山東工商貿企業雙重預防體系建設狀況分析

文/李長壽 張素君

2019年，山東欣鵬安全技術咨詢有限公司（以下簡稱“山東欣鵬”）先后中標濟南市、泰安市、東營市、淄博市和山東省應急管理廳等應急管理部門的安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防體系（以下簡稱“雙重預防體系”）安全技術服務工作。在技術服務過程中，通過對工商貿企業雙重預防體系建設成果的分析和研究，發現大部分企業在思想上和認知上對雙重預防體系存在一定誤區。本文通過對企業在雙重預防體系建設過程中存在的主要問題進行了梳理，提出對策措施，以期幫助廣大企業更快、更好地開展雙重預防體系建設。

企業雙重預防體系建設狀況

按照習近平總書記堅持底線思維著力防范化解重大風險的重要指示精神，《國務院安委會辦公室關于實施遏制重特大事故工作指南構建雙重預防機制的意見》（安委辦〔2016〕11號）和《關于建立完善風險管控和隱患排查治理雙重預防機制的通知》（魯政辦字〔2016〕36號）明確企業要針對自身類型和特點，組織專家和全體員工，全方位、全過程辨識生產工藝、設備設施、作業環境、人員行為和管理體系等方面存在的安全風險；針對辨識出的風險，采用相應的風險評估方法確定安全風險等級；針對風險特點，從組織、制度、技術、應急等方面對安全風險進行有效管控，并實施安全風險公告警示。

雙重預防體系建設細則（指南）

山東省應急管理廳組織制定了各個行業的安全生產風險分級管控體系細則（指南）和生產安全事故隱患排查治理體系細則（指南）[以下簡稱“雙重預防體系建設細則（指南）”]。山東欣鵬通過現場調查和對多個行業制定的雙重預防體系細則（指南）進行研讀，發現存在3個方面的不足。

一是公共安全行業缺少雙重預防體系建設細則（指南）。公共安全風險是安全風險管理的重要組成部分，在雙重預防體系技術服務過程中，由于缺少公共安全行業的雙重預防體系建設細則（指南），導致部分企業（如商場和酒店等）沒有切實可行的細則（指南）作為技術指導標準，造成商場和酒店等企業開展雙重預防體系建設的積極性不高，技術文檔建設水平參差不齊，風險分析及管控措施的針對性不強。

二是部分行業制定的的風險分級管控體系細則（指南）的內容存在誤區。部分行業細則（指南）中“風險分級管控清單”示例的評價級別、風險分級、管控層級和責任單位等信息與該行業細則（指南）中“風險評價與分級”章節的要求不相符或者存在前后不對應的情況，容易對安全基礎知識欠缺的雙重預防體系建設人員產生錯誤的引導。

三是現有的雙重預防體系建設細則（指南）未開展定期修訂的工作。雙重預防體系建設作為開展安全風險分級管控及隱患排查治理的新模式，在建設過程中是“摸著石頭過河”，被迫采取“三邊”工作模式即邊開展、邊學習、邊總結經驗。存在的典型問題，如不能體現風險評價前后的邏輯關系；未明確分級管控后重大和較大的隱患排查頻次（如設備設施關鍵安全附件或重要參數儀表每日至少巡查頻次）等具體問題和要求。

雙重預防體系風險分析依據

在雙重預防體系評估過程中，山東欣鵬發現企業的雙重預防體系建設人員和開展雙重預防體系幫輔的第三方安全服務機構的專業技術人員對雙重預防體系建設細則（指南）理解不充分，無法掌握雙重預防體系建設的基本原則，造成中小型企業的雙重預防體系建設質量水平偏低，往往出現忽視重大和較大類安全風險的識別內容。

冶金、有色、建材、機械、輕工、紡織、煙草、商貿等工貿企業可以參照原國家安全監管總局編寫的《工貿行業較大危險因素辨識與防范指導手冊（2016版）》（安監總管四〔2016〕31號）、《工貿行業重大生產安全事故隱患判定標準（2017版）》（安監總管四〔2017〕129號）、《山東省安全生產風險分級管控和隱患排查治理雙重預防體系執法檢查指南》（魯應急發〔2019〕57號）等，制定安全檢查表。

