甘肅省財政轉移支付均等化效果研究
——基于甘肅省14個市、州政府相關數據

侯 志 峰 李菁

（蘭州財經大學財稅與公共管理學院，甘肅 蘭州 730020）

一、引言

財政轉移支付制度作為解決地區間財力失衡問題、實現基本公共服務均等化的重要工具之一，在調節政府間財力關系方面發揮著至關重要的作用。自1994年分稅制體制改革以來，中央集中大量財政收入，地方政府收入減少，但事權未相應減少，地方政府財政資金比較困難，造成財權與事權不匹配。其次在地區經濟發展不平衡的背景下，地方政府的財政收入受到一定限制，長期積累地方政府會凸顯出財力失衡的問題?；谏鲜銮闆r，中央政府建立了對省級政府的財政轉移支付制度，各省級政府按先后順序參照中央政府建立了省級以下的財政轉移支付制度。

但是，隨著轉移支付制度的不斷完善，轉移支付的資金規模不斷擴增，轉移支付是否能夠有效的平衡地區間的財力差距，促進基本公共服務均等化，國內外學者之間還存在爭議：其一，財政轉移支付對縮小地區間財力差距呈正向調節，達到了均等化效果。蔣欣佳（2019）［1］運用泰爾指數和亨特系數等指標對我國政府間財力橫向和縱向的失衡進行測算，轉移支付總體上對政府間的財力均衡起到了一定效果。馬海濤和任致偉（2017）［2］采用變異系數法和泰爾指數，利用縣級數據計算轉移支付對縣級經濟發展水平的調節力度以及均等化程度，發現財政轉移支付確實對縣級經濟發展起到了財力均等化效應。趙永輝和付文林（2017）［3］構建聯立方程模型，利用省級面板數據分析財政轉移支付制度是否對地區間財力差距有調節作用，分析發現轉移支付確實在一定程度上調節了地區間的財力不均衡問題。其二，財政轉移支付擴大了地區間財力差距，未能起到均等化效果。儲德銀和遲淑嫻（2018）［4］利用除西藏外的31個省份的數據，在重新測算我國財政縱向失衡的基礎上，構建面板數據模型研究轉移支付對財政縱向失衡的結構與總量效應，研究發現總體上財政轉移支付促進了地區間的財政縱向失衡問題，與一般意義上轉移支付制度的作用相反。王瑞民和陶然（2017）［5］在Lerman 與Yitzhaki（1985）提出方法的基礎上，利用縣級數據研究邊際意義上不同類別的轉移支付的財力均等化效應，結果發現專項轉移支付擴大了地區間的公共服務不均等。其三，財政轉移支付的構成項目對財力均等化效果。邱強（2021）［6］通過采用基尼系數及其分解方法，利用福建省2001～2018年的縣級財政數據，對福建省財政轉移支付的財力均等化進行了實證分析，得出總體上轉移支付降低了福建省的縣際財力基尼系數，但是從基尼系數分解法來看，稅收返還和專項轉移支付均未能起到均等化作用，而且一般轉移支付的均等化效果是不穩定的。吳強（2016）［7］選取除西藏外30個省級行政區的稅收返還和財政轉移支付數據，運用基尼系數分解法進行分析，研究發現稅收返還是擴大區際財力差距的主因，但在2014年以后效果逐漸減弱，專項轉移支付亦擴大地區間財力差距，并且部分抵消了一般轉移支付的效果。

本文立足于甘肅省14個市、州級政府，利用2014～2019年的統計數據，探討轉移支付前后甘肅省市、州級政府財力差異以及轉移支付對市、州級財政均等化效應。

二、數據來源及研究方法

（一）數據來源

本文選取的是甘肅省2014～2019年6年間全省14個市州的統計數據，包括預算收入和支出、人均可支配收入、人口數量、凈轉移支付收入等。數據來源于2015～2020年《甘肅省統計年鑒》、甘肅省財政廳以及各市州財政局。因2014年以前部分市州數據缺失，所以選取了2014年及以后的數據。

（二）研究方法

變異系數可以對多個值之間的變異程度進行衡量，在平均數和度量單位相同的情況下，可以通過標準差來進行比較，在不同的情況下，則需要利用平均數和標準差的比值進行比較，標準差與平均數的比值即為變異系數。甘肅省14個市州之間轉移支付前后的財力差異主要有以下三個測量指標，計算公式如下所示。

1.轉移支付前人均財力變異系數

CV0表示轉移支付前變異系數，xi表示i市在轉移支付前的人均可支配收入，可以根據該地區的人口數和轉移支付前的財政收入計算得出；x表示各市級政府轉移支付前人均可支配財力的平均數，pi表示i市的人口數，p表示甘肅省各市人口數的總和。

2.轉移支付后人均財力變異系數

CV1表示轉移支付后變異系數，yi表示i市在轉移支付后人均可支配收入，y表示轉移支付后人均可支配財力的平均數，pi表示i市的人口數，p表示甘肅省各市人口數的總和。通過上述公式計算結果來反映各市州的離散程度，即不均衡程度，數值越大，財力分布不均衡問題越嚴重。

