“一帶一路”境外經貿合作區賦能新發展格局的邏輯與思路

劉洪愧

一、境外經貿合作區已成為共建“一帶一路”的重要抓手

近年來，經貿合作區已經成為世界各國吸收外商直接投資、促進經濟發展的重要方式。中國在經濟園區建設方面取得了重要成績，積累了豐富的經驗。在此基礎上，中國企業積極“走出去”，在發展中國家特別是“一帶一路”沿線國家建立了大量境外經貿合作區。這對東道主國家的經濟發展起到了重要的促進作用，也對中國與沿線國家的經濟互聯互通發揮了重要作用，逐漸成為共建“一帶一路”的重要抓手。

（一）經貿合作區已經成為促進全球經濟循環和經濟發展的重要手段

經貿合作區逐漸成為帶動全球對外投資和吸收外資的重要載體，在一國經濟發展中的作用越來越突出，對世界經濟循環越來越重要。對此，聯合國貿易和發展會議（UNCTAD）專門以特殊經濟區為主題撰寫了《世界投資報告2019》，系統考察了其對吸引外國投資、促進對外貿易和產業升級的重要作用。該報告指出，特殊經濟區貢獻了越南60%～70%的外商直接投資，孟加拉國的8個國家級經貿合作區中72%的投資者來自境外。世界各國設立了大量各類型經貿合作區以促進國內國際的經濟合作。截至2018年底，世界各國共建成5 383個特殊經濟區；2014—2018年，全球范圍內設立了近1 000個特殊經濟區，在未來幾年，還有望新設立500多個。此外，大部分已經建成、正在建設和計劃建設的特殊經濟區都位于發展中國家和“一帶一路”沿線國家，這說明其已經成為發展中國家促進經濟發展的重要方式。外國直接投資深度參與了新一輪特殊經濟區建設，對東道國的園區激勵措施和管理政策具有重要影響，全球至少有30%～50%的園區有外資參與，廣義境外園區達到約2 000個。大量的經貿合作區使得世界各國的資本、勞動力、技術等生產要素以及各類商品有了更廣泛的交匯聯通機制，成為國際經濟循環的重要平臺。

（二）中國在共建“一帶一路”境外經貿合作區方面取得顯著成效

中國具有豐富的經濟園區建設實踐和經驗，各類經濟園區對中國經濟發展起到了重要的促進作用。截至2018年底，中國共建設有2 543個特殊經濟區，列所有國家第一位。在此基礎上，大型園區開發企業紛紛“走出去”，在世界各國建立了各種類型、各種級別的境外經貿合作園區。共建“一帶一路”及其制度安排更是為境外經貿合作區建設提供了重要契機和便利，兩者在時間上存在較高程度的契合。事實上，中國的境外經貿合作區大部分位于“一帶一路”沿線國家，它們的質量和效益的顯著提高，對沿線國家經濟發展起到了重要的帶動作用，逐漸成為推動共建“一帶一路”的重要抓手。

第一，中國的境外經貿合作區數量不斷增長，且主要位于“一帶一路”沿線國家。根據現有資料，截至2019年底，納入中國商務部統計的境外經貿合作區達到113家，累計投資419億美元，其中在“一帶一路”沿線國家的合作區累計投資350億美元，占比達到83.5%；進一步對地方政府相關數據進行統計可以發現，中國已經在57個國家建設201個境外經貿合作區，其中138家位于“一帶一路”沿線國家，占比達到68.7%。中國民營企業對境外經貿合作區的投資在經歷早期探索和規范發展階段后，也已進入主要面向“一帶一路”沿線國家的投資階段。表1（下頁）整理了中國在“一帶一路”沿線各地區建設的86個主要的境外經貿合作區。在這些境外園區中，柬埔寨西哈努克港經濟特區、中國—埃及蘇伊士經貿合作區、越南中國（海防—深圳）經貿合作區、中國—埃塞俄比亞東方工業園、中國—白俄羅斯工業園、泰國—中國羅勇工業園等是其中的典型代表，取得了顯著成效。