雙重預防體系風險評估

經過綜合分析后發現，導致風險評估信息混亂現象的原因，至少有3個。

一是雙重預防體系建設依據的細則（指南）中均未明確風險評估過程的邏輯性，各個行業細則（指南）中的《工作危害分析（JHA）+評價記錄》和《安全檢查表分析（SCL）+評價記錄》中均將“風險評價”內容置于5類“現有控制措施”之后，這樣的安排順序易使技術分析人員產生一定的誤解，實則應為“風險管控分級”，卻不符合其思路要求。

例如：按照“風險管控分級”的思路編制文檔，采取管控措施后還會出現一定量的“重大或較大風險”（1或2級），而后面均未有補充建議措施。按照細則（指南）的要求：“屬于較大風險，各個管控層級應制定建議改進措施進行控制管理；屬于重大風險，各個管控層級應立即整改，視具體情況決定是否停產整改，需要停產整改的，只有當風險降至可接受后，才能開始或繼續工作。”由此可見，按照“風險管控分級”的思路編制文檔是矛盾的。

風險評估過程隱藏著一定的邏輯性，各類細則（指南）中均未點破這層邏輯的“窗戶紙”，導致雙重預防體系建設文檔對評價級別、風險分級、管控層級和責任單位等信息的描述混亂。追其原因是細則（指南）中對于“風險評價”的定義不完善，僅僅介紹風險評價方法和風險評價準則，風險評估缺少固有風險評估和控制風險評估的要求。

二是企業雙重預防體系建設缺少“明白人”，大多數雙重預防體系基礎知識培訓會出現一些“高臺教化”“不接地氣”的內容和形式，企業安全管理人員的安全知識水平較低，培訓過程中容易出現“輸出內容與接收能力不匹配”的現象，無法通過培訓使企業達到至少有一個雙重預防體系建設“明白人”的目標。

三是部分雙重預防體系建設人員缺少規則意識，不按照細則（指南）的具體要求和格式開展雙重預防體系建設。

雙重預防體系隱患排查及治理

雙重預防體系建設落地生效是雙重預防體系建設的重要一環，是企業安全防控主體責任的重要體現。通過現場調查，企業雙重預防體系建設落地效果不樂觀，主要原因如下：

一是企業的雙重預防體系建設主體責任不落實，主要負責人風險意識淡薄，缺少底線思維、紅線意識，企業主要負責人抱著僥幸心理，將“安全第一”僅僅停留在口號上。

二是企業紅頭文件規定的專職安全管理人員和實際專職安全管理人員人數存在差距，中小型企業配備的專職安全管理人員較少，實際熟悉企業安全管理狀況的安全管理人員離職或離崗后，其余人員無法及時充當安全管理人員。

三是由于多數企業未及時開展安全設施“三同時”的工作，企業整體安全生產條件落后，設備設施多為“帶病運行”，安全隱患隨處可見，企業面臨著一個“治病難、治病貴”的窘境，這就造成了企業主要負責人對安全生產投入不落實、對安全隱患視而不見、不積極不主動開展雙重預防體系建設的局面，直接導致了雙重預防體系的隱患排查治理工作一直無法真正落地生效。

結論和建議

通過對山東省工商貿企業雙重預防體系建設情況的調查可知，雙重預防體系建設落地生效情況并不樂觀，存在急需解決的問題，本文主要從安全生產監管部門的角度出發，提出合理化建議以供參考和交流。

根據企業實際接受水平，完善雙重預防體系的培訓模式

監管部門應總結雙重預防體系建設，特別是運行的經驗辦法，開展簡單易行、通俗易懂的雙重預防體系建設培訓，可以依托標桿企業開展現場觀摩，經常性開展示范性專題和案例解剖式培訓。以企業主要負責人、安全管理人員、班組長和崗位人員為重點，為每家企業至少培養一個雙重預防體系建設“明白人”。

及時修訂和完善雙重預防體系建設細則（指南）

安全監管部門應將“企業安全風險分級管控”作為大調研的重點關注課題之一，收集有效意見和建議，及時補充或修訂各個行業的雙重預防體系建設相關的指導性文件。充分發揮標桿企業的榜樣作用，及時實現標桿企業自身和其編制的雙重預防體系建設細則（指南）的雙完善工作。