淺談鄉村振興相關政策和資金審計應把握的內容和重點

謝銀芬 韓山師范學院

黨的十九大作出了實施鄉村振興戰略的重大決策部署，2018年2月中央一號文件對實施鄉村振興戰略作出全面部署，審計署于2018年8月印發了《在鄉村振興戰略實施中加強審計監督的意見》，要求各級審計機關在鄉村振興戰略實施中要發揮好審計的監督與保障作用。構建鄉村振興審計監督體系，實現突出重點、全面審計，助推鄉村振興戰略深化，是審計工作在新形勢下面臨的重要任務和艱巨挑戰。

實現好、發展好和維護好廣大人民群眾的根本利益是做好鄉村振興工作的出發點與落腳點。這就要求審計人員在實施鄉村振興審計項目中一是要做到懂政策，熟練掌握中央決策部署、各項重大政策措施的精神實質。將各項方針政策精神始終貫穿于鄉村振興審計全過程。二是要做到知實情，準確把握基層實際。在關注政策落實過程中，堅持實事求是的科學態度，扣住總體、抓住重點，摸清被審計地區或單位的實際情況。 三是要做到善運用，準確把握上級政策與基層實際的契合點。著力關注上級政策與基層一線的實際結合情況及落實效果情況，客觀準確評價政策實施的政治效益、社會效益、經濟效益和環境效益，促進各項政策措施真正澤及基層、惠及百姓。

鄉村振興相關政策和資金審計，就是緊扣鞏固拓展脫貧攻堅成果、全面推進鄉村振興目標任務，對中央和省政策措施落實情況，以及涉及的各類重點專項資金分配、管理、使用和重點目標任務完成情況進行全流程、全鏈條審計。鄉村振興審計政策復雜、覆蓋面廣、惠及人群多、資金類體量大的特點，也相應產生了鄉村振興審計監督的難點。

鄉村振興戰略實施以及鄉村振興審計監督的總目標，要求鄉村振興審計在全面審計基礎上，做到重點突出。建議對以下幾個板塊內容和重點開展審計。

一、關注鄉村產業發展，提高農業綜合效益和競爭力

圍繞鄉村產業振興和農民增收創收的要求，了解掌握地方產業特色與項目實施的情況及效果，重點關注農業產業強鎮、現代農業園區、一村一品等建設運行以及農村一二三產業融合發展等政策落實情況。

(一)審計任務目標完成情況

關注國家級、省級及市級現代農業產業園、農村產業融合發展先導區、農業創業創新園、農業產業強鎮、優勢特色產業集群等國家及省級建設任務的完成情況；農業生產托管項目、新型經營主體培育、新型鄉村助農服務體系構建進展情況。

(二)審計項目申報審批和認定情況

關注特色功能園區在認定主體、認定條件、功能定位上相似或相近，入駐企業、發展規劃等主要建設內容重合度高，發展同質化，而且不同類型園區由不同部門審批管理，因相關間溝通銜接不到位，出現多頭管理、重復申報等問題。

(三)審計項目實施情況

揭示各類農業產業園區管理運營不到位，入駐企業有名無實、違規經營；農業科技園區高新技術企業少、科研人員不足、科技投入偏低；一二三產業融合發展不夠，缺乏完整產業鏈建設，主導產業覆蓋率低、產品附加值不高；由于收入效益不佳、入不敷出，最后淪為政績工程、形象工程甚至爛尾工程；應招標未招標或圍標串標等問題。

(四)審計項目績效考核和退出機制運行情況

揭示是否對各類農業產業園區定期開展績效評估、檢查等工作；是否建立退出機制及落實情況，即不符合條件的產業集群、農業產業強鎮、不標準的農業產業園是否及時摘牌退出；績效考核工作滯后，考核評價指標設置不科學、評價結果不實等問題。

(五)審計資金管理使用情況

重點揭示未按計劃、方案實施或虛報任務、工程量，套取騙取、侵占挪用、損失浪費項目資金和資金長期閑置；申報的農業新型經營主體是否符合獎補資金發放資格、是否存在重復多頭申報；各類農業產業園、農業產業強鎮和農業產業融合以及優勢特色產業集群項目資金使用績效不佳等問題。

二、關注糧食安全生產，夯實重要糧食生產保障基礎

圍繞高標準農田項目建設和防止耕地“非農化”“非糧化”要求，關注政策措施落實和項目實施和后續管護情況。

(一)審計政策措施落實情況

關注是否按照《國務院辦公廳關于切實加強高標準農田建設提升國家糧食安全保障能力的意見》要求，在編制最新國土空間規劃時對已建成的高標準農田劃為永久基本農田，實行特殊保護，防止非農化；重點揭示被審計縣、鎮是否按期完成省市下達的高標準農田建設目標任務。