第二，中國的境外經貿合作區在“一帶一路”沿線國家廣泛分布。中國的境外經貿合作區特別是開發較好的境外經貿合作區，大多數位于“一帶一路”沿線國家。這主要是因為“一帶一路”沿線國家在自然資源、地理位置、勞動力成本、產業發展等方面與中國存在著一定的互補關系。許多沿線國家與中國在地理位置上比較接近且勞動力成本優勢明顯，如巴基斯坦、泰國、柬埔寨、越南等。另外，一些國家特別是非洲國家則與中國一直保持著良好的政治經貿關系，并擁有自然資源方面的優勢，如埃塞俄比亞、埃及、贊比亞、尼日利亞等。中國的境外經貿合作區幾乎廣泛分布于所有“一帶一路”沿線國家，但呈現“大分散、小集中”的空間分布特征。從表1不難看出，中國在“一帶一路”沿線國家和地區的86個主要境外經貿合作區中，大部分集中在亞洲地區，尤其是東南亞和南亞地區，分別達到22個和10個，形成了中國境外經貿合作區的集聚地，中亞和西亞則相對較少，但近年來增長較快；其次是非洲地區（共24個）。中國在歐洲的境外經貿合作區最少（共16個），且主要分布在俄羅斯、白俄羅斯、匈牙利等少數幾個節點國家。

表1 中國在“一帶一路”沿線國家的主要境外經貿合作區

資料來源：根據中國貿促會境外產業園區信息服務平臺（https://oip.ccpit.org/）、中國境外經貿合作區網站（http://www.cocz.org/index.aspx）、“一帶一路”研究與決策支撐平臺（http://ydyl.drcnet.com.cn/#/）、前瞻產業研究院報告等公開資料整理制作。下文關于境外經貿合作區的一些基本事實和數據也主要來自上述三個網站或其他公開信息，下文不再贅述

第三，中國境外經貿合作區仍以傳統產業為主，但轉型升級趨勢明顯。按照產業發展來看，中國的境外經貿合作區可分為加工制造型、資源利用型、農林開發型、商貿物流型、技術研發型、多元綜合型六種（見表2，下頁）。中國在“一帶一路”沿線國家的境外經貿合作區目前仍主要以紡織服裝、鞋帽、家電、電子、建材、化工、資源開發等傳統的加工制造業為主。表1中的86個“一帶一路”境外經貿合作區以加工制造型為主，達到31個；接著是多元綜合型，達到20個，但是這類園區中很多是由傳統的加工制造園區多元化發展而來，真正高效綜合的園區還較少；接著是農林開發型，達到19個；然后是商貿物流型，共有9個。此外，還有5個資源利用型境外經貿合作區和2個技術研發型境外經貿合作區。這一方面與中國建立境外經貿合作區的動因以及沿線國家的比較優勢有關，另一方面也表明中國境外經貿合作區還面臨著較大的轉型升級壓力。近年來，隨著中國與“一帶一路”沿線國家經貿合作逐漸深化，園區產業結構逐漸向多元化和綜合化方向發展，商貿物流園區、高新技術園區等服務型、科技研發型園區數量不斷增加。

表2 境外經貿合作區的主要類型

二、“一帶一路”境外經貿合作區賦能新發展格局的實踐邏輯

習近平總書記指出，“構建新發展格局的關鍵在于經濟循環的暢通無阻……最本質的特征是實現高水平的自立自強”。這里的“高水平”不僅意味著中國的國內大循環要從過去的中低質量邁向新發展階段的高質量，而且意味著“雙循環”也要由以往的較低水平轉向新發展階段的更高水平，形成中國高水平的開放型經濟。這就要求中國由以往的被動參與國際循環轉變為今后主動參與國際循環，甚至引領某些產業、某些區域的國際循環，既為國內大循環增加新內容，又賦予國際循環新動力，從而促進國內國際雙循環邁上新臺階。構建新發展格局內在地要求推動高水平對外開放，而共建“一帶一路”的出發點也是構建中國高水平開放型經濟新格局，這兩者的基本內涵是一致的。在這一前提下，共建“一帶一路”境外經貿合作區有利于中國與“一帶一路”沿線國家形成更高水平的經濟循環互動，提高“國內國際雙循環相互促進”的質量，進而促進國內大循環更加順暢。這一實踐邏輯首先表現為它有助于推動中國企業高質量集聚化“走出去”，然后構建以中國為引領的國際產業鏈和供應鏈，并在此基礎上營造良好的共建“一帶一路”國際環境。

（一）境外經貿合作區有助于推動中國企業高質量“走出去”

中國企業“走出去”對外投資為眾多發展中國家特別是“一帶一路”沿線國家提供了新的資金來源和技術渠道，也使得更多國家可以參與國際經濟循環，共享世界和中國經濟發展的成果。2013—2020年，中國對“一帶一路”沿線國家的直接投資由126.3億美元增加到186.1億美元，呈現穩步增長的態勢，累計直接投資達到1 359.2億美元。與此相對照的是，中國對外直接投資總額近年來呈現一定的下降趨勢，這使得中國對“一帶一路”沿線國家的對外直接投資比重不斷上升，2020年已經達到14%。對外直接投資的增長反映了企業“走出去”步伐的加快，而在“一帶一路”沿線國家更多是新增綠地投資。在此過程中，境外經貿合作區無疑起到了重要的推動作用。中國企業高質量“走出去”使得中國由以往的被動參與國際循環轉變為主動參與國際循環，成為“雙循環”的基本依托。具體來看，境外經貿合作區推動中國企業高質量“走出去”，從而賦能新發展格局的邏輯主要體現在以下方面：