3.計算均等化效果系數TE

根據變異系數法，選用甘肅省2014～2019年14個市、州級政府的數據，計算出轉移支付前后的變異系數，分析地區間的財力差距。TE是財力均等化系數，用（CV0-CV1）/CV0表示。若TE為正，說明可以縮小財力差距，數值越大，平衡財力的效果越強；若TE為負，說明轉移支付能夠擴大區域間的財力差距，負數值越小，財力均等化的效果越差。利用均等化效果系數分析不僅反映了財政轉移支付制度前后的相對變化，而且反映了財政轉移支付后各市州財力離散程度的絕對大小。

三、甘肅省轉移支付的財力均等化效應分析

（一）甘肅省市、州級政府財政轉移支付現狀

從甘肅省市、州級政府的財政轉移支付結構和財政自給能力兩個方面對其現狀進行分析。

甘肅省市、州級政府的財政轉移支付結構分析（如表1）。甘肅省對市、州級政府2020年的轉移支付總量為2630.90 億元，是2014 年的1.74 倍；一般轉移性支付的絕對量從2014 年的807.10 億元增加到2020 年的2191.50 億元，增加近2.7 倍；專項轉移支付的絕對規模在2014 年至2018 年逐年增加，而在2019年和2020年出現較大下降，2021年預算數顯示仍舊處在下降階段，只有稅收返還的絕對規模變化不大，呈現穩定趨勢。

表1 甘肅省市、州級政府轉移支付結構表單位：億元

從總體上看，一般轉移支付所占的比重呈現逐年上升趨勢，只有2017年的比例有所下降但下一年又恢復增長；在所列的樣本數據中，一般轉移支付的占比從2014 年53.50%增加到2020 年83.30%，2021年預算占比依舊增加，并且始終位于三種轉移支付形式的首位。專項轉移支付占比總體上呈下降狀態，僅在2017 年比例呈上升情況，2014 年至2020 年比重由45.53%下降至14.55%，尤在2018 年到2019年占比快速下降，由39.54%下降至17.56%，下降幅度達到22%左右。從表中數據可以看出，稅收返還在轉移支付的總額中占比是最小的，波動性變化較小。

甘肅省市、州級政府財政自給能力分析（如表2）。分稅制體制改革以來，地方政府的大部分稅收收入歸屬中央政府所有，但地方政府的財政支出并沒有減少，因此各地方政府的財政自給能力系數出現減弱的趨勢。從表2可以看出，2014～2020年間，甘肅省14個市、州級政府的財政自給能力系數呈逐年遞減趨勢，且財政自給能力系數均遠遠小于1，顯而易見均比較依賴于財政轉移支付。其中，我們可以看出每年財政自給能力系數最高的是嘉峪關市，2014年嘉峪關市的財政自給能力系數高達0.7171，是近幾年最高的，但是之后每年呈逐年遞減趨勢；財政自給能力系數比較低的是臨夏州和甘南州，連續六年均在0.1以下，低于嘉峪關市7倍多，可以看出甘肅省內各市、州級政府之間的財政自給能力差距較大，經濟發展嚴重不平衡，自身財政支出差距懸殊，因此對轉移支付的依賴程度也存在很大差距。其次，財政自給能力系數高于0.5的僅有蘭州市和嘉峪關市，這表明財政自給能力低于平均系數的市、州級政府的數量超過總數的大半，從整體上來看，甘肅省大部分的縣級政府依賴轉移支付程度比較強，自身的財政收入難以滿足其支出的需求。

表2 甘肅省市、州級政府財政自給能力系數表

（二）基于變異系數法分析財政轉移支付的財力均等化效應

雖然各市、州級政府同處一個省，但在地理環境、人口狀況、經濟發展水平、產業結構有所差異，比如定西市以農業產業為主，酒泉市的光伏項目比較突出，臨夏州和甘南州經濟相對落后等。其次各市州在稅收程度上存在差異，這導致了各市州即使同處一個省，它們之間的自有財力在總量或者人均量方面均存在著差異。

由于甘肅省各市級政府的人口差距比較大，例如，2019年蘭州市總人口379.09萬人，嘉峪關市僅有25.31萬人，兩市之間人口差距前者是后者的14.97倍之多，因此采用以人口為權數加權計算轉移支付前后的變異系數，以便更加客觀的反映各個地區之間的財力差異?；谧儺愊禂倒?，計算得出：

