī)劃司司長曾衍德介紹，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因技術(shù)是新一代生物育種技術(shù)的重要方面，也是發(fā)展最成熟、應用最廣泛的新技術(shù)。中國轉(zhuǎn)基因品種產(chǎn)業(yè)化應用試點正有序推進。

除了種植本身，保障糧食安全的另一大抓手是耕地保護。

《意見》提出，落實“長牙齒”的耕地保護硬措施。實行耕地保護黨政同責，嚴守18億畝耕地紅線。按照耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的順序，統(tǒng)籌劃定落實三條控制線，把耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護目標任務足額帶位置逐級分解下達，由中央和地方簽訂耕地保護目標責任書，作為剛性指標實行嚴格考核、一票否決、終身追責。

實際上，商務部研究院研究員梅新育最近根據(jù)2021年8月發(fā)布的第三次國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報，對比分析此前歷年耕地面積、農(nóng)作物總播種面積、有效灌溉面積數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)中國耕地有效灌溉面積可能已經(jīng)減少五六百萬公頃至近十年前水平，降幅可能達到8%左右。此外，該調(diào)查公報顯示，中國64%的耕地分布在秦嶺-淮河線以北，亦即其穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)比南方耕地更依賴灌溉設(shè)施;加之有效灌溉面積發(fā)生這樣大幅度減少，對中國糧食安全的警示更加強烈。

國家發(fā)展和改革委員會原副主任杜鷹在2020年也曾撰文指出，中國13個糧食主產(chǎn)省中，糧食凈調(diào)出省已減少到6個;11個產(chǎn)銷平衡省中，有9個省糧食自給率從2003年平均的97%下降到現(xiàn)在的58%;7個主銷區(qū)省糧食平均自給率從本世紀初的61%快速下滑到目前的24%，以東北為代表的糧食主產(chǎn)區(qū)增產(chǎn)壓力越來越大。中國糧食生產(chǎn)的區(qū)域結(jié)構(gòu)矛盾正在凸顯。

對此，《意見》要求，嚴格落實耕地利用優(yōu)先序，耕地主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品及飼草飼料生產(chǎn)，永久基本農(nóng)田重點用于糧食生產(chǎn)，高標準農(nóng)田原則上全部用于糧食生產(chǎn)。引導新發(fā)展林果業(yè)上山上坡，鼓勵利用“四荒”資源，不與糧爭地。落實和完善耕地占補平衡政策，建立補充耕地立項、實施、驗收、管護全程監(jiān)管機制，實現(xiàn)補充耕地產(chǎn)能與所占耕地相當。改進跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法。加大耕地執(zhí)法監(jiān)督力度，嚴厲查處違法違規(guī)占用耕地從事非農(nóng)建設(shè)。強化耕地用途管制，嚴格管控耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地等等。

“這樣一種耕地保護措施，核心就是防止耕地的非農(nóng)化、非糧化，確保糧食基本的種植面積。”程國強分析說。

此次《意見》也突出了糧食安全的責任落實。“前兩天提了糧食安全，省長要抓、書記要抓、黨政同責，今年就是在黨政同責基礎(chǔ)上抓考核，要見實效，這是第一個責任。”程國強分析指出，對耕地保護，《意見》也明確黨政同責，嚴守18億畝耕地紅線，而且要考核、見實效。除了穩(wěn)定面積、保護耕地，還要提升土地質(zhì)量和生產(chǎn)率，今年再建設(shè)1億畝高標準農(nóng)田。

今年1月20日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)田建設(shè)管理司司長郭永田介紹，建成后的高標準農(nóng)田農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件顯著改善，抗災減災能力明顯提升，重災區(qū)少減產(chǎn)、輕災區(qū)保穩(wěn)產(chǎn)、無災區(qū)多增產(chǎn)。畝均節(jié)本增效可以達到500多元。而據(jù)悉，2021年中國累計建成高標準農(nóng)田9.06億畝。《全國高標準農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃（2021-2030年）》的階段目標之一是，到2025年建成10.75億畝高標準農(nóng)田，同時改造提升1.05億畝高標準農(nóng)田，以此穩(wěn)定確保1.1萬億斤以上的糧食產(chǎn)能。

此次《意見》提出，2022年建設(shè)高標準農(nóng)田1億畝，累計建成高效節(jié)水灌溉面積4億畝。同時，對農(nóng)田灌溉水利配套建設(shè)、黑土地保護、鹽堿地的分類改造與適度開發(fā)等進行了部署。

值得注意的是，土地方面，《意見》還提出，穩(wěn)步提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例。開展第二輪土地承包到期后再延長30年整縣試點。穩(wěn)慎推進農(nóng)村宅基地制度改革試點，規(guī)范開展房地一體宅基地確權(quán)登記。穩(wěn)妥有序推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。推動開展集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押融資。開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場規(guī)范化建設(shè)試點。等等。

此外，《意見》提出，堅持自下而上、村民自治、農(nóng)民參與，啟動鄉(xiāng)村建設(shè)行動實施方案，因地制宜、有力有序推進。堅持數(shù)量服從質(zhì)量、進度服從實效，求好不求快，把握鄉(xiāng)村建設(shè)的時效度。對此，北京在明律師事務所的一篇分析文章指出，前幾年個別省份大規(guī)模開展“村莊撤并”行動引發(fā)了大量輿情，已經(jīng)引起中央的高度警惕。問題的核心之一就是基層政府和村集體無視民意試圖“硬搞”。中央一號文件的上述表態(tài)無疑是對這種錯誤做法的明確否定，也是為鄉(xiāng)村建設(shè)領(lǐng)域村民自治落實落地注入了一針強心劑。

《意見》針對接續(xù)全面推進鄉(xiāng)村振興，也在防止規(guī)模性返貧、發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟、穩(wěn)妥推進鄉(xiāng)村建設(shè)等方面進行了大篇幅的部署。其中，大力發(fā)展縣域富民產(chǎn)業(yè)，合理引導靈活就業(yè)農(nóng)民工按規(guī)定參加職工基本醫(yī)療保險和城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，啟動鄉(xiāng)村建設(shè)行動實施方案，實施“拯救老屋行動”，鼓勵在有條件的村莊開展日間照料、老年食堂等服務，諸多內(nèi)容同樣值得關(guān)注。