第一，境外經貿合作區將基礎設施建設、企業對外直接投資、勞務輸出、承包工程融為一體，呈現前后相接、相互聯系的“走出去”格局，是一種高水平的“雙循環”。在境外經貿合作區的建設過程中，一般都是由中國企業進行基礎設施的規劃、投資和建設，包括“五通一平”、各類管網建設、辦公大樓及其設施建設等，對于大的境外經貿合作區，其基礎設施建設規模可相當于一個小型城市。這對于消化吸收中國相關產業的富余產能具有一定的積極作用。在基礎設施建設完成之后，中國的其他生產性和服務性企業開始入駐境外經貿合作區，同時也積極引導東道國和其他國家的企業在園區開展生產經營活動。在此過程中，中國的資本、勞動力、技術、各類標準等生產要素共同“走出去”，在“一帶一路”沿線國家呈現落地生根的趨勢，并與其他國家的企業和勞動力形成互動循環。因此，通過境外經貿合作區建設，可以使得中國的生產技術和資金與沿線國家的土地和勞動力更好結合，同時可以更好地開拓國外市場，成為促進“雙循環”的重要方式。這遠比單一企業和單一要素“走出去”參與國際循環更為高效、水平更高，對國內大循環的促進作用更強。

第二，境外經貿合作區不僅大幅度降低了企業對外投資的信息搜索和交易成本，而且提高了投資效率，從而可以引導國內企業批量化抱團“走出去”，并產生一系列規模效應。境外經貿合作區作為一種新的對外投資模式，可以凝聚多方力量，整合優勢資源，為企業對外投資搭建重要平臺。特別是，中國和東道國的政府和其他機構在基礎設施、政策支持、安全保障等方面為園區企業創造了便利條件。中國在“一帶一路”沿線國家的境外經貿合作區一般交由中國的開發公司進行經營和管理，有著比較穩定的規則制度和營商環境。中國企業赴境外經貿合作區投資經營可以依托園區一級開發企業獲得各方面的協調安排，從而有效降低投資過程中的信息搜集整理、市場調研、經營資質、牌照申請、政府關系維護等一系列成本，有效降低各種政策不確定性。此外，“一帶一路”境外經貿合作區一般以中國企業為主，可以引導中國企業批量化抱團“走出去”，彼此之間比較熟悉且容易形成穩定的產業鏈供應鏈關系，從而獲取一定的產業集聚效應和規模效應。這種中國企業依托境外經貿合作區批量化抱團“走出去”的方式明顯比以往獨自“走出去”的方式更加高效。

第三，在實體生產性企業大量“走出去”的情況下，可以帶動金融類企業“走出去”，推進人民幣國際化。隨著大量實體生產性企業“走出去”，它們勢必在東道主國家形成一系列生產網絡，并與其他國家的企業建立上下游的供應鏈關系。這種關系必然伴隨著大量的金融需求，包括支付、投融資、理財等。由于中國企業在“一帶一路”境外經貿合作區占據著一定的優勢地位，對人民幣的需求會更加強烈和實際。這種需求可以成為推動中國金融企業“走出去”的動力。大量的中國金融企業借此可以在境外經貿合作區及其輻射地區開展人民幣金融服務，包括支付、融資、債券等業務，從而推進人民幣的國際使用程度，助力人民幣國際化。

（二）境外經貿合作區有助于推動共建“一帶一路”國際產業鏈供應鏈

共建“一帶一路”境外經貿合作區的市場主體主要是中國的制造業企業，這些企業一般是在中國國內形成競爭力之后才“走出去”的，主要依托于國內的產品生產能力、技術水平和生產網絡，與國內經濟大循環有著天然的緊密聯系。以它們為主體形成的境外經貿合作區就相當于中國國內經濟大循環在境外的延伸，國內國際的產業鏈聯系非常緊密，相當于構建了跨越國內國際的產業鏈，天然可以起到雙循環“相互促進”的作用。而且，境外園區的企業一般也與國內母公司有著高水平的產業鏈供應鏈互動循環。因此，這種共建產業鏈供應鏈網絡更多以中國為主導，與國內大循環形成互補，同時促進國內國際雙循環共同發展，對推動構建新發展格局非常重要。這種“一帶一路”國際產業鏈供應鏈的形成不是靠運輸和物流的暢通就能完成的，也不是靠金融運作就能實現的，而是基于實實在在的產業體系的構建。