(二)審計項目實施情況

重點揭示高標準農田建設過程中存在的將坡度大于25度地塊劃為高標準農田、建成后的高標準農田地類未提升等建設標準低問題；將大面積林地、水塘劃為高標準農田實施建設等選址不當問題；建設質量差、虛報項目建設面積、有嚴重偷工減料等實質性問題；違規招投標、違法轉分包、未按設計規范施工、驗收責任不落實等程序問題。根據落實高標準農田政策、任務完成、建設質量、糧食種植等情況，評價高標準農田建設績效。

(三)審計后續管護情況

重點揭示項目建成后未落實管護資金和管護單位等管護機制未健全問題以及因管理管護不到位造成損毀、設施設備不配套或損毀廢棄，影響高標準農田效益發揮等問題。關注已完工區域有無及時上圖入庫，及時移交當地鄉鎮或村等情況。

(四)審計“非農化”“非糧化”情況

重點關注已建成高標準農田用于糧食生產情況，揭示高標準農田閑置撂荒和違規用于建設房屋、交易市場、工場等“非農化”問題以及從事林果、大棚種植花卉、挖塘養魚、非法取土破壞耕作層等“非糧化”問題。

(五)審計體制機制情況

關注糧食生產功能區種植糧食作物引導獎勵機制建立情況，重點揭示劃定的糧食生產功能區大量種植非糧食作物、挖塘養魚、糧食產量持續下降等問題，深入分析體制機制原因或瓶頸問題，梳理排查突出短板。

三、關注農村人居環境整治，推動打造生態宜居的美麗鄉村環境

圍繞中央及省農村人居環境整治三年行動確定的重點任務，重點關注農村廁所革命、生活垃圾和污水治理等三項重點工作推進和管護情況。

(一)審計農村廁所革命

一是目標任務確定及完成情況。重點揭示因對改廁需求和任務掌握不精準，導致目標制定不合理、不切合實際；公廁、旅游廁所、戶廁的整體進展緩慢，虛報改廁任務完成數等；廁所建設選址不合理，改廁模式單一，建成后無法使用。

二是項目建設實施情況。重點揭示擅自更改廁所設計標準、未按設計施工、建設質量不達標準、偷工減料、設施設備質量不達標，以次充好、影響使用等問題，以及項目違規招投標、竣工驗收把關不嚴等程序問題。

三是維護使用及糞污無害化處理情況。重點揭示因“不能用、不好用、用不上”等造成設施設備閑置、毀損等資金效益不高的問題；糞污收集、處置等配套設施與廁所改造項目建設不同步，部署安排脫節；糞污無害化處理滯后和后續處理不規范；缺乏定期收集、消殺、維修等管護資金及人員；收集的糞污沒有經過無害化處理直接排放或施用等問題。

(二)審計農村生活垃圾處理

一是非正規垃圾堆放點、鎮級垃圾填埋場整治任務完成情況。重點揭示非正規堆放點排查不到位、底數不清，虛報整治完成量、任務未完成；列入整改的鎮級垃圾填埋場是否及時按規范關停或整改。

二是“村收集、鎮轉運、縣處理”的垃圾處理體系建立健全情況。重點揭示農村生活垃圾收集、處理、轉運等不及時，存在隨意堆放、私自焚燒等現象；鎮轉運過程中因垃圾收集車、轉運站等配備不足，設施設備閑置、破損或缺少防滲漏等防護措施，影響治理效果；垃圾處理廠、填埋場等建設規劃不及時，特別是轉運至縣城處理后，處理能力趨于飽和存在風險隱患等問題。

三是運行維護長效機制建立情況。重點揭示未制定收運處置設施管護標準及管護效果評價機制，各環節管護責任主體未能明確，資金保障不到位，導致設施設備缺乏后期管護、治理效果不能保持等問題。

四是村級保潔員隊伍建設情況。重點揭示村級保潔員補助發放制度缺陷；保潔員工資是否及時、足額發放，手續是否完備；無勞動能力殘疾人是否被聘用為保潔員等問題。

(三)審計農村生活污水處理

一是農村生活污水處理統一規劃情況。重點揭示農村生活污水治理、廁所糞污等規劃未統籌銜接，廁所糞污未納入農村生活污水統一處理；黑臭水體治理與畜禽糞污、水產養殖污染、種植面源污染等治理工作不銜接等問題。

