德國環境執法體系

一、總體概況

從20世紀30年代起，德國開始進行現代意義上的環境立法與環境管理體制建設，第二次世界大戰后德國分裂。從20世紀七八十年代起，聯邦德國開始高度重視環境問題。1980年，有關環境犯罪的內容正式成為聯邦德國刑法典的一部分，《聯邦自然保護法》《動物保護法》《聯邦狩獵法》《植物保護法》《廢物運輸法》《化學品法》等法規也規定了應負刑事責任的環境違法犯罪行為，配合其他行政法規和各類規章條例，形成了較完善的環境法規體系。聯邦德國的環境管理由聯邦政府指導、協調，各州和其他自治單位政府負責主要具體工作，環境執法成為聯邦德國各級環境主管部門和警察部門的重要任務。兩德統一后，聯邦德國的環境法規體系與環境管理體制在全德范圍內實行。1994年，環境保護作為一項國家目標被寫入德國憲法（基本法）第20a條，環境保護和可持續發展在德國具備了憲法地位，成為所有政府機構必須遵循的原則和義務。進入21世紀后，作為歐盟核心國家，德國致力于推動歐盟環境法規與環境管理的均質化、一體化，大力支持歐盟的環境立法工作，并將歐盟通過的環境法規和指令與本國法規共同作為環境管理的基礎和根據，如2011年后，根據歐盟相關決議，德國刑法中環境犯罪的內容被大大拓展了。2010年后，德國更加關注氣候變化議題，2016年，德國先后出臺了《2050氣候行動計劃》和新版《德國國家可持續發展戰略》，明確了此后數十年內的環境立法和環境管理目標。目前，德國環境立法與環境管理的總體原則是：預防原則，即提前避免或盡量減少污染及其他環境風險;污染者承擔原則，即由造成污染或其他危害環境后果的責任人承擔為避免、消除和補償這些后果而產生的全部經濟成本;合作原則，即為補充政府可用于環境保護的人力及其他資源不足，并使環境保護成為得到全社會認可的可持續的事業，政府、企業單位、公民應共同承擔起保護環境的任務。

德國是聯邦制國家。根據憲法，聯邦和各州及其他自治單位的立法、司法、行政職權有明確的劃分。在聯邦層面，在環境事務中起主導作用的最高機構是聯邦環境、自然保護與核安全部，該部在柏林和波恩設有辦事處，主要負責相關立法的準備工作以及將歐盟法規和指令轉化為國內法規，并通過發布次級法規和行政條例進一步規定某項法律的具體細節，特別是在法律執行方面的細節;此外，還負責環境領域總體政策路線的制定;監督基層機構的工作;協調德國和其他國家及國際組織、聯邦不同機構、聯邦和州及各州相關機構之間的合作;為相關研究和開發項目提供資金和支持技術創新;處理媒體和公共關系、公民環保宣傳教育等方面的工作。聯邦環境、自然保護與核安全部下設有德國聯邦環境署、聯邦自然保護署、聯邦輻射防護局、聯邦核廢料管理安全局等聯邦高級機構。

德國聯邦環境署，總部位于德紹-羅斯勞，有大約1500名雇員，主要職責為通過位于全德的13個監測站點收集環境數據并進行調研，為各聯邦政府部門提供決策依據，同時也是各主要國際環保機構和組織在德國的聯絡機構，此外還負責碳交易和化學品、藥物、殺蟲劑、除草劑等產品的批準程序等法規執行工作。

德國聯邦自然保護署總部位于波恩，有大約340名雇員。其職責除就環境議題為各聯邦政府部門提供咨詢服務、在全德范圍內推進環境保護項目、開展環境領域的委托研究調研并匯編環境保護方面的數據資料等之外，也根據《華盛頓瀕危野生動植物種國際貿易公約》，負責發放受保護動植物種進出口許可證等法規執行工作。根據德國法規，核能領域的環境法規執行主要屬于聯邦政府的責任，因此德國聯邦輻射防護局和聯邦核廢料管理安全局，分別作為主要的科學研究和監管機構，自從2014年以來一直領導全德該領域工作。