第一，中國傳統制造業企業在“一帶一路”境外經貿合作區建立加工貿易生產基地，是由中國主導的國內產業鏈的國際延伸，形成了初步的國際產業鏈。這可以有效帶動中國的零部件和中間產品出口，有效擴大產品消費市場，也有利于中國品牌“走出去”，是從需求側對國內經濟大循環的促進。

第二，中國的資源能源、農產品企業在“一帶一路”境外經貿合作區大量建立生產加工中心，形成資源能源類產品的國際供應鏈。生存必需品和工業生產必不可少的資源能源產品的穩定供給，是國內經濟大循環安全穩定的重要基礎和發展根基，但中國目前諸多戰略性資源能源產品面臨較大供給缺口。共建“一帶一路”可從供給側拓寬中國資源能源和農產品的來源，從而有效保障中國國內大循環的安全穩定。一些“一帶一路”沿線國家資源能源和農產品供給豐富，特別是中亞和東歐國家。中國以往從這些國家進口這些產品較少，主要是因為運輸方式和運輸成本的制約。隨著共建“一帶一路”特別是“中歐班列”逐漸打通了中國與沿線國家的陸路運輸通道，中國可從這些國家進口更多的資源能源和農產品，從而保障中國關鍵產品的供給安全。這也有助于提高這些國家對中國市場的依賴程度，暢通與這些國家的市場聯系，實質上也是“雙循環”新發展格局的重要組成部分。

第三，新發展格局所要求的“國內國際雙循環相互促進”不僅是地理意義上的新循環，而且是立足于自主技術創新引領的以塑造新產業及其國際產業鏈供應鏈為核心的國際循環。中國需要打造“創新鏈+產業鏈+供應鏈”的三鏈融合，逐步從國際循環的“參與者”向“引領者”轉變，順應第四次產業革命的潮流，在人工智能、云計算、工業互聯網、新能源、新材料等產業鏈抓緊布局，并以此為基礎重塑中國與“一帶一路”沿線國家之間的新產業及其國際分工網絡。境外經貿合作區使得中國企業、產品和技術與國外企業、產品和技術之間產生更廣泛的相互競爭和合作。在這種互動過程中，新產品、新技術及其國際生產網絡將加快形成。中國依托國內超大規模市場，在新產品和新技術的使用上具有天然的優勢。中國已經在新能源汽車、自動駕駛和智能汽車，工業機器人、無人機和智能化機器設備，家用智能化設備等新產品上具有一定的比較優勢，形成強大的生產能力。中國塑造的國際新產業鏈應該以這些產品為主攻方向，并形成自主知識產權和自主品牌。而“一帶一路”境外經貿合作區可以有效促進這些新產業和新產品的生產制造基地在沿線國家落地，從而構建中國與沿線國家在這些新產品上的國際產業鏈。

（三）境外經貿合作區有助于營造良好的共建“一帶一路”國際環境

共建“一帶一路”境外經貿合作區對東道國經濟社會發展具有積極作用，可以對當地經濟形成一種示范效應，從而營造中國參與國際循環的良好環境。

第一，境外經貿合作區帶動一批重大產業項目在當地落地，推動了中國與沿線國家在貿易、投資、金融等領域的深度融合，加快了當地的工業化進程，也增加了就業和稅收。一些合作區已發展成為東道國重要的產業基地和批發采購中心。根據商務部數據，截至2019年底，納入中國商務部統計的“一帶一路”境外經貿合作區累計投資超過350億美元，上繳東道國稅費超過30億美元，為當地創造就業崗位33萬個。

第二，中國企業將已在中國成功實踐的經濟園區開發模式和經驗帶到“一帶一路”沿線國家，并在當地落地生根，有利于提高當地的技術水平，促進沿線國家由以往單純依賴外部輸血向自我造血成功轉換。事實上，在現有境外經貿合作區取得成功的宣傳示范效應基礎上，越來越多的國家向中國提出要共建經貿合作區。

第三，境外經貿合作區帶來的兩國人民之間的工作交流有助于促進中國與沿線國家的民心相通。境外經貿合作區在促進中國與東道國產業合作的同時，構建了中國與東道國人員交流的高效渠道，大量中國工人“走出去”與所在國工人一起工作，并傳授相應的專業技能給當地工人。中國企業也經常組織當地工人到中國進行交流和培訓，這些都極大地促進了中國與沿線國家之間的相互了解。此外，中國企業在園區建設發展中主動融入、積極履行社會責任，在當地出資建設各類教育、醫療衛生機構和社會公益設施，對增進中國在沿線國家的形象、營造良好的國際環境起到了重要作用。