二是任務目標完成情況。重點揭示鄉鎮生活污水處理設施未能按期完成建設任務；未能有效完成自然村的雨污分流和污水排放管道收集，村莊生活污水處理治理率提升未達標；鄉鎮建設污水廠污水管網未能有效覆蓋鎮級建成區、雨污未能實現分流，影響污水處理效率等問題。

三是后期運行管護情況，重點揭示農村污水處理項目建成后閑置、利用率低、處理能力不飽和或損毀；水質監測不符合規定，不達標尾水直排造成污染；未建立運行管護機制、運行管護不到位等問題。

四、做好鄉村振興審計工作的措施

鄉村振興是一項長期性和系統性的工程，當前做好鄉村振興審計工作可以采取以下四方面的對策措施。

(一)加強調查研究，確保審計工作有的放矢

作為鄉村振興審計實施主體的審計機關要加強調查研究，除了到相關主管部門走訪了解外，還要到基層和一線深入了解三農(農業、農村和農民)發展的真正需求，掌握鄉村振興政策在地方落實過程中碰到的問題、存在的障礙與弊端，收集基層審計人員的反饋意見，將實施鄉村振興戰略的關鍵環節、農民關心的焦點問題同審計工作有機結合，目標明確地編制審計項目計劃安排。鄉村振興審計項目計劃一旦確定，審計工作方案就需要作為牽頭實施項目的業務部門精心編寫，既要明確審什么，又要明確怎么審，并做好充分的審前調查和各種相關政策研究是優質審計工作方案的必要前提。各審計組根據審計工作方案要求，加強調查摸底，提高審計實施方案可操作性，就能保證審計工作有目標、有效率、有效果。

(二)創新審計項目組織方式，加強項目統籌管理

在當前信息化大環境下，鄉村振興審計項目需要向扁平化的審計組織結構模式轉型，構建大農業的審計平臺，推進跨層級、跨專業、跨區域審計資源的優化配置，統籌和調配好審計資源，加強和發揮上下級審計機關和審計人員整體合力作用，注重信息共享，強化審計成果運用。把實施鄉村振興戰略作為契機，加強審計項目審計組織方式“兩統籌”，在組織開展財政、金融、企業、民生、資源環境、投資、經濟責任等審計項目時，重點關注實施鄉村振興戰略重大政策措施落實情況，不斷推動審計工作高質量內涵式發展，不斷提高審計監督的效率和效能，不斷提升審計圍繞中心服務大局的能力和水平。

(三)聚焦資金審計主責主業，找準審計切入點和突破口

通過財政預算執行審計關注預算編制中“三農”支出是否作為公共財政優先保障領域，督促財政部門加大對鄉村振興薄弱環節、重點領域支持力度。通過對國有土地出讓收支預算的審計督促地方政府加快調整完善土地出讓收入使用范圍、提高農業農村投入比例，用于鞏固脫貧攻堅成果、支持實施鄉村振興戰略等，以此促進鄉村振興資金籌集。加強對農村教育、社會保障、衛生健康等各類鄉村振興資金的審計監督，揭露資金分配、管理、使用中存在的侵占挪用、騙取套取、揮霍浪費等問題，依法移送涉嫌違紀違法人員。揭示普遍性問題，為決策層解決鄉村振興專項資金管理使用中的體制性障礙提供參考依據；檢查鄉村振興資金使用、項目安排等公告公示制度是否落實，促進鄉村財務政務的公開透明化；檢查鄉村振興資金績效評價制度是否建立，審查績效目標能否實現以及績效評價結果是否作為政策調整、預算安排的重要依據，以此促進鄉村振興資金規范使用。

(四)創新審計技術方法，加大鄉村振興審計數據分析力度

創新大數據環境下的鄉村振興審計思路和技術方法，在獲取涉農統籌整合項目、鄉村產業發展等相關業務管理數據的基礎上，利用財政、國庫、稅收、電力、工商、戶籍等各領域間數據的關聯比對，從整體區域、宏觀層面進行大數據關聯和分析，將疑點篩查與實地核查取證相結合，以此提升審計數據利用水平。目前這種傳統的數據分析技術已經在長期的實踐中形成了一整套數據采集、整理分析以及核查利用的成熟方法，應該堅持和傳承。當前，利用人工智能方法進行大數據分析的方式也有所發展，拓寬了新的審計思路，利于發現審計問題新類型，應該積極學習并加以運用。近年來，作為同鄉村振興審計關聯緊密的國土等部門先后建成了地理信息數據庫及應用系統，以前傳統方式沒有辦法實施的實地測量取證等審計工作，通過利用地理信息技術及相關輔助工具，能有效走出這些困境。所以，審計人員應用地理信息技術實施審計，將是鄉村振興審計創新技術方法的新趨勢和新任務。