行政事業(yè)單位預(yù)算管理研究

岳 穎 西安科技大學(xué)

隨著我們國(guó)家行政事業(yè)發(fā)展和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步，為保證各個(gè)部門的經(jīng)費(fèi)進(jìn)行科學(xué)的分配，深化資金管理，提高資金使用效益，預(yù)算管理為年度經(jīng)費(fèi)的分配劃定界限和目標(biāo)，國(guó)家財(cái)政部按照行政事業(yè)單位預(yù)算申請(qǐng)的計(jì)劃進(jìn)行經(jīng)費(fèi)分配。行政事業(yè)單位具有特殊性，其預(yù)算作為財(cái)政總預(yù)算的代表，是行政事業(yè)單位進(jìn)行社會(huì)公共事業(yè)的有力保障。現(xiàn)代社會(huì)的飛速發(fā)展，我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)準(zhǔn)確把握新發(fā)展階段，開啟現(xiàn)代化建設(shè)新征程，同時(shí)我國(guó)行政事業(yè)單位的預(yù)算管理工作面臨著機(jī)遇和考驗(yàn)，新的形勢(shì)和任務(wù)對(duì)各政府事業(yè)單位工作提出新的更高要求。我國(guó)行政事業(yè)單位要想更好地與社會(huì)發(fā)展步伐保持一致，就必須高度重視預(yù)算管理工作，增強(qiáng)財(cái)政實(shí)力，確保堅(jiān)實(shí)的財(cái)政基礎(chǔ)。各部門和單位為了順利開展社會(huì)公共服務(wù)，以及自身穩(wěn)健發(fā)展，應(yīng)就如何讓各項(xiàng)物資和項(xiàng)目資源進(jìn)行最優(yōu)的科學(xué)合理分配，合法合規(guī)運(yùn)用財(cái)政部所分配的經(jīng)費(fèi)，使資金使用的效果和利益最優(yōu)化，提升各部門各單位工作人員進(jìn)行預(yù)算管理意識(shí)等問題進(jìn)行研究，更好保證預(yù)算管理工作的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

面對(duì)復(fù)雜多變的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，預(yù)算管理應(yīng)切實(shí)成為行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)發(fā)展的“風(fēng)向標(biāo)”，增強(qiáng)各部門單位的責(zé)任意識(shí)和廉潔意識(shí)，調(diào)動(dòng)單位改革創(chuàng)新的積極性。以國(guó)家政策和行政管理體制改革為出發(fā)點(diǎn)，將創(chuàng)新預(yù)算管理思路和制定如何提升預(yù)算績(jī)效制度作為著重點(diǎn)，形成有序完備的監(jiān)督工作，科學(xué)規(guī)范的預(yù)算管理體制。以服務(wù)人民群眾為宗旨，增強(qiáng)行政事業(yè)單位服務(wù)水平，全面保障社會(huì)公共服務(wù)。