三、共建“一帶一路”境外經貿合作區的經驗總結

境外經貿合作區的成功建設離不開雙方政府的支持和推動，也需要一系列政策優惠的吸引，此外還需要定位明晰的產業發展規劃。在此，以發展較好的典型境外經貿合作區為例，從園區建設過程中的政府推動和引導、政策優惠、園區選址和產業發展定位等方面闡述園區建設的經驗。

（一）政府推動和引導

共建“一帶一路”境外經貿合作區涉及兩個國家及其市場主體，這使得兩國政府特別是領導人的推動和引導成為園區成功建設的先決條件。以“一帶一路”在歐洲的橋頭堡中國—白俄羅斯工業園（以下簡稱“中白工業園”）為例，兩國領導人和政府在園區的規劃和建設過程中發揮了重要作用。早在2010年白俄羅斯總統盧卡申科訪問中國時，就提出以中國蘇州工業園為模板建立中白工業園，旨在振興白俄羅斯經濟、推動產業發展轉型。白俄羅斯經濟部與中工國際簽署了《關于在白俄羅斯共和國境內建立中國—白俄羅斯工業園區的合作協議》。2011年9月，中國與白俄羅斯進一步簽署《中華人民共和國與白俄羅斯共和國關于中白工業園區的協定》。2013年6月，中白工業園總體規劃通過白俄羅斯政府審批，2014年6月19日正式啟動建設。白俄羅斯總統曾于2012年、2014年和2017年先后頒布三個總統令，為中白工業園創造了良好的投資環境，提供了前所未有的優惠條件。2015年5月10日，習近平主席同白俄羅斯總統盧卡申科舉行會談，指出“要把中白工業園建設作為合作重點，發揮政府間協調機制作用，謀劃好園區未來發展，將園區項目打造成絲綢之路經濟帶上的明珠和雙方互利合作的典范”。中白工業園區已成為目前中國建設面積最大、合作層次最高的境外經貿合作區，是“一帶一路”的標志性工程。

再如柬埔寨西哈努克港經濟特區，其作為商務部第一批招標投資的境外經貿合作區，是第一個簽訂雙邊政府協定、建立雙邊政府協調機制的合作區。2010年12月，兩國政府共同簽署《關于西哈努克港經濟特區的協定》，建立了雙邊副部長級協調機制，確定了該特區的法律地位。兩國領導人非常重視經濟特區建設。2010年12月，柬埔寨首相洪森向園區成功建立致賀信。2016年10月，習近平主席出訪柬埔寨期間，發表署名文件指出，“蓬勃發展的西哈努克港經濟特區是中柬務實合作的樣板”。在兩國領導人推動下，兩國政府積極協調和溝通，雙邊副部長級協調委員會先后召開三次會議，以解決開發過程中的重大問題。

（二）政策優惠

企業在境外的投資活動通常面臨比國內更大的政策不確定性，因而需要有充足的經濟激勵。總結中國在“一帶一路”沿線國家的經濟合作區經驗，不難發現良好的政策優惠是吸引企業入駐園區的重要條件。以中白工業園為例，2017年5月頒布的白俄羅斯總統令規定了零地價、入園企業前10年免稅、后40年減半征收等一系列政策優惠。西哈努克港經濟特區可以提供政府和其他公共事務“一站式”服務，柬埔寨發展理事會、商務部、勞動部以及海關、檢驗檢疫、銀行、稅務、保險等機構都在特區設有辦事機構，方便企業辦理各類事務。西哈努克港經濟特區內的企業用于投資建廠的生產設備、建材、零配件以及用于生產的原材料等免征進口關稅；企業可享受最高9年的免稅期；利潤用于再投資可免征所得稅；產品出口免征出口稅；外匯資金可自由出入。中國—埃塞俄比亞東方工業園園區企業所得稅可享受5—10年免稅期，比區外外資企業多2年，若企業出口產品比重高于50%，則可享受更長時間的免稅優惠；外匯可留存30%，比區外企業高10%；區內設保稅倉庫，為企業提供保稅服務；埃塞俄比亞國家船運公司優先承接區內企業海陸運輸服務，運費比平均價低5%。該工業園還可為企業提供注冊、登記、報關、報稅、倉儲運輸、政府事務、法律咨詢等各類服務。埃塞俄比亞派駐海關、稅務、商檢、質檢等機構在園區設立直屬機構，給園區企業提供“一站式”服務。

