法國的環境警務與環境警察

21世紀的今天，環境問題日益成為一個全球性威脅，作為生物多樣性大國的法國也難以獨善其身。一方面，環境犯罪類型廣泛且不分國界，其范圍包括從珍稀物種販運、過度捕撈到非法伐木和傾倒危險廢棄物;同時，販運珍稀物種的走私路線，也經常被用來販運武器、毒品和人口，以及造假、腐敗、洗錢甚至是謀殺等犯罪活動。換句話說，環境犯罪不僅僅是環境犯罪，它經常與其他犯罪活動同時發生。據估計，環境犯罪每年產生1100至2810億美元的非法利潤。因此，2020年4月，“七國集團”的內政部長在會上呼吁通過加強與國際刑警組織的合作和信息共享，加大打擊環境犯罪的力度。另一方面，近幾十年來，法國發生了數起環境污染事故，其規模和嚴重程度之深，更加凸顯了環境保護的日益重要性。1997 年 8 月 20 日， 法國布雷耶（Blaye）糧食筒倉爆炸，造成11死1傷，筒倉群中部被夷平。1999年12月8日，一艘名為“艾里卡”號（Erika）、載有燃油約3.1萬噸的馬耳他籍油輪，離開法國敦刻爾克港（Dunkrik），駛往意大利的利沃諾港（Livoron），不料在法國西海岸斷裂沉沒并造成重大油污污染。2001年9月21日，位于法國西南部工業重鎮城市圖盧茲的AZF化工廠發生強烈爆炸火災事故，事故造成31人死亡和2500人受傷，幾百家企業被波及，是“二戰”之后法國發生的最大規模的爆炸事故。2002年11月19日，載有7.7萬噸燃料油的希臘油輪“威望”號（Prestige），在距離西班牙西北部加利西亞海岸120公里附近的海域里發生斷裂，裝有6個油箱的船后部，連同油箱里滿載的重燃料油沉入了3600米深的大西洋底。

一、法國環境警務與環境警察的早期發展

在法國，環境警務由許多不同的機構執行，它們都被特別編入法國環境監察機構的框架內。可以被稱為“環境警察”的專員們分屬于多個部門，但都主要負責在法國各地執行環境法律法規，保護自然不受外部威脅，并鼓勵對國家陸海資源進行可持續管理。回顧法國環境警務的發展，與其嚴重的環境污染是分不開的。可以說，千禧年前后，在法國密集發生的一系列影響環境、公共衛生和人員及財產安全的事件，都導致民眾開始尋找和研究應對這些事件負責的個人或經濟主體的責任，包括刑事責任。鮮為人知的是，其他環境破壞的事件每天都在發生，并直接危及自然環境和生物多樣性。因此，環境問題越來越成為法國政府的主要關注點之一，希望通過采取相關法律法規和政策措施有效地懲治環境犯罪。

2000年9月，法國通過修訂《環境法典》，建立25項特別環境警務政策，每項政策都有各自的程序規范、制裁手段和專員類別。2002年8月29日至9月4日，可持續發展世界首腦會議在南非約翰內斯堡舉行，與會代表就可持續發展道路上的主要問題進行了廣泛的討論，并就如何執行可持續發展問題作出相關承諾。其中，根據時任法國總統2002年9月在約翰內斯堡作出的承諾，可持續發展部際委員會（CIDD）于2003年6月3日通過了《可持續發展戰略》，從而使法國能夠根據哥德堡理事會的指導方針，發展與其他歐洲國家類似的目標。在這其中的一個目標，即“防止風險、污染和其他對健康和環境的損害”，特別是“加強管理手段，更好地組織并使司法警察更加專業化”。為了落實該規范性目標，法國進一步規定了三個基本準則：

- 加強管理手段（特別是在人員配置和結構方面）。

- 更好地組織行政管理，以提高其效率（中央行政部門、領土當局、公共機構）。

- 加強司法警察對環境的管理。在這方面，為了在環境服務方面發展司法警察并使其專業化，法國旨在建立一個打擊環境和公共衛生犯罪的中央辦公室，該辦公室向檢察官辦公室分發關于“環境刑事政策”的國家指導方針。

2003年9月3日，法國國土規劃與發展部際委員會（CIADT）表示注意到了負責執行環境政策的部門和人員都較為分散，與環境問題有關的環境警務執行上存在難題，因此提出“國家各部門在執行環境警務方面的行動協調問題”，尤其要求“教育部、生態和可持續發展部，與負責司法、內政、農業和環境的各部委共同合作”。這種合作協調主要包括兩個方面：一是改善司法部門和環境警察部門之間的協調關系，二是改善國家及其公共機構對于開展環境警務行動上的協調關系。