一、行政事業(yè)單位預(yù)算管理的發(fā)展歷程及其現(xiàn)狀

(一)行政事業(yè)單位預(yù)算管理的發(fā)展歷程概述

我國(guó)的預(yù)算管理是財(cái)政資金管理的關(guān)鍵，經(jīng)過我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的不斷變革，社經(jīng)濟(jì)環(huán)境千變?nèi)f化，預(yù)算管理體制也進(jìn)行革新，建立了相對(duì)完備的預(yù)算管理制度在體制改革方面取得豐碩成果。從1992年起國(guó)家進(jìn)入了對(duì)預(yù)算會(huì)計(jì)制度的大改革促發(fā)展階段，1991年10月國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)家預(yù)算管理?xiàng)l例》，其中說明了預(yù)算分為兩部分，一部分為經(jīng)常性預(yù)算，用來保證政府的日常活動(dòng)，用于社會(huì)公益事業(yè)的各項(xiàng)開支，使國(guó)家安全和社會(huì)秩序得到有力保障的費(fèi)用等。另一部分為建設(shè)性預(yù)算，用于城市維護(hù)建設(shè)，撥給經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的援助發(fā)展資金和國(guó)家規(guī)定的其它屬于建設(shè)方面收入。[1]1994年3月全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》完成立法工作，開啟預(yù)算管理體制新篇章，產(chǎn)生了順應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)情況的預(yù)算管理制度，這部法律主要強(qiáng)調(diào)了預(yù)算管理的宏觀調(diào)控職能，目標(biāo)在于“管理”對(duì)有關(guān)部門的預(yù)算分配規(guī)則進(jìn)行細(xì)化，能夠監(jiān)督和規(guī)范預(yù)算過程中的各項(xiàng)行為，使國(guó)家的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)過渡。在這部法律出臺(tái)二十年后，2014年8月第一次對(duì)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》進(jìn)行修訂，2018年12月進(jìn)行第二次修訂。[3]第一次修訂是為順應(yīng)現(xiàn)代財(cái)政的要求，把踐行全口徑預(yù)算管理作為新目標(biāo)，并從借、管、還等多方面明確了地方政府的預(yù)算管理規(guī)范，出現(xiàn)問題問責(zé)到個(gè)人加強(qiáng)追責(zé)力度，這些細(xì)節(jié)有法律作為保障，更好地對(duì)這些行為進(jìn)行規(guī)范，增強(qiáng)政府事業(yè)單位的服務(wù)職能，促進(jìn)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展。第二次修改的內(nèi)容是地方政府可以經(jīng)過批準(zhǔn)，在規(guī)定限額內(nèi)通過發(fā)行債券用舉債的方式籌措資金。當(dāng)前，在經(jīng)濟(jì)方面的法律法規(guī)中，《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》占有重要地位，“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”當(dāng)下重要任務(wù)是認(rèn)真貫徹實(shí)施預(yù)算管理相關(guān)法律。

(二)行政事業(yè)單位預(yù)算管理的發(fā)展現(xiàn)狀分析

以解決現(xiàn)實(shí)問題為重點(diǎn)，明確堅(jiān)持政府過緊日子的大格局。在上一年中央部門的帶領(lǐng)下，要求各政府事業(yè)單位部門，將嚴(yán)格編制預(yù)算為出發(fā)點(diǎn)，依照預(yù)算法把控各項(xiàng)資金的來龍去脈。除在針對(duì)國(guó)債付息和對(duì)突發(fā)情況等有必要的額外支出外，其他的資金支出在整體上都保持在財(cái)政部批準(zhǔn)的預(yù)算資金計(jì)劃之內(nèi)。中央政府對(duì)非必要的支出進(jìn)行減少一半以上的使用率，使用支出出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。[4]同時(shí)督促行政事業(yè)單位各部門及時(shí)對(duì)支出和結(jié)余的資金進(jìn)行審查，及時(shí)統(tǒng)籌規(guī)劃方案調(diào)整支出用途。

但與此同時(shí)，在財(cái)政工作的執(zhí)行和預(yù)算過程的實(shí)施過程中也暴露出一些問題和難點(diǎn)。主要是：因?yàn)樵黾迂?cái)政收入動(dòng)力不足，從而導(dǎo)致預(yù)算和財(cái)政收入的比重難以平衡，加劇緊平衡的矛盾。一些項(xiàng)目準(zhǔn)備工作不足，儲(chǔ)備資金不夠，影響有關(guān)項(xiàng)目的效益，不能夠高效落實(shí)相關(guān)政策和任務(wù)。有的部門不能結(jié)合實(shí)際情況，及時(shí)統(tǒng)籌規(guī)劃資金使用的問題較為突出，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)的能力還需進(jìn)一步增強(qiáng)。部分部門單位違法違規(guī)的預(yù)算管理行為仍然存在，全過程預(yù)算管理中需大幅度提高預(yù)算質(zhì)量。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算管理目前存在的問題