（三）園區選址與產業發展定位

除良好的雙邊政府間關系和政策優惠外，園區本身的區位選擇以及產業發展定位也是影響園區建設的關鍵因素。從目前中國在“一帶一路”沿線國家的經貿合作區來看，發展較好的園區一般建設在“一帶一路”沿線的關鍵節點位置，或處于重要的交通位置，或可以快速便捷地進入消費市場。在此基礎上，園區根據兩國間的資源要素稟賦的比較優勢發展互補性產業，取得了較好的成效。以中白工業園為例，其處于“一帶一路”進入歐盟市場的最前沿位置，可以通過鐵路、柏林到莫斯科的洲際公路快速到達歐盟市場，且與歐盟國家有自由貿易協定和免稅安排。考慮到白俄羅斯本身的人口素質和市場優勢，以及中國高科技產業到歐盟市場發展的長期需要，園區重點發展電子信息、機械制造、精細化工、新型材料、生物醫藥五大主導產業，并建設倉儲物流等配套服務業，配套開發商業住宅項目，旨在打造生態環保的產業化國際園區。到2020年，園區吸引了70多家企業入駐，合同投資額超過20億美元。西哈努克港經濟特區位于東南亞地區的重要港口，處于“21世紀海上絲綢之路”的重要航線上，產品可快速抵達東南亞和歐美市場，且可以在一定程度上規避中國與其他國家的貿易摩擦。根據柬埔寨勞動力比較優勢明顯的特點，園區目前重點發展加工制造業，一期建設以紡織服裝、箱包、鞋帽、皮具、木制品等為主，二期將重點引入機械、建材、家電、化工等產業。截至2020年6月，西哈努克港經濟特區已經吸引來自中國、東南亞、歐美國家的165家企業入駐，解決當地就業3萬多個，產出占園區所在省份工業總產值的約80%。中國—埃塞俄比亞東方工業園毗鄰港口，位于“一帶一路”在非洲的重要節點位置，在非洲具有重要的戰略地位。埃塞俄比亞勞動力和自然資源豐富，也是非洲自由貿易區的成員，且與歐盟有免稅安排，是中國進入非洲、中東甚至歐盟市場的重要中轉站。據此，該園區目前主要發展建筑材料、紡織服裝、食品、鞋帽、電子配件、汽車組裝等產品的加工制造，已經成為中國在非洲投資企業最多、就業規模最大的合作區之一，是埃塞俄比亞重大示范項目。截至2020年，園區簽約企業120家，協議投資9億美元，實際累計投資額超過6.8億美元，總產值15億美元，給埃塞俄比亞上繳稅費1.2億美元，直接提供就業崗位1.8萬個。

四、推動“一帶一路”境外經貿合作區高質量發展的思路和舉措

在新發展階段，共建“一帶一路”境外經貿合作區要有助于構建中國與世界經濟共同發展的新市場，并成為中國經濟發展的新資源能源供給地，保證新發展格局的安全穩定。共建“一帶一路”境外經貿合作區也要有助于形成中國與“一帶一路”沿線國家的新產業鏈和供應鏈，從而既能成為“國內大循環”的延伸，又能有利于推動“國內國際雙循環相互促進”。順利實現這一目標，需要謀劃更好建設境外經貿合作區的思路和舉措。

（一）利用共建“一帶一路”契機完善境外經貿合作區政府間合作機制

從中國境外經貿合作區的建設經驗來看，政府的鼓勵及政策支持非常重要。中國在“一帶一路”沿線國家的境外經貿合作區多涉及兩個國家，因而有效的政府間合作機制必不可少，否則很容易陷入多頭管理或者無人管理的困境。例如，西哈努克港經濟特區就有定期的副部長級協調會議；中白工業園有正式的法律協定和安排，兩國領導人對園區建設也非常重視，進行了多次磋商交流。但是，關于經貿合作區的規劃、設計和建設等具體事務，如園區的管理體制、組織和人員安排、資金跨國流通、基礎設施建設、企業入園的批準、法律與政策問題，僅有高層指示還不夠，還需要建立政府間溝通和協調機制。

針對這一問題，可以在各類型境外經貿合作區建立一個部長級或副部長級的關于兩國經貿合作區建設的溝通協調機制或機構。可由中國商務部倡議，聯合各省市商務廳或者商務委員會，建立一個中國境外經貿合作區建設開發委員會，制定相關政策，統籌有關境外經貿合作區的各項政府事務的協調工作。中國境外經貿合作區建設開發委員會要積極與境外園區企業交流，與東道主國家商議，解決園區發展的相關問題。此外，也可以在中國與其他國家的“一帶一路”框架性協議中加入境外經貿合作區建設的正式安排，作為以后政府間協調的依據。