除一些特定法規外，德國環境法規，包括聯邦法規與地方法規的執行主要由各州及其他自治單位的地方政府負責。主要內容包括針對工業生產、廢物處理、污染物排放、危險化學品運輸等相關單位的運營、設施建設等發放許可證;規劃、建立和管理各種類型的保護區;開展環境合規檢查;對違反環境法規的行為進行處罰，包括行政處罰及在必要情況下移交檢察官和警察進行刑事調查和處罰。除了核能、航空等少數領域主要遵循聯邦指示外，各州及其他自治單位政府均自行制定環境管理的組織和程序，彼此間差異較大，但總體而言，均設有一個總的環境管理機構，如州環境部;其下根據轄區規模和業務情況設置一級或兩級執行機構。

二、工作方法和能力建設

在德國，企業或其他責任人進行可能會對環境產生負面影響的活動必須從相應主管部門取得許可證，責任人對其在申請許可證過程中提供的信息和作出的保證負有法律義務。各主管部門根據各自負責執行的法律、規章或技術規范對相應領域的企業經營或其他活動進行監督，確保其造成的環境影響合規。監督的形式主要包括基于事件的監督，即當發生投訴、運行故障或監測數據表明可能存在問題時進行檢查;其次是定期監督，即根據事先確定的計劃進行定期的、系統性、綜合性的檢查。檢查可在未事先通知相關責任人的情況下進行，主管機關的代表擁有法律授予的進入大部分經營性場所的權力，他們可任意采集各種樣本進行檢測，責任人必須提供相關信息并配合檢查。以執行德國《聯邦排放控制法》為例，當責任人被認為在空氣、水、噪聲污染防控及有害物質處置等方面存在不遵守環境法規的情況時，相關主管部門可采用多種工作方法，其中最溫和的是與責任人共同制訂工作方案以保證合規;當出現較嚴重的環境違法情況時，主管部門可向責任人發布警告通知，并在經研究評估后發布“后補令”，要求責任人采取主動（如改進生產流程）或被動（如修建隔音墻）的方式消除其對環境造成的負面影響;如責任人不執行“后補令”，或不能滿足其要求，主管當局可作出停止運營乃至關閉、拆除相關設施的命令;如責任人拒不執行該命令，根據《德國行政法院程序法》，可予以強制執行;在強制執行過程中如必須采取直接的強制措施，警察則應環境主管部門要求提供援助。除此之外，主管部門可吊銷之前對責任人發放的許可證，并對責任人未經許可的活動及拒不執行命令的行為處以最高5萬歐元的行政罰款，如被認為可能構成刑事犯罪，主管部門可將案件移交檢察官，啟動刑事調查及訴訟程序。如責任人對主管部門的行政罰款或其他強制性命令提出異議，案件也將移交檢察官與法院，通過司法程序作出裁決。

總體而言，刑事訴訟在德國環境違法案件處置中出現的頻率不高，警察、檢察官和刑事司法部門在德國環境管理中主要扮演輔助性的角色。在聯邦層面，打擊環境刑事犯罪屬于德國聯邦刑警總局下屬的嚴重及有組織犯罪局的業務范圍，其主要關注并參與涉及跨國犯罪和國際合作的案件，或因各種原因要求該局接管的案件，此外主要開展相關犯罪的調研工作，絕大部分的環境案件由各州及其他自治單位的警察部門負責。治安警察在發現輕微環境違法案件線索后可直接開展調查，涉及刑事案件的則由刑事警察負責調查。部分州的刑事警察局設有專門的環境警察部門，如柏林、巴登-符騰堡州、北萊茵-威斯特伐利亞州、萊茵蘭-普法爾茨州等，但其職權有限，如萊茵蘭-普法爾茨州刑事警察局的環境犯罪部門，僅在州司法部長或內政部長的指示下，應檢察官辦公室或法院的要求負責相關案件的調查;巴登-符騰堡州刑事警察局則設有環境調查委員會，負責調查有關垃圾填埋和露天采礦的環境犯罪。在柏林、漢堡等城市設有水資源保護警察局，負責危害水系的環境犯罪和控制危險物質與廢棄物的水上運輸。此外，還有一些州，如石勒蘇益格-荷爾斯泰因州，雖然沒有專門的環境警察部門，但對警察進行了環境執法專門培訓。除警察外，如發生涉及非法跨國運輸廢棄物、危險物質或受保護生物物種等環境違法犯罪案件，海關刑事調查辦公室也將在海關管理部門的管轄范圍內參與刑事調查。根據德國司法體制，警察應在檢察官主導下開展刑事案件調查，但僅有少數地方在檢察官辦公室設置了專門的環境部門，如科隆市檢察官辦公室設有環境保護和生物工程部門，下薩克森州的奧斯納布呂克市檢察官辦公室設有環境犯罪部門，多數地方的檢察官辦公室則將環境違法犯罪案件交由經濟犯罪部門負責。

根據德國聯邦環境署2019年發布的環境執法調研報告，在2016年，以未經授權的方式處置廢棄物和違反《動物保護法》的罪行定罪的環境犯罪嫌疑人數量最多，占總數的70%以上。2016年，全德警方記錄的環境犯罪數量為19704起，相比2004年的29117起下降了約32%，而同一時期總的犯罪案件數僅下降了4%。鑒于德國的環境管理體制，能否及時、高效地發現和處置環境違法犯罪更多取決于環境主管部門的調查和監測活動，檢察官和警察的工作居于輔助地位，兩者間的良好合作至關重要。一些州的環境主管部門，如北萊茵-威斯特法倫州的環境部于2004年設立了專門的打擊環境刑事犯罪部門，以加強與檢察官和警察的合作，并為后者提供環保專業知識的培訓，但這種機制建設并不普遍和持久。另一方面，環境主管部門更多從地方經濟利益出發，愿意與企業保持合作關系，以及經常在調查中未能采取符合刑事訴訟要求的方法，故而傾向于將刑事訴訟作為“最后手段”，加之環境法規和管理體制的復雜性，削弱了檢察官和警察在環境管理中的參與度。刑事處罰手段的相對缺席雖然在一定程度上簡化了處置程序，貌似提高了管理效率，實則大大降低了主管當局對環境違法犯罪的威懾力，從而無法實現有效控制，也使得檢察官和警察更難以積累環境執法領域的專門知識，以及形成高效應對環境犯罪的組織體系和工作方法。近年來，德國政府并沒有強化刑法及刑事訴訟在環境管理中的地位和作用的動向，使得德國雖然具備較完善的環境法規體系，但在執法實踐中卻在一定程度上處于“瘸腿”狀態，不僅使警察的強大威懾力量在環境管理中不能得到充分發揮，也使得警察部門不重視環境執法工作，德國警察目前接受環境執法培訓和專用技術設備的配備水平遠低于更多參與環境案件的海關執法官員，專職環境警察的數量不斷減少。據德國聯邦環境署的調研報告顯示，自21世紀初以來，德國各地的環境警察不斷裁員，在一些部門中減少了一半以上，而新的部門改革總是意味著進一步削弱而非加強，如2017年，北萊茵-威斯特法倫州的環境部設立于2004年的打擊環境刑事犯罪部門雖然廣受好評，但仍遭到裁撤。調研顯示，20世紀80年代以來，隨著政府對環境保護重視程度的提高，專門的環境警察部門的廣泛設立和人員及裝備配備的改進，環境犯罪記錄出現了迅速增長;而從2008年開始，在環境警察被裁減的州，環境犯罪記錄開始持續下降，在其他州則基本保持不變。2019年的環境執法調研報告認為，2004年至2016年環境犯罪記錄的大幅下降，并不能直接說明德國環境違法犯罪情況的好轉，也可能是由于環境主管部門監控密度和強度下降，以及警檢部門環境執法力量削弱造成的“假象”。

三、當前的挑戰與發展趨勢

目前，德國聯邦和各州的環境法規共計有8000余部，此外還執行歐盟環境法規400余部，已建立了涵蓋溫室氣體排放、自然資源保護、廢棄物管理和循環利用、空氣質量控制、噪聲防護、水系保護、危險物質防護、土壤保護、物種保護、自然景觀保護、核安全等在內的完善環境法規體系，樹立了在世界范圍內堪稱頂尖的環境保護標準，盡管執法體制和執法力量的建設存在很多不足，但在打擊環境違法犯罪和實現可持續發展方面仍取得了重要成果，確保德國的環境質量總體而言仍居于世界前列。但是，德國作為以工業為立國之本的發達國家，環境保護與經濟發展的矛盾仍十分顯著;環境法規過于復雜、分散，環境法典的編纂至今未能成功，基于各部門環境法規的監管制度難以協調整合，執法效率不高;地方政府和議會以經濟發展為第一要務，環境保護并不具有特別優先的地位，甚至往往迫使環境主管部門做出妥協，監管時有松懈;最具威懾力的刑事司法手段由于官員的主觀意志，警察部門的資源和能力不足及與環境主管部門協調不暢而不愿或不便被采用;加之環境法規愈嚴格，“成功”的環境違法犯罪活動帶來的利益就愈豐厚，從而吸引了大量狡詐的犯罪分子乃至有組織犯罪集團參與其中。綜合各種因素，導致在國際上以嚴格執法著稱的德國環境管理仍存在嚴重漏洞，一些重大環境違法犯罪行為在長時間造成嚴重危害后才被制止并受到懲罰。

德國以其嚴格的廢棄物管理和循環利用法規，以及擁有11000家企業、年營業額超700億歐元的發達垃圾處理產業而為人稱道。但實際上，很多垃圾處理商的報價過于低廉，地方政府卻不愿認真考慮其背后可能存在的嚴重環境犯罪。根據德國聯邦刑警總局的報告，非法垃圾填埋已成為該國最有利可圖的犯罪產業之一，至少存在著數十個相關有組織犯罪集團。一些犯罪行為被揭露后，責任人被判處徒刑;但在更多情況下，由于政府部門的懈怠乃至腐敗，責任人僅被處以罰款——然后通過將原公司破產等方式輕易逃脫，搖身一變以新的公司重操舊業;至于已被確認但需要花費巨額資金才能被清理的非法填埋場，則大多在冗長的行政程序和爭論中繼續存在。僅在勃蘭登堡州，環保組織就統計了127個非法填埋場，存放著約500萬噸垃圾。在該州東北部舍納馬克村附近，一處被授予存放5000噸垃圾許可證的填埋場內，62000噸垃圾堆積如山。早在2012年，環境主管部門就對經營該填埋場的公司發出了禁止接收更多垃圾的命令，并由地方檢察官發起了對公司經營者的刑事調查，而最終僅處以2000歐元的罰款。此后，填埋場的垃圾繼續增多，環境主管部門卻拒絕進行取樣化驗以證實是否對土壤和水系造成污染。經評估，清理垃圾將花費約800萬歐元，而公司所有者早已通過復雜的所有權網絡轉移了資產，令公司處于破產狀態，使“污染者承擔原則”成為一紙空文，所有費用最終將轉嫁到污染的受害者頭上。在北萊茵-威斯特法倫州，州政府報告估計從20世紀80年代中期到2006年間，約有160萬噸垃圾被非法填埋入該州11個礦坑。在薩克森-安哈爾特州，一家公司于2005年至2006年間，在杰里科威爾地區的兩處礦坑非法填埋了約17萬噸生活垃圾，此案被視為德國影響最大的環境案件之一。2008年案發后，警方開展刑事調查，形成了4.5萬頁的檔案，于2012年由地方檢察官提起公訴，起訴書長達325頁;2015年開庭審理，2020年4月底最終判處6名被告緩刑3年至緩刑11個月不等的刑罰，而一名曾接受這家公司賄賂的地方行政長官洛薩·芬澤伯格則此前已被判處3年徒刑，但直到2019年6月才開始坐牢，并從2020年5月起被允許在家服刑。另一方面，為對這兩個礦坑進行無害化處理，需要花費至少數百萬歐元，并最快到2023年才能完工，而地下水系可能已遭受嚴重污染。對環境犯罪分子采取刑事司法措施的冗長過程，以及與其所造成嚴重損失不成比例的、近于荒謬的輕微處罰，已引起德國公眾的普遍不滿，以及對環境執法和刑事司法體系的嚴重不信任。為扭轉局面，非法垃圾填埋問題最嚴重的勃蘭登堡州已于2020年成立了專門的環境犯罪檢察官辦公室，但具體成效還有待觀察。而非法垃圾處理經營者早已形成了跨國犯罪網絡， 不斷將其“產業”向東歐國家轉移。這對于作為歐盟核心國家，慣于要求其他歐盟成員國履行環保義務的德國而言，又將是一個嚴峻的挑戰。

由于監管不力和執法軟弱，嚴格的環境法規反而導致獲利豐厚的環境犯罪產業興起，在德國已成為較普遍的現象。從21世紀初開始，德國大力支持歐盟出臺越來越嚴格的汞禁令，并于2011年禁止向歐盟以外的國家和地區出口汞，導致歐盟成員國含汞廢棄物處理需求大增，而部分非歐盟成員國汞價格暴漲。總部位于北萊茵-威斯特法倫州巴特恩豪森，專門從事含汞廢棄物處理的德拉公司為緩解財務危機，從2011年起，不再按合同要求將從廢棄物中提取的汞轉化為低毒的硫化汞后進行處理，而是將純汞走私到瑞士、荷蘭、希臘等國后流入國際市場，直到2014年被德國海關破獲已走私純汞約1000噸，非法獲利約4000萬歐元，德拉公司的三名高管和一名協助其走私的商人被以未經授權運送危險物質、商業欺詐、逃稅等罪名提起刑事訴訟，公司也宣告破產。多氯聯苯由于其高毒性和強致癌性，在德國已于20世紀80年代被禁止生產和使用，21世紀初的斯德哥爾摩公約明確了無害化處理含該物質的廢棄物和被其污染的場所的國際法義務，從而使之成為有利可圖的產業。總部位于北萊茵-威斯特法倫州多特蒙德的Envio公司迅速成為該行業的明星企業。然而在2010年，該公司員工向地方政府投訴其工藝流程和生產防護措施嚴重違法違規，環境主管部門在檢查后發現該公司未能為職工提供合格的安全防護，非法進口和拆解含多氯聯苯的設備，并未進行無害化處理而是從中回收貴金屬牟利，當年5月該公司的工廠被勒令關閉，隨后進入破產程序。270名該公司員工接受體檢，體內多氯聯苯超標最多達25000倍，有6人于2011年被新診斷出癌癥，40人患有相關疾病，包括6名兒童在內的多名員工家屬身體異常。由于公司破產無法支付處理成本，在漫長的行政流程中，1150噸含多氯聯苯廢物被棄置于廠區無人監管，直到2015年無害化處理工作方才啟動并于2018年基本結束，受污染材料被運到法國和荷蘭的專用設施焚毀，750萬歐元的處理費用由本地納稅人承擔，而對當地土壤和水系的影響將長期存在。地方檢察官于2012年對公司負責人提起刑事訴訟，涉及罪名包括51起人身傷害和嚴重環境犯罪。然而在歷時5年零167天，耗費50萬歐元財政資金的漫長審判后，僅以判罰8萬歐元告終。環保組織和當地民眾對這一結果極為憤怒，針對環境和人身健康損害以及政府和環境主管部門的不作為發起曠日持久的民事訴訟，至今仍未完結。

當前德國政府為彌補環境管理中資源和能力的不足，并扭轉公眾的不信任，已將包括執法和刑事訴訟在內的環境管理信息公開化和大力提倡公眾和非政府環保組織對環境管理的參與作為工作重點，并取得了一定成效。信息公開使社會公眾能夠更理性、全面地評估環境狀況和政府工作的成效，并對企業的環境違法行為造成強大輿論壓力，迫使其加強自糾自查。在德國一些地方，非政府環保組織如“德國環境援助”“反對非法捕獵鳥類委員會”等已通過各種方式直接參與到警方的環境執法行動中，很大程度上彌補了警察人力資源和專業知識的不足。但總體而言，德國環境管理的水平和成效與其越來越嚴苛的環境法規體系所確立的標準之間仍存在較大差距，仍需不斷探索現實理性與綜合平衡的解決之道。

【作者簡介】李皛，中國人民公安大學涉外警務學院教師，博士研究生學歷，主要研究領域為涉外警務和邊疆學。

（責任編輯：馮苗苗）