(一)單位缺乏預(yù)算管理理念

當(dāng)前部分行政事業(yè)單位的主管部門和領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)預(yù)算管理專業(yè)領(lǐng)域缺乏專業(yè)知識(shí)，沒有意識(shí)到進(jìn)行預(yù)算管理是嚴(yán)肅的和至關(guān)重要的。行政事業(yè)單位開展業(yè)務(wù)活動(dòng)的經(jīng)費(fèi)大部分依賴于財(cái)政撥款，所以很多單位領(lǐng)導(dǎo)看中業(yè)務(wù)取得的成效，忽略預(yù)算管理的過程，簡(jiǎn)單地認(rèn)為編制預(yù)算就是向財(cái)政部要足夠多的經(jīng)費(fèi)以保證業(yè)務(wù)的最終成效。然而，預(yù)算的編制工作不是財(cái)務(wù)部門自己就能完成的，單位其他各職能部門不僅需要說明各個(gè)項(xiàng)目的資金使用去向，還要明確項(xiàng)目的具體情況和將要實(shí)現(xiàn)的績(jī)效目標(biāo)，否則單位財(cái)務(wù)部門并不了解項(xiàng)目資金使用部門的詳細(xì)需求，不能了解項(xiàng)目實(shí)施的根據(jù)，內(nèi)容，資金支出的衡量指標(biāo)和想要達(dá)到的效果和目標(biāo)。在這些都不了解的情況下，編制的預(yù)算過于隨意，不全面，不規(guī)范更不準(zhǔn)確，正式編制的預(yù)算，很多地方與實(shí)際情況差異大，無法在資金管理中發(fā)揮預(yù)算本身統(tǒng)籌規(guī)劃作用，預(yù)算管理制度的設(shè)立則變成紙上談兵。很大程度上影響項(xiàng)目預(yù)算資金預(yù)期的使用效果。[7]

(二)預(yù)算管理方法單一，相關(guān)工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)欠缺

再先進(jìn)的預(yù)算管理制度，沒有優(yōu)秀的專業(yè)人才去貫徹落實(shí)，就會(huì)形同虛設(shè)，終為一紙空文。預(yù)算管理制度只有真正的貫徹執(zhí)行，才能起到提高財(cái)政資金使用效益的關(guān)鍵作用，進(jìn)而推動(dòng)行政事業(yè)單位長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。[6]然而行政事業(yè)單位的預(yù)算管理人員很多沒有經(jīng)歷完善的預(yù)算培訓(xùn)，甚至單位招聘的財(cái)會(huì)人員，并非必須持有初級(jí)會(huì)計(jì)職稱證書就可以進(jìn)行專業(yè)技能工作，更沒有接受過財(cái)務(wù)職業(yè)道德素養(yǎng)的學(xué)習(xí)，該行業(yè)從業(yè)門檻有所下降，部分部門的預(yù)算管理人員是本部門財(cái)務(wù)人員兼職狀態(tài)，并非專門的預(yù)算管理人才，導(dǎo)致預(yù)算管理人員分工不明確。

(三)預(yù)算制定不夠具體化

預(yù)算編制是預(yù)算管理的開端，所以預(yù)算編制工作要有耐心且謹(jǐn)慎細(xì)心，部門相關(guān)人員要有責(zé)任感，預(yù)算編制工作不可囫圇吞棗，隨意編制，每一筆支出的來源去向應(yīng)明確出來，不可只列出項(xiàng)目名稱而沒有數(shù)據(jù)支撐。行政事業(yè)單位一般編制預(yù)算要參考國(guó)家宏觀調(diào)控總體的需求，統(tǒng)籌規(guī)劃各部門的計(jì)劃使用支出。預(yù)算編制編制時(shí)間略短，很多行政事業(yè)單位應(yīng)用預(yù)算編制的方法是增量預(yù)算，其本質(zhì)是在上一年度部門資金真實(shí)支出情況的基礎(chǔ)之上增加其他需要支出的金額，直接對(duì)下一年度的預(yù)算計(jì)劃進(jìn)行規(guī)劃，編制相應(yīng)的預(yù)算。這違背了預(yù)算管理的相關(guān)原則，預(yù)算管理要求在編制預(yù)算時(shí)需參考上一年預(yù)算執(zhí)行的情況和上一年的資金使用利用率來評(píng)價(jià)實(shí)際取得的效果，重點(diǎn)在于要盤點(diǎn)存量資產(chǎn)情況，并應(yīng)對(duì)本年度的收支情況進(jìn)行預(yù)測(cè)，從而編制準(zhǔn)確詳細(xì)的資金預(yù)算。