（二）與東道國共同規范完善境外經貿合作區管理體制

目前，中國的大多數境外經貿合作區仍處于開發建設的早期階段，管理體制存在不規范或者缺乏集中有效的園區管理委員會等問題。這使得園區建設比較低效，企業入園面臨較大困難，已入園企業也面臨諸多風險。以中白工業園為例，中白工業園管委會只是白俄羅斯政府的派出機構，不負責土地開發的收入和支出，因而缺乏經濟激勵。而負責土地一級開發和招商引資的是中國的園區開發企業，基本由中國出資設立。因此，園區開發的大部分責任和風險均由中國企業承擔。本該屬于白俄羅斯園區管委會的諸多職責也由園區開發企業負擔，如已入駐企業的后續管理和服務問題、企業設備入關手續等服務性工作。此外，園區建設開發的成效在很大程度上取決于招商引資的數量和質量，但是招商引資的項目審批權不屬于園區開發公司，而是由管委會負責。由于管委會缺乏有效的經濟激勵，因而對項目審批的積極性不高，拖延、否決、決策失誤等時有發生，從而給入園企業造成了較大損失。因此，推動境外經貿合作區的高質量發展，應建立權責明晰的管理體制。

具體而言，應從如下方面著手：第一，厘清兩國政府在園區管理上的關系，構建相互合作、職責清晰的高效管理體制。其重點是要清楚界定境外經貿合作區管理委員會的架構、組織體系、人事安排、權責安排等。經貿合作區管理委員會要在各項政府事務的協調聯系上發揮主要作用。第二，厘清經貿合作區管理委員會與園區一級開發企業的關系，不能將本該屬于園區管理委員會的事務都推給園區開發企業，盡可能減少開發企業的風險和成本。第三，明晰入園企業的審批權歸屬。在條件允許情況下，可以將企業入園的審批權從園區管委會轉移給園區開發企業，提高企業入園審批的效率。第四，盡可能提高園區管理體制的市場化和規范化，可以引入其他國家的企業共同參與園區開發建設，推動園區管理體制更加市場化。

（三）推動中國與“一帶一路”沿線國家各項標準的互認互通

在境外經貿合作區的建設過程中，各項標準的差異導致園區建設推進緩慢。標準的不同導致境外經貿合作區建設的交易成本和轉換成本較大，給中國的園區開發企業帶來了很大的成本負擔和風險。這些標準主要包括：一是基礎設施建設方面的標準。在諸如建筑設計、道路橋梁建設、運輸工具、鐵路建設標準等方面，中國與“一帶一路”沿線國家有很多不同，存在標準的銜接問題。特別是建筑業的標準，各國差異較大，到底用什么標準、兩種標準如何轉換、如何降低轉換成本，這些問題都亟須雙方共同研究解決。二是環保、材料污染物含量、污染物質排放、噪音等相關標準。三是生產環節的各項技術標準以及產品進入市場的各項標準等。這一類標準更多，標準的不同會造成很大的不確定性和交易成本。

針對這一問題，可以先考慮推動中國與“一帶一路”沿線國家之間的標準互認。對于各項具體標準，先從成本和收益角度選擇某一方的標準，或建議對于東道國某項技術標準低于中國技術標準的領域，直接采納中國的標準。此外，可以考慮由中國相關部門特別是中國標準委員會倡議，聯合沿線國家共同制定一套“一帶一路”標準體系，可以先從基礎設施領域，特別是建筑業、鐵路、道路建設和交通工具領域開始，再逐步擴大到其他技術領域。

（四）提高境外經貿合作區的金融服務供給水平

境外經貿合作區面臨的另一個難題是投融資等金融服務供給。一般而言，境外經貿合作區以生產性企業為主，中國金融企業入駐境外經貿合作區的較少。園區的金融機構一般都是東道主國家的商業銀行，中國企業在國外銀行難以得到融資服務，且服務質量也難以與國內金融機構相比。而國內金融機構若想給境外企業提供金融服務，也面臨較大的困難，以致園區企業經常面臨資金短缺問題。

為此，建議從如下方面著手：第一，中國大型銀行類金融機構，如中國工商銀行、中國建設銀行、中國銀行、招商銀行、中信銀行等應當爭取在境外經貿合作區設立分支機構。一方面，這有利于解決中資企業的融資問題；另一方面，也可促進中國金融機構的海外發展，推進中國與“一帶一路”沿線國家的金融領域合作。第二，對于有實力的大公司，可以允許其通過在境外發行人民幣債券進行融資。第三，對于國內企業與境外經貿合作區的外匯業務，可以適當放寬管制、簡化審批流程。第四，園區企業特別是一級開發企業要更多考慮在東道主國家進行融資，可以組織東道國的銀行進行銀團貸款。第五，積極發揮亞洲基礎設施投資銀行、絲路基金、中國開發銀行、中國進出口銀行等開發型金融機構的投融資功能，為園區開發和企業經營提供必要的資金支持。