由表3的數據可以看出，甘肅省市級政府的財力在轉移支付前的差距較大，六年間的變異系數均值為0.6943，從2014～2018年間，可以看出變異系數是不斷增加的，從2014年的0.6047增加到2018年的0.7588，增長25.48%，說明市級政府間的財力差距不但沒有減小，反而差距逐漸增大。但在2019 年，變異系數從2018年的0.7588降低到0.7049，說明市級政府間的財力差距有所減小，但是從數值大小來看，市級政府間仍然存在著較大的財力差距。其次，通過與轉移支付前的變異系數相比，可以發現轉移支付后的變異系數相對減小，說明轉移支付有利于縮小市州級政府間的財力差距。總體上來看，除2018 年轉移支付后的變異系數呈上升狀態以外，其余各年財政轉移支付后的變異系數逐年呈現下降狀態。

表3 甘肅省2014～2019年市級轉移支付均等化效應表

為了更加直觀的看清財政轉移支付前后變異系數的變化對比，作出如下折線圖（圖1）。從理論上講，財政轉移支付制度與各地區的初始財力在某種程度上二者存在著一種邏輯關系，即通過向落后地區下撥一定的財政轉移支付，有利于增加該地區的公共支出力度，進而推動欠發達地區的經濟快速發展，而經濟的快速發展又可以促進當地稅收收入增長。因此根據二者之間邏輯關系可以認為，財政轉移支付制度向欠發達地區的傾斜，最終不僅會使地區間經濟呈收斂狀態，而且會使得次年地區間的初始財力差異也相應呈收斂狀態。從圖1中可以看出，2014～2019年轉移支付后變異系數CV1曲線均處在轉移支付前變異系數CV0曲線的下方，財政轉移支付后的變異系數均低于財政轉移支付前的變異系數，說明轉移支付確實縮小了甘肅省各市、州級政府之間的財力差距，而且轉移支付前的變異系數曲線波動總體呈穩定上升趨勢，轉移支付后變異系數曲線波動除2018年外變化不大，總體上兩條曲線之間的距離呈逐年擴大趨勢。

總體上（如表3），2014～2019年財力均等化TE系數均呈正數，說明轉移支付在一定程度上確實縮小了各地區間的財力差距，起到了均等化作用。除2018年外，財力均等化系數TE呈上漲趨勢，這意味著轉移支付對財力均等化的效果不斷增強。但在2018年財力均等化系數TE突然下降，這說明轉移支付擴大了地區間的財力差距，并沒有起到財力均等化的作用，而且TE系數突降意味著轉移支付對財力均等化的效應減弱。從整體上來看，甘肅省各市、州政府之間轉移支付的財力均等化效果趨勢極不穩定，均等化效應有待進一步加強。

四、結論及政策建議

通過對甘肅省2014～2019年14個市、州級政府的相關數據測算了轉移支付前的變異系數CV0，轉移支付后的變異系數CV1，以及均等化系數TE。根據測量的結果，可以得出以下結論：第一，2014～2019年間，甘肅省各市、州間轉移支付前的變異系數CV0總體上呈上升趨勢，僅2019年呈下降狀態，說明轉移支付前各市、州之間的財力差距呈逐年增加趨勢。第二，對比財政轉移支付前的變異系數，轉移支付后的變異系數有所減小，限制了財力差距的擴大。但是從2014～2019年的數據來看，轉移支付后的變異系數依舊呈逐年上漲狀態，2018年轉移支付后的變異系數CV1尤為顯著。第三，用財力均等化效果系數TE 來衡量財政轉移支付在縮小各市州之間的財力差異上所起作用的大小，結果顯示，2014～2019年財力均等化效果系數TE均呈正數，達到了均等化效應，并且除2018年外財力均等化系數TE逐年呈上升趨勢，說明轉移支付對平衡甘肅省14個市州級政府間財力差距的效果逐漸增強。

綜上所述，雖然隨著轉移支付規模的不斷擴大，轉移支付具有一定的均等化效應，但是通過實證分析發現其均等化效應存在不理想情況，甚至有些年份對均等化效應有削弱的現象，結合甘肅省轉移支付現狀及對甘肅省14個市州級政府轉移支付的實證分析，為了最大程度地發揮財政轉移支付制度對財力均等化的調節作用，實現地區間財力均等化，提出以下政策建議：第一，加強甘肅省地方政府的財政自主能力。立足于甘肅省實際情況，必須依靠經濟發展、產業結構等來增強地方的財政收入，提高其財政自主能力。比如定西市以農業產業為主，竭盡全力打造全國特色種子種業基地，專業培育優質馬鈴薯，提升馬鈴薯產量，穩定中國薯都地位。標準化和規范化隴西中藥材種植，推動其優勢產業轉型升級，進一步提升市場競爭力等。其次，地方政府需要在此基礎上不斷優化地方主體稅種，增加地方稅收收入，進而夯實財政收增基礎。第二，適當增加一般轉移支付的支出規模。政府應當在規劃轉移支付資金時將重點關注人均財力低于全省平均財力的城市和區域，對基礎財力比較弱的城市，應該加大一般性轉移支付的傾斜力度，從而提高收入再分配的效率。同時要注意一般性轉移支付的規模增長過快是否降低地方政府的稅收努力程度，要對地方政府過度依賴上級財政的不良局面達到緩解狀態。