(四)財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行工作落實(shí)不到位

行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員在預(yù)算管理體制中擔(dān)任著編制單位預(yù)算和決算的重要角色，應(yīng)該從如何有效保障單位業(yè)務(wù)健康開展和高質(zhì)量持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，監(jiān)督財(cái)務(wù)活動(dòng)，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)監(jiān)督做到嚴(yán)謹(jǐn)和細(xì)心，認(rèn)真履行財(cái)務(wù)人員的職責(zé)，積極推進(jìn)單位中的黨風(fēng)廉政建設(shè)。然而有的相關(guān)財(cái)務(wù)人員沒有較強(qiáng)的責(zé)任心，在執(zhí)行預(yù)算過程中睜一只眼閉一只眼，不按規(guī)定詳細(xì)審查資金使用情況，無法從嚴(yán)把控支出，預(yù)算資金的流動(dòng)不能得到強(qiáng)有力的監(jiān)管，導(dǎo)致隨意挪用預(yù)算等行為屢有發(fā)生，助長(zhǎng)了貪污腐敗的惡劣風(fēng)氣。

三、行政事業(yè)單位預(yù)算管理問題的對(duì)策建議

(一)樹立和提升相關(guān)人員的預(yù)算管理意識(shí)

各個(gè)部門相關(guān)人員都應(yīng)參與預(yù)算編制工作。單位領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)起帶頭作用，通過開會(huì)等方式宣傳預(yù)算管理的目標(biāo)，讓工作人員充分了解預(yù)算編制的意義，認(rèn)識(shí)到預(yù)算管理工作不單是財(cái)務(wù)部門的工作，還需要各個(gè)部門的合作統(tǒng)籌規(guī)劃，提升預(yù)算管理意識(shí)。不僅要加強(qiáng)預(yù)算管理意識(shí)，領(lǐng)導(dǎo)還要及時(shí)開會(huì)部署工作，對(duì)重點(diǎn)工作進(jìn)行說明，確保必要的資金保障，一定要強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持節(jié)約發(fā)展，單位各部門應(yīng)嚴(yán)格按照最初部門預(yù)算進(jìn)行項(xiàng)目執(zhí)行工作，預(yù)算的執(zhí)行情況是單位年度工作的前進(jìn)目標(biāo)，也是單位預(yù)算編制的基本依據(jù)。摒棄舊的思想觀念，積極與財(cái)務(wù)部門充分交流，認(rèn)真執(zhí)行資金審批的各個(gè)環(huán)節(jié)，更有助于對(duì)預(yù)算資金的科學(xué)分配。

(二)準(zhǔn)確細(xì)化預(yù)算編制方法，科學(xué)合理安排編制時(shí)間

一個(gè)單位部門眾多，預(yù)算編制工作需要各部門相互配合，統(tǒng)籌規(guī)劃。需要多方面、多途徑了解自身單位的實(shí)際情況。在進(jìn)行預(yù)算編制時(shí)，把本年度的業(yè)務(wù)活動(dòng)需求作為切入點(diǎn)，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，還應(yīng)考慮到國(guó)家的綜合財(cái)力，預(yù)測(cè)未來資金使用情況，落實(shí)好國(guó)家號(hào)召的過緊日子的中心思想，滿足政府事業(yè)單位業(yè)務(wù)開展的需要，盡量減少財(cái)政資金分配供不應(yīng)求的情況。而且預(yù)算編制工作不僅要以提高局部效果為目標(biāo)，更要關(guān)注到社會(huì)整體的利益，切實(shí)保障廣大人民群眾的切身利益。所以預(yù)算編制過程比較繁瑣，應(yīng)保證預(yù)算編制時(shí)間的充裕，這要求行政事業(yè)單位必須提早啟動(dòng)預(yù)算的編制工作，為更完整、更精確地編制預(yù)算贏得時(shí)間，保障各部門有效溝通協(xié)作，為單位提高整體預(yù)算編制質(zhì)量奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，使預(yù)算管理工作切實(shí)成為單位開展業(yè)務(wù)的“指揮棒”，做好精準(zhǔn)引領(lǐng)。

(三)完善考評(píng)機(jī)制及強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行機(jī)制