（五）充分發揮跨境電商和數字貿易的作用

未來的國際貿易將更多進入數字貿易發展階段，跨境電商的作用將更加突出，數字產品的貿易比重將逐漸增大，并成為國際貿易新的動力。國內國際雙循環不僅是有形商品物理意義上的循環，而且包括信息、服務和數字產品的循環。因此，未來需要更加重視跨境電商和數字貿易在境外經貿合作區建設中的作用。具體而言，要做好如下方面的工作：第一，利用跨境電商和數字貿易促進“一帶一路”境外經貿合作區與國內市場、企業和個人更好地對接。可以考慮在“一帶一路”境外經貿合作區引進專門的跨境電商企業，特別是大型的跨境電商龍頭企業。第二，可以在“一帶一路”境外經貿合作區建立數字產品和數字貿易的“園中園”，集中于生產數字產品，這樣既可以提高園區的科技含量促進產業升級，又有利于充分發揮中國在數字產品和數字貿易方面的人才優勢和市場優勢。第三，中國可以積極倡導與“一帶一路”沿線國家共同構建數字貿易平臺，積極對接、構建甚至引領全球數字貿易新模式、新規則、新標準。

（六）積極發揮中歐班列的運輸和物流作用

中歐班列的大量開行、海外站點和海外倉庫的建立，不僅開創了亞歐大陸新的運輸物流貿易方式，而且改變了傳統的經濟合作形式，形成了新的經濟循環形式。未來隨著中歐班列的普及以及運營模式的成熟，它將不僅是一種運輸手段，而且將形成新的生產分工模式，形成新的中國與“一帶一路”沿線國家之間的國際產業鏈供應鏈。具體而言，要從如下方面著手：第一，進一步打通中國與“一帶一路”沿線國家之間的陸上運輸通道。陸上交通運輸方式具有高效且安全的特性，它是形成共建“一帶一路”國際產業鏈供應鏈網絡的基本依托。未來要進一步修建完善中國與東南亞各國的高鐵運輸通道，同時完善中國與中亞、西亞和中歐國家之間的陸路運輸方式，可幫助它們修建若干鐵路，從而使得中歐班列更加暢通。第二，鼓勵中歐班列在境外經貿合作區設立海外站點和保稅倉庫，加強境外經貿合作區與中國國內大市場、國內經濟大循環的聯系。第三，積極鼓勵國內商貿企業、電子商務企業在境外經貿合作區建立分撥、集拼、采購和分銷基地，利用中歐班列將經貿合作區的產品銷往歐洲市場。

（七）在總結園區發展經驗的基礎上創新園區類型

未來的產業發展和經貿合作區建設將呈現新的發展趨勢：一是產業將向高科技、數字化、服務化、綠色環保轉型；二是經貿合作區運營主體將向多元化趨勢發展，多方合作促進園區發展將成為常態；三是“產城融合”將成為境外經貿合作區發展的新方向和新模式。中國在“一帶一路”沿線國家共建的境外經貿合作區需要在傳統的六大境外經貿合作區類型的基礎上有所創新、有所發展。具體而言，要從如下方面著手：第一，在研究和總結中國及其他國家境外經貿合作區建設運營管理經驗、優點和先進做法的基礎上，探索編制一套海外園區建設的經驗手冊，以供各園區和未來要建設的園區學習和借鑒。第二，傳統產業的境外經貿合作區要在鞏固現有優勢產業的基礎上進行產業升級，在突出發展主導產業的基礎上，同時發展商貿、物流、倉儲服務，進行一定程度的數字化、綠色化轉型。第三，中國可以選擇若干個發展良好且有條件的境外經貿合作區，倡議建設若干個產城一體化的境外經貿合作區，即鼓勵園區和城市發展同步建設。這樣不僅可以對當地經濟發展起到更大的帶動作用，而且能產生更廣泛的社會影響，極大提高中國的國際形象。第四，境外經貿合作區的市場化取向要更加明確，鼓勵更多的中國民營企業參與園區建設和開發以及后期的生產經營。這樣才能使得園區的市場定位更加清晰，產品的生產、銷售更有目的性和導向性，同時也能產生更好的經濟效應和社會效應。要針對各境外經貿合作區的區位、資源稟賦與內外市場環境等，精準定位和規劃園區產業、產品與服務取向。