由于環境問題所面臨的諸多現實復雜性，對于國家政策的接受程度和地區性差異，也造成了環境警務治理的職能仍然較為分散化、復雜化。2005年2月，法國多部委聯合發布了一份《加強和構建環境警務工作》報告，報告結論指出，負責執行各種環境政策的國家服務機構和公共機構數量多、職責廣，很難進行徹底的簡化工作。然而，法國生物多樣性機構的成立可能是一個機會，至少可以簡化該系統的很大一部分。此外，報告認為法國的環境警務不應僅僅通過技術、預算和組織方面來處理協調，而應采取有利于管理的方法，確定目標和優先事項，同時注重預防措施和懲治措施，在區別地區各自能力的基礎上，評估警察活動的影響，從而形成一個全面有效的整體戰略。

實際上，法國的環境警察最初是作為市政當局內部的一個特殊組織單位發展起來的。當時，環境警察將行政警察權力與司法警察權力相結合。換句話說，環境警察既負責監督法律實施，也可以在相關場所出現違法行為時實施處罰。同時，環境警察還負責撰寫相關報告，參與并執行政府采取的環境措施等。例如，他們保護城市清潔衛生，對未經授權的野外篝火、燒烤等生火行為進行干預，并處理在公共道路上的大件物品或未處理的狗糞，等等。在發生自然災害、污染事故等環境危機時期，環境警察則協助執行政府制定的緊急措施，通過參與實地行動以確保平民的安全。此外，環境警察還必須具備地球科學和生命科學的基本知識，并了解可持續發展的經濟、社會和生態的基本問題。因此，他們可以向平民提供建議和信息。

總體而言，21世紀的法國，已經意識到了通過增強環境警務來保護環境的重要性。經過十多年的發展，2012年1月11日，法國頒布第2012-34 號關于“簡化、改革和協調環境法典中行政警察和司法警察規定”的法令，并于2013年7月1日生效。該法令的生效，是法國對環境警察進行的大刀闊斧的改革舉措，改革的主要目的是簡化先前冗雜的環境警務處理機制和機構，確定被授權在環境問題上履行司法警察職能的官員和代理人的類別。同時，創設一個新的行動主體：“環境警務監察員”（ les inspecteurs de l’environnement）。具體而言，該法令的意義主要包括兩個方面。

第一，法國環境警察的行動范圍得到了大大擴展。“環境警務監察員”的工作范圍主要涉及領域包括“水、土地和被列為環境保護的地點”。其中，“被列為環境保護地點”，指的是那些可能因其活動而破壞自然的設施，如石油工業、核電站、化工廠等。在構成上，環境警務監察部門由工程師和技術人員組成，并分為多個專業小組，包括：

-國家海洋保護區機構

-國家公園機構

-國家狩獵和野生動物辦公室（ONFCS）

-國家水和水生環境辦公室（ONEMA）

-國家環境、發展和住房局（DREAL）

全法國共有約2000名環境警務專員負責執行環境法律法規。值得注意的是，新誕生的“環境警務監察員”接管了此前環境警察所擁有的司法權力，但是后者仍然保留其行政權力。法國時任能源和環境部長塞戈萊納·羅亞爾也指出，要“特別注意行政警察和司法警察之間的有效協調”。

第二，一定程度上統一了有關環境違法犯罪的刑事制裁。法國生態部表示：“協調工作涉及懲罰和額外懲罰的數量，目前這些懲罰非常不同”。為此，該法令統一了對環境違法犯罪行為的處罰標準和水平，并且符合關于“通過刑法保護環境”的第2008/99號指令中要求的“有效、相稱和勸阻性的懲罰”。例如，規定“如果不顧正式通知而實施這些行為，或嚴重損害人們的健康或安全，或造成動植物群或空氣、水或土壤質量的嚴重惡化，則將加重處罰。違法者可能會被處以最高5年的監禁和30萬歐元的罰款”。此外，為了保證司法行動的有效性，還可以實施一些如張貼定罪書、恢復或沒收犯罪所得等輔助性懲罰措施。

2012年1月11日的第2012-34號有關“簡化、改革和協調環境法典中行政和司法警察條款”的法令，標志著一個重大變化，它協調了《環境法典》的相關規定，簡化了環境領域的相關管理和懲罰程序。例如，統一了之前《環境法典》中所提及的二十幾類特別環境警務專員的職責，以及加強了對導致環境破壞和違規競爭的懲罰措施。針對環境的懲罰措施也取得了較好效果，有數據顯示，2015年至2016年期間，法國環境相關行政罰款較此前增加了一倍，在2016年，有5個地區進行了10次以上的罰款措施。此外，也有專家建議加強環境警務部門和國家檢察部門之間的溝通協作，并有選擇地在行政處罰金額等政策問題方面進行協調統一。

實際上，在此之前，法國國務委員會已多次強調需要簡化相關環境法律法規。格勒內爾環境論壇的“治理”小組也指出“這些不同的規定，由于在適用環境法方面缺乏一致性，而造成了諸多困難”。的確，之前的法國《環境法典》是將各個問題的具體立法制度并列在一起，包括關于物理環境（水和空氣）的保護、自然空間、自然遺產的保護、狩獵、淡水捕撈、污染預防、轉基因生物、廢物、自然風險、噪聲污染、保護生活環境等各個方面。在這些冗雜的環境警務處理事項中，許多環境警務專員都必須處理這些事項中的一個或多個，其中適用于行政或司法警察管轄的程序規則和處罰規定都是多種多樣的，各有不同且極其復雜。因此，本次改革簡化和統一的條款，將大大提高環境警務部門執法司法的能力。值得注意的是，也不是所有環境保護的警務事項都進行了統一，例如，受到歐盟相關指令的影響，涉及“化學品和廢棄物”領域的一些具體規定，很難被進行簡化和統一，因此這方面的規定仍然單獨保留了下來，并作為整體環境警務框架的一種補充。

二、法國環境警務與環境警察的近期發展

法國向來注重環境和生態多樣性的保護。近年來，提高生物多樣性保護的有效性，也成為法國生態環境部的優先事項之一。因此，作為保護自然資源和打擊生物多樣性損失的重要手段，環境警務改革又一次進入法國大眾的視野當中。

如上所述，法國的“環境警察”實際上并不是單一警務職位。可以被稱作“法國環境警務”人員，包括“技術官員和環境技術人員” “自然保護區人員”“海岸警衛隊”“地方當局相關官員”“鄉村警察”等，都或多或少地含有環境警察職責。

從職業性質和分類上來說，當前環境警察的職責主要由兩部分組成。

第一，行使“自然警衛員”的職能。“自然警衛員”（garde nature）的工作又主要包括三大職能，一是行使警衛職能，如參加地區監視巡邏、參與監管標識的設立和修補工作、向主管部門報告違規行為和危險行為等。此外，還需要處理警報和醫療援助、緊急維修等緊急情況。二是行使宣傳職能，如對公眾進行保護問題的教育和宣傳;在網站上準備和進行演示或動畫;對公眾的疑惑或要求作出回應;陪同來訪者和專業團體進行實地考察，提供教育并確保其安全等。三是行使監測職能，如參與或進行科學清查，對相關物種進行觀察、計數、捕捉、標記，參與有關地區的科學監測，參與科學文件的起草工作，參與在施工項目涉及的影響研究，以及提高公眾認知并參與相關自然管理計劃的實施等。總體而言，自然警衛員每天都在現場，與公眾一起參觀，并與眾多利益相關者打交道，但他們本身不具備任何警察權力。

第二，行使“環境警察”職能，主要涉及生物多樣性、水和水生環境的警務和自然警務，具體環境監察專員負責。環境警察的職能包括以下幾個方面：一是監督和宣傳，即監督和確保公眾遵守環境法律法規，向其宣傳相關法律法規以提高他們的遵守意識，以及對違反規定的行為進行處罰。二是開展警務任務，即參與組織與其他環境警察部門和機構的某些聯合警察任務。三是多方接觸與協調，即與公眾、議員、協會代表、獵人、漁民、農民等多個利益攸關方進行定期溝通接觸。這些職能通過識別、尋找、記錄并制止威脅和違規行為，其最終目標是確保對自然環境、物種和空間的保護和尊重，因此環境警察在職能上存在一定特殊性，尤其是體現在行使執法與司法的權力的雙重內容方面，這也促成了2019年法國對環境警務的進一步改革。

2019年7月24日，法國頒布第2019-773號關于“創建法國生物多樣性辦公室，修改獵人聯合會的任務并加強環境警察”的法律。該法令進一步加強了環境警察的權力，主要體現在兩個方面。

第一，加強環境監察人員的司法警察權力。根據法國《環境法典》第L.172-1條的規定，通過2012年1月11日法令的改革，環境監察人員負責調查和記錄環境犯罪。2019年第2019-773號法律對“環境監察人員的司法警察任務的行使”方面的內容進行了修改，旨在加強環境監察人員的力量，使他們不必再為執行簡單的任務而求助于司法警察。此外，他們可以在與司法警官相同的條件下進行《刑事訴訟法》第77條、第77-1-1條和第77-1-2條所規定的征用事項。不過，這些有益措施還需要進一步協調合作，例如，法國環境部指出在將法國生物多樣性辦公室的信息系統與司法部和內政部的系統對接方面還存在一定的技術困難。

第二，加強環境監察人員的行政警察權力。環境監察專員還在環境問題上行使特殊的行政警察權力。2019年7月24日的法案第22條修訂了那些關于在未獲得授權或未遵守《環境法典》要求的情況下可能采取的措施。例如，在動物健康管理方面，環境監察專員現在可以進行相關取樣工作、或讓人取樣從而進行分析或測試。第2019-773號法律引入了相關條款，統一了此前《環境法典》中規定的所有行政管理的采樣程序，同時尊重被管理人的權利。又如，環境監察專員現在可以對相關違法行為責以最高1500歐元的罰款，或讓有關方面依職權執行相關規定措施。

這次改革，一方面加強了環境監察專員對司法警察權的行使，完善了環境監察專員的特權，使他們可以在檢察官的管理和配合下，從發現犯罪到進行調查再到被告出庭等一系列程序中都擁有管轄權，這在以前只有專門的司法警察才能做到。例如，他們可以在檢查期間查閱嫌疑人的駕駛執照和槍支授權檔案，并向相關運輸部門或電信運營部門提出請求或提出征用。另一方面加強了對行政警察權的行使，使環境監察專員能夠更容易開展與環境有關的行政治安工作。

2020年1月，根據該法律，法國將之前的“國家狩獵和野生動物辦公室”（ONCFS）與“法國生物多樣性事務署”（AFB）進行合并，創建“生物多樣性辦公室”（OFB）。自此，“生物多樣性辦公室”成為法國環境警察的“代言人”。 可以說，法國環境警察是一群非常特別的群體。一方面，法國生物多樣性辦公室（OFB）的官員也屬于警察，他們穿著制服、攜帶裝備，也可以開具罰單;另一方面，他們也是生物多樣性領域的專家，主要任務是了解、普及和保護有關生物多樣性的各種信息。其他行動者也執行著環境治安任務，特別是國家公園、分散的國家服務機構、自然保護區、海岸保護局、憲兵隊和國民警察等。目前，法國國家一級的環境專員約2700人，地區一級的約有100人，他們的職責主要包括以下三個方面。

首先，對法國生物多樣性狀況的充分了解。法國生物多樣性辦公室的環境警察專員都是生物多樣性領域的專家，他們的工作涉及土地、水、海岸線、海洋等所有類型的自然環境，因而需要盡可能多地掌握相關知識，以便更好地保護自然環境。同時，法國環境警察還被賦予將協會、企業、各類組織等生物多樣性利益攸關方的所有數據和行動聯系起來的使命。

其次，提出法國生物多樣性的相關建議。例如，法國環境保護專員必須向農業種植者傳遞相關信息，以便尊重使用自然資源的相關規則，如如何正確用水等。又如，為了確保沒有人傷害到這個物種，環境專員還去會見相關領域的商業人員，提醒他們必須遵守的生物多樣性保護框架。換句話說，法國生物多樣性辦公室也是一個專家組，是任何與該主題有關的新項目的“技術顧問”。無論是在國家和地區還是其他組織層面，它都會利用自己的領域專業知識來進行支持和提出建議，最終目的是讓每個從業者都能制定正確的解決方案，避免傷害到生物多樣性。

最后，針對法國相關保護區進行管理。這是法國生物多樣性辦公室的一項重要任務。例如，在法國昂布勒特斯露營區（Ambleteuse），他們提醒垂釣者應遵守的規則，如哪些魚種可以捕撈、在什么條件下可以捕撈等，并告知他們可以把在海灘上發現的垃圾放在海洋垃圾箱里面。又如，他們設法提高人們對“環頸鸻”的認識，因為這些瀕危鳥類需要安靜地在海灘后面筑巢。

總體而言，法國環境警務的發展，實際上也是在面對氣候問題、生物多樣性喪失等全球性問題而作出的一種積極的國家實踐回應，法國深知只有在國家層面加強管理才能保證每個人都尊重全社會的普遍利益。為了完成上述的這些使命，無論是此前的簡化和統一環境警務程序，還是2020年通過創設“生物多樣性辦公室”單一機構和加強環境監察人員權力的措施，都促進了上述這些目標的進一步落實。

（本文系2021年湖北省教育廳科學研究計劃項目“總體國家安全觀下涉外應急警務法律機制優化研究”，編號為Q20214201的階段性成果。）

【作者簡介】付琴雯，湖北警官學院國際警務系講師、法學博士。

（責任編輯：馮苗苗）