預(yù)算管理人員應(yīng)明確自己的職責(zé)，在各個(gè)環(huán)節(jié)嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算執(zhí)行機(jī)制并進(jìn)行批復(fù)，規(guī)范自己的行為，在預(yù)算過管理過程中，應(yīng)把資金收支的合規(guī)性、真實(shí)性作為基石，增強(qiáng)審查力度。對(duì)于資金的把控進(jìn)行細(xì)化，關(guān)于那些沒有在預(yù)算編制中收錄的項(xiàng)目，不予以結(jié)算。對(duì)單位領(lǐng)導(dǎo)沒有批準(zhǔn)的財(cái)務(wù)支出，不進(jìn)行報(bào)銷。[2]要樹立必須圍繞工作目標(biāo)編制預(yù)算，切實(shí)保障財(cái)政資金的有效利用的理念，形成預(yù)算合理、財(cái)政資金高效使用的良性循環(huán)。年終財(cái)務(wù)決算必須按照法律要求編制，相關(guān)人員應(yīng)嚴(yán)格履行《預(yù)算法》等相關(guān)法律法規(guī)所賦予的職責(zé)，年終財(cái)務(wù)決算作為行政事業(yè)單位年度預(yù)算執(zhí)行的效果體現(xiàn)。應(yīng)嚴(yán)格遵守政策方針的要求，及時(shí)提供準(zhǔn)確的質(zhì)量信息，對(duì)收支額度實(shí)事求是，多方面豐富內(nèi)容的完整性。

(四)對(duì)于預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督管理

預(yù)算管理的最終目的是預(yù)算目標(biāo)的執(zhí)行情況，所以行政事業(yè)單位預(yù)算管理不僅要對(duì)執(zhí)行過程進(jìn)行監(jiān)督和績(jī)效考核，更應(yīng)對(duì)各部門預(yù)算的結(jié)果進(jìn)行綜合評(píng)估，有效發(fā)揮考評(píng)問責(zé)。制定獎(jiǎng)罰措施，完善的相應(yīng)的考評(píng)機(jī)制，可以激發(fā)單位工作人員的積極性，發(fā)揮工作人員的主觀能動(dòng)性，增強(qiáng)單位部門之間凝聚力，為下一階段的預(yù)算管理注入活力。在進(jìn)行考評(píng)過程中，必須保證透明，公平公正，各部門人員共同監(jiān)督，保證穩(wěn)定可持續(xù)運(yùn)作的考評(píng)機(jī)制，加強(qiáng)算管理的執(zhí)行力。對(duì)一些預(yù)算結(jié)果考評(píng)不達(dá)標(biāo)的工作人員要進(jìn)行批評(píng)指正，并給予適當(dāng)?shù)膽土P，引導(dǎo)他們?cè)诤竺娴墓ぷ鳟?dāng)中端正態(tài)度也能有所作為，營(yíng)造出欣欣向榮的積極氛圍。將考評(píng)機(jī)構(gòu)融入到對(duì)預(yù)算結(jié)果管理的過程中來，發(fā)揮其激勵(lì)作用。[5]

四、結(jié)語

總而言之，在新形勢(shì)和新需求的環(huán)境下，行政事業(yè)單位預(yù)算管理，迎來了新機(jī)遇和新挑戰(zhàn)。同時(shí)也對(duì)預(yù)算管理工作提出更高的要求，預(yù)算管理工作也體現(xiàn)出了任務(wù)量大，涉及方面寬，政策性強(qiáng)等特點(diǎn)。將預(yù)算管理提升到更高的層面，在不斷學(xué)習(xí)完善過程中汲取更多的經(jīng)驗(yàn)，多方面考慮構(gòu)建更加科學(xué)的預(yù)算管理模式，積極發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控能力，找到預(yù)算管理過程中存在的關(guān)鍵問題，對(duì)問題進(jìn)行深入探究，提出高效解決方案。將財(cái)政撥付的預(yù)算資金發(fā)揮出最大的效果，履行好行政事業(yè)單位的基本職能，使內(nèi)部預(yù)算管理有新的突破，推動(dòng)行政事業(yè)單位可持續(xù)發(